602 2016 45
Arrêt du 31 octobre 2016 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann
Parties
A.________, recourant contre Préfecture du district de la Gruyère, ** autorité intimée**
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 14 mars 2016 contre la décision du 2 mars 2016
considérant en fait
A. A.________ est propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. La parcelle est affectée à la zone agricole selon le plan d’aménagement local (PAL). Le propriétaire a procédé à l’exécution de différents aménagements dans le but d'assainir sa parcelle et de la drainer, ce qui a donné lieu à plusieurs échanges de courriers avec la commune d’abord et la Préfecture du district de la Gruyère par la suite.
A l’occasion d’une inspection des lieux qui s'est tenue le 26 février 2016, il a été constaté que des travaux sans permis de construire avaient été effectués sur la parcelle, soit des aménagements situés en amont de la parcelle – en particulier le creusement d’une tranchée et la pose de tuyaux – ainsi que des aménagements situés sur la place au bas de la parcelle – en particulier la pose d’une conduite de récupération des eaux avec radier, la pose de socles en béton, la pose de gabions et l’étalage de fraisat.
B. Par décision du 2 mars 2016, le Préfet du district de la Gruyère a imparti au propriétaire un délai pour déposer une demande de permis de construire portant sur les aménagements de la parcelle, la légalisation de ces installations ne pouvant en l'état pas être d'emblée exclue. Il a également rendu l’intéressé attentif à la nécessité d’obtenir une autorisation spéciale pour construire hors zone à bâtir.
C. Par mémoire du 14 mars 2016, le propriétaire a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – implicitement du moins – à son annulation et à la constatation que les travaux litigieux ne nécessitent pas de permis de construire.
A l’appui de sa conclusion, le recourant souligne que les travaux ont été effectués dans le but de contenir des glissements de terrain sur la parcelle. Il relève que, selon les avis des ingénieurs qui se sont rendus sur place, ces travaux ne nécessitent aucun permis de construire; tout au plus, une mise à l’enquête restreinte pourrait être envisagée. En ce qui concerne les travaux relatifs au haut de la parcelle, il souligne qu’il s’est proposé de les effectuer, bien qu'ils soient en principe à la charge de la commune. Il annonce qu'il va déposer auprès du préfet une demande visant à pouvoir terminer les travaux; si celle-ci devait lui être refusée, il souhaite compléter le dossier auprès du Tribunal.
D. Dans sa détermination du 29 juin 2016, la commune explique qu'elle a dû intervenir pour exiger la mise en conformité des aménagements exécutés sur la parcelle du recourant. Sans remettre en question la nécessité des travaux, elle souhaite que la procédure soit respectée.
E. Dans sa prise de position du 30 juin 2016, le préfet conclut au rejet du recours, renvoie à la décision attaquée et renonce à formuler des observations complémentaires.
F. Le 18 juillet 2016, le préfet informe le recourant qu'il attend l’issue de la présente procédure avant de se prononcer sur d'autres travaux envisagés sur la parcelle.
G. Par courrier du 2 septembre 2016, le recourant souligne qu’il a uniquement effectué des travaux de rénovation et d’entretien ne nécessitant pas de permis de construire. Il ajoute que ceux-ci n’altèrent ni l’aspect des ouvrages ni leurs structures. Par courrier du 5 septembre 2016, le recourant a été rendu attentif au fait qu’un courrier du 10 août 2015 à l’intention du Tribunal auquel il fait référence n’est jamais parvenu à celui-ci. Le recourant a produit ledit courrier le 16 septembre 2016. Il est venu consulter le dossier au siège du Tribunal le 14 octobre 2016.
Le recourant s'est encore déterminé le 24 octobre 2016, en maintenant qu'il s'agissait de la rénovation de constructions existantes et en demandant le versement de dommages et intérêts.
en droit
1. a) La décision attaquée ne met pas un terme à la procédure devant le préfet et revêt un caractère incident. Le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) et les formes prescrits. L'avance de frais a en outre été versée en temps utile.
Selon l'art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est en aucun cas sujette à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même (al. 3).
En l'occurrence, la décision litigieuse a pour conséquence d'imposer au recourant l'obligation de déposer une demande de permis de construire pour régulariser les aménagements effectués sur sa parcelle.
Si, bien que la question de savoir si cette décision est susceptible de recours conformément à l'art. 120 al. 2 CPJA paraît douteuse (cf. arrêt TF 1C_386/2013 du 28 février 2014), elle peut cependant rester ouverte en l'espèce, dès lors que, comme exposé ci-après, le recours doit de toute façon être rejeté. En outre, en ce qui concerne la conclusion tendant à l'octroi de dommages et intérêts, ceux-ci ne faisant pas l'objet de la décision contestée, elle est irrecevable.
b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas examiner, en l'espèce, le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2. L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) a la teneur suivante:
"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux.
2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue.
3 (…)
4 (…)".
En l’occurrence, le préfet estime que les travaux exécutés sont de nature à nécessiter une procédure de permis de construire, tandis que le recourant est d’avis qu’il s’agit de travaux d’entretien et de rénovation exempts de cette obligation. Il y a dès lors lieu d’examiner si le recourant peut être astreint à déposer une requête de permis.
3. a) En application de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. A teneur de l'art. 135 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à l'environnement (al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de matériaux (al. 2).
La compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée (art. 139 al. 1 LATeC). En outre, tout projet de construction, d'agrandissement ou de transformation d'un bâtiment ou d'une installation hors de la zone à bâtir est soumis à une autorisation spéciale de la DAEC, délivrée dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire (art. 25 al. 2 LAT et art. 136 LATeC).
b) Aux termes de l'art. 84 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), sont soumis à l’obligation d’un permis de construire selon la procédure ordinaire:
"a) la construction de nouveaux bâtiments, les démolitions (sous réserve de l’art. 150 al. 1 LATeC), les reconstructions, les agrandissements et les surélévations;
b) les réparations et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses éléments dignes de protection ou l’affectation des locaux;
c) les changements d’affectation de locaux et les modifications d’installations susceptibles de porter atteinte à l’environnement, notamment (…) les installations susceptibles de porter atteinte aux eaux;
(…)
f) les ouvrages de génie civil tels que remblais, déblais, murs de soutènement d’une hauteur de plus de 1,20 m par rapport au terrain naturel, murs et parois paraphones, conduites, canalisations, captages d’eau, aménagements de cours d’eau, ainsi que les accès à une route publique, les aménagements sommaires de routes communales, les routes et les ponts qui ne sont pas régis par la loi sur les routes;
(…)
i) toute installation et tous travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol ou l’aspect d’un paysage, d’un lieu ou d’un quartier, sous réserve de l’article 85 al. 1 let. a;
j) les travaux d’assainissement qui impliquent une intervention sur le sol;
(…)".
En vertu de l'art. 85 al. 1 ReLATeC, sont soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure simplifiée notamment:
"a) les murs de soutènement d’une hauteur maximale de 1,20 m par rapport au terrain naturel et les murs de clôture;
b) les travaux d’entretien, de réparation, de rénovation de façades et de toitures qui modifient sensiblement l’aspect de l’ouvrage;
c) les changements d’affectation de locaux et les modifications d’installations qui ne nécessitent pas de travaux ni ne sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement ou aux eaux;
(…)
j) les autres constructions et installations de peu d’importance qui ne sont pas utilisées ni utilisables pour l’habitation et le travail, telles qu'antennes de radio, abris pour petits animaux (poulaillers, clapiers…), garages, couverts à voitures ou places de stationnement, cabanes de jardin, couverts, jardins d’hiver non chauffés, biotopes, piscines privées".
L'art. 87 ReLATeC dispense du permis de construire notamment:
"a) les travaux d’entretien et de réparation qui ne modifient pas sensiblement l’aspect de l’ouvrage;
b) les petites installations annexes telles qu'antennes paraboliques, terrasses de jardin non couvertes, cheminées de jardin privées, installations privées de jeux pour enfants, piscines (démontables ou gonflables) sans circuit de traitement d’eau non couvertes et non chauffées;
c) les installations et aménagements des espaces extérieurs ou de jardins tels qu'escaliers, fontaines, sculptures;
d) les clôtures;
e) les serres et tunnels d’exploitation maraîchère ou horticole à caractère saisonnier démontés à la fin de la saison;
(…)".
c) Le recourant est d’avis qu’il n’a entrepris que des travaux d’entretien et de rénovation au sens de l’art. 87 al. 1 let. a ReLATeC. Or, les dispositions précitées et les exemples qui y sont mentionnés démontrent clairement que les travaux qu’il a exécutés ne peuvent pas tomber sous les exceptions de l’art. 87 ReLATeC, ni même bénéficier d’une procédure simplifiée. Il s’agit manifestement de travaux d’assainissement touchant le sol (art. 84 al. 1 let. j ReLATeC), ainsi que de la pose de conduites (art. 84 al. 1 let. f ReLATeC), lesquelles n’étaient en partie du moins pas existantes à l’endroit où elles ont été placées (cf. lettre du recourant du 23 septembre 2015: "Détournement de la conduite dudit réservoir (…)", "Pose d’une conduite de récupération pour éviter les inondations sur la route"; voir également, courrier du recourant du 5 novembre 2015: "Suite aux intempéries d’avril 2015 et à la coulée de terre, j’ai délimité le chemin existant par une bordure de béton avec une canalisation de type somo de drainage qui longe cette bordure à environ 20 cm. Comme vous pouvez le constater, les travaux ont été arrêtés juste avant la partie descendante vers la route communale. Tout se déverse sur cette route"). A cela s'ajoute que l’installation d’une place recouverte de fraisat ainsi que la pose de gabions et de socles en béton ne peuvent être considérées comme une simple rénovation mais tombent sous le coup de l’art. 84 al. 1 let. i ReLATeC; un éventuel risque de pollution sera précisément examiné dans le cadre de la procédure de permis de construire, mais ne saurait être déterminant pour juger de la nécessité d'une telle procédure. De plus, on peut rendre le recourant attentif au fait que si une structure de soutènement composée d’éléments en bois est remplacée par un mur en béton, on se trouve vraisemblablement bien en présence d’un changement de la structure même de la construction (art. 84 al. 1 let. b ReLATeC), comme le souligne le préfet dans son courrier du 21 avril 2016. Enfin, on relève que l’assainissement tel que planifié par le recourant devra également comporter des murs de soutènement d'une hauteur comprise entre 1 m et 2 m selon les propres dires du recourant (cf. lettre du 23 septembre 2015), ce qui nécessite également un permis de construire en application des art. 84 al. 1 let. f ou art. 85 al. 1 let. a ReLATeC.
Il y a également lieu de confirmer la position du préfet sur le fait que la soumission à la procédure ordinaire de l’un des aménagements entraîne l’application de cette procédure à l’ensemble du projet Il n’est d’ailleurs pas dans l’intérêt du recourant de scinder les différents éléments de l’assainissement en plusieurs procédures.
d) On terminera par souligner qu’il importe peu que les travaux sont nécessaires ou qu'ils auraient été – selon le recourant du moins – à la charge de la commune qui n’aurait pas entretenu les installations d’évacuation des eaux claires. Même si tel était le cas, les aménagements litigieux ne peuvent être érigés sans permis de construire.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que plusieurs éléments du projet de construction du recourant nécessitent le suivi d’une procédure ordinaire de permis de construire. Partant, le Tribunal ne peut que confirmer la décision du préfet du 2 mars 2016 et rejeter le recours.
4. Les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA.
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III. Communication.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 31 octobre 2016/JFR/vth
Président
Greffière-rapporteure