602 2016 158
Arrêt du 1er décembre 2017 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Chrystelle Jeanmonod
Parties
A.________ SÀRL, ** recourante,représentée par Me Jean-Yves Hauser, avocat contre Préfecture de la Sarine, ** autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 21 décembre 2016 contre la décision du 22 novembre 2016
considérant en fait
A. La société A.________ Sàrl a déposé une demande de permis de construire pour la construction d’un immeuble d’habitation collective, avec dérogation d’un mètre à la hauteur, sur l’article bbb du registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Cette parcelle est située dans la zone village du plan d’aménagement local (PAL) de ladite commune.
Dans la lettre du 7 octobre 2015 motivant la demande de dérogation, il est exposé qu’il est prévu, dans un but de densification du centre du village, de faire neuf appartements. Afin de respecter les pentes de toiture imposées par le règlement communal d’urbanisme (RCU), le bâtiment présenterait une hauteur au faîte de 11,50 m au lieu des 10,50 m mentionnés dans le RCU.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique par publication dans la Feuille officielle (FO) et aucune opposition n’a été déposée à son encontre.
B. Le 24 novembre 2015, la commune a préavisé favorablement le projet en précisant qu’il était prévu, dans le cadre de la prochaine révision du PAL, d’augmenter la hauteur maximale admise en zone village d’un mètre.
Parmi les services spécialisées de l'Etat appelés à se prononcer sur le projet, la Commission d'accessibilité et le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) ont émis un préavis négatif, la première, le 2 février 2016, en raison de certaines barrières architecturales indésirables, le second, le 29 février 2016, en considérant qu'il n'y avait pas de circonstances particulières pouvant justifier une dérogation
Suite à ces deux préavis négatifs, A.________ Sàrl a déposé ses observations et produit de nouveaux plans datés du 23 mars 2016, tenant compte des remarques de la Commission d'accessibilité. S'agissant des critiques du SeCA, la requérante a expliqué de ne pas pouvoir modifier la hauteur prévue du bâtiment sans violer la réglementation sur la toiture. Elle a précisé que toute autre implantation du bâtiment était impossible en raison du raccordement aux canalisations communales et de la pente et que son projet allait dans la direction de la révision générale du PAL. Elle a souligné que la dérogation requise au RCU actuel ne fait qu'anticiper la modification prévue de la réglementation communale.
Le 30 mars 2016, la commune a informé la Préfecture du district de la Sarine qu’elle soutenait la requérante et qu’elle maintenait son préavis favorable.
Le 19 avril 2016, sur la base des nouveaux plans, la Commission d'accessibilité a rendu un préavis positif. Pour sa part, le SeCA a émis un nouveau préavis défavorable le 29 avril 2016 dans lequel il a constaté une fois de plus l’absence de circonstances particulières justifiant l'octroi d'une dérogation.
Le 30 mai 2016, A.________ Sàrl a pris position sur le préavis négatif précité. En substance, elle s’est notamment indignée que le SeCA n’ait pas pris en compte l’avis de la commune et a affirmé que, s’agissant d’une dérogation à un règlement communal, l’avis de la collectivité locale devait être prépondérant par rapport à celui du SeCA. Elle a également exposé que le gabarit du projet était comparable à la ferme de D.________ qui domine le site et par conséquent respectait pleinement l’art. 15 ch. 9 al. 2 RCU concernant les nouvelles constructions. Elle a enfin expliqué qu’une modification de la toiture était impossible sans enfreindre l’art. 15 ch. 9 al.1 let. b et c RCU, et qu’un tel procédé entraînerait un préavis défavorable de la commune.
Le 1er juin 2016, la commune a souligné à nouveau qu’elle était favorable à l’octroi d’une dérogation à la hauteur, du moment qu’une hauteur maximale de 11,50 m était prévue pour la zone village dans le cadre de la prochaine révision du PAL.
Par courriers du 23 juin et 5 juillet 2016 au préfet, la requérante a relevé l’urgence de sa demande et lui a demandé de statuer sur celle-ci.
Le 7 juillet 2016, la Conseillère juridique du Préfet du district de la Sarine a indiqué à la requérante qu’elle estimait peu envisageable l’octroi d’une dérogation au vu des circonstances. Elle a toutefois ajouté qu’elle envisageait de proposer au préfet la suspension de la demande jusqu’à ce que la situation sur le PAL ait été clarifiée. Elle a précisé qu’une fois le PAL mis à l’enquête, un éventuel effet anticipé des plans conformément à l’art. 91 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) pourrait être envisagée. Elle a averti enfin qu’en cas de refus d’une telle suspension, elle allait proposer au préfet de refuser le permis.
Par pli du même jour, elle s’est enquise auprès de la commune de l’état actuel de la révision général du PAL.
Le 15 juillet 2016, la requérante a refusé la suspension de la procédure de permis et a proposé l’organisation d’une rencontre sur les lieux.
Par réponse du 29 juillet 2016, la Conseillère juridique du Préfet de la Sarine a pris acte de la volonté de A.________ Sàrl de maintenir sa demande dérogation et de son opposition à la suspension de la procédure. Elle a en outre rejeté la requête d’une inspection des lieux.
Le 23 août 2016, la commune a informé la préfecture que la mise à l’enquête de la révision du PAL était envisageable pour la fin de l’année 2017. Elle a en outre affirmé qu’au vu d’une récente étude urbanistique, préconisant une augmentation d’un mètre la hauteur prévue dans le RCU, et de l’augmentation de l’Indice brut d'utilisation du sol (IBUS) prévue dans le nouveau RCU, la dérogation était justifiée par des circonstances particulières.
Le 13 septembre 2016, le bureau d’architectes mandaté pour le projet a sollicité le préfet de lui octroyer une autorisation de début anticipée des travaux.
Le 27 septembre 2016, A.________ Sàrl a déposé un recours pour déni de justice formel auprès du Conseil d’Etat. Dans l'intervalle, cette procédure est devenue sans objet.
C. En effet, par décision du 22 novembre 2016, le préfet a refusé à la requérante le permis de construire sollicité. Il a estimé en substance que le fait que le gabarit du projet en question était identique à celui de la ferme de D.________, ne justifiait pas une dérogation, dès lors que cette bâtisse a été construite avant l’entrée en vigueur du RCU. Il a également refusé de reconnaître la densification du milieu bâti comme un motif suffisant à l'octroi de l'autorisation spéciale. A son avis, la densification souhaitée doit être entreprise par le biais de la procédure de planification et non par des dérogations à la réglementation encore en vigueur. Par ailleurs, il a refusé l’application d’un éventuel effet anticipé positif des plans au sens de l‘art. 91 al. 2 LATeC, car le nouveau PAL n’avait pas été mis à l’enquête publique. Il a enfin refusé de voir dans les exigences réglementaires liées à la forme des toitures un quelconque motif de dérogation. Pour lui, la dérogation n'est justifiée que par l'intérêt lié à une utilisation optimale du terrain et, en l’espèce, aucun élément technique n’empêche l’intéressée de réduire la taille de son projet.
D. Par mémoire du 21 décembre 2016, A.________ Sàrl a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision préfectorale, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l'annulation de la décision attaquée et à l’octroi du permis de construire requis, avec dérogation à la hauteur d’un mètre.
A l'appui de ses conclusions, la recourante invoque la violation de l’art. 148 LATeC concernant les conditions applicables aux dérogations. A cet égard, elle affirme que la dérogation est motivée par des circonstances particulières. Elle explique que le projet est un compromis passé avec la commune et correspond pleinement aux développements législatifs qui obligent le planificateur local à réduire sa zone à bâtir et à la densifier. Elle a ainsi accepté de renoncer volontairement à 658 m2 de surface en zone constructible et en contrepartie la commune s’est engagée à augmenter la hauteur des constructions en zone centre village d’un mètre dans le cadre de la future révision du PAL. De plus, afin de respecter les exigences en matière d'interdiction des toits plats, elle indique qu’elle est contrainte de dépasser d’un mètre la hauteur prévue par le RCU actuel, mais qu’elle respecte toutefois le projet du nouveau RCU. La recourante prétend en outre que sa construction, permettant la densification de la zone village et n’ayant pas soulevé d’opposition, ne porte nullement atteinte à des intérêts publics ou privés, seconde condition pour l’octroi d’une dérogation. Pour finir, elle souligne qu’une telle dérogation serait tout à fait sensée et proportionnée.
E. Sur demande de la recourante, qui a préparé une variante de toit modifié, le préfet a convoqué les différents acteurs à comparaitre le 16 janvier 2017 pour une séance de coordination. Après avoir appris le dépôt du recours auprès du Tribunal cantonal, il a annulé ladite séance, malgré l’insistance de la recourante à la maintenir. Il a souligné que, selon sa pratique constante, aucun entretien n’est accordé en cas de recours en raison de l’effet dévolutif dudit recours.
Par courrier du 19 janvier 2017, A.________ Sàrl a remercié le SeCA d’avoir participé à la séance du 16 janvier 2017, regroupant la commune et elle-même, malgré le désistement de la préfecture. Elle a souligné les contraintes d’implantation du bâtiment relatives aux canalisations communales et a expliqué qu’une implantation plus profonde du bâtiment impliquerait l’installation d’un système de pompage fortement déconseillé dans un contexte locatif, car lors de panne, le risque de refoulement pourrait entraîner des désagréments et des dommages importants. Elle a enfin demandé au SeCA de reconsidérer son préavis, tout en joignant des documents complémentaires.
Le 26 janvier 2017, après réexamen du dossier et notamment des documents complémentaires, le SeCA a émis un préavis favorable concernant la demande de dérogation à la hauteur.
Le 1 février 2017, A.________ Sàrl a demandé au préfet une reconsidération de la décision attaquée et l’octroi du permis de construire avec dérogation d’un mètre à la hauteur eu égard au préavis désormais favorable du SeCA.
Par courrier du même jour, la recourante a demandé au Tribunal cantonal de révoquer le délai imparti pour verser l’avance de frais et de suspendre la procédure. Ce dernier a accepté la demande le 3 février 2017, en précisant par renvoi à l’art. 85 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) que le simple dépôt par le préfet de ses observations équivaudrait à un rejet ou une non-entrée en matière sur la demande de reconsidération.
F. Le 21 février 2017, le préfet a déposé ses observations en concluant au rejet du recours. En substance, il explique avoir une pratique constante qui consiste à ne pas appliquer un projet de PAL par anticipation aussi longtemps que ce dernier n’a pas été mis à l’enquête. Par ailleurs, concernant l’emplacement des canalisations communales, il déclare s’en remettre à la justice.
Le 6 mars 2017, le Tribunal cantonal a informé la recourante que la procédure de recours était reprise.
Le 7 mars 2017, la recourante a déposé sa prise de position. En substance, elle prétend notamment qu’il ne s’agit pas d’appliquer de manière anticipée un règlement qui n’a pas encore été mis à l’enquête public, mais d’appliquer le droit en vigueur prévoyant des dérogations.
Dans ses observations du 29 mars 2017, le SeCA conclut au rejet du recours. Il affirme que son courrier du 27 janvier 2017 avait été mal formulé. Il est d’avis que la recourante n’a pas démontré l’impossibilité de réduire la hauteur du bâtiment projeté et donc la nécessité d’une dérogation. Selon lui, cette dernière aurait pu réduire la taille des appartements dans les combles, voir même supprimer un étage, et aurait dû examiner l’opportunité de réaliser une installation de refoulement, de manière à pouvoir, cas échéant, enfouir plus profondément le bâtiment.
Le 10 avril 2017, la commune a déposé ses observations dans lesquelles elle conclut à l’admission du recours.
Le 12 avril 2017, la recourante s'est déterminée sur les observations du SeCA et a transmis notamment le plan des canalisations annexé au courrier du 19 janvier 2017. Elle affirme qu’elle avait déjà soulevé le problème des canalisations dans son courrier du 23 mars 2016 et dans son recours et que, de toute manière, par application de la maxime inquisitoire, il devait se poser. Elle réfute par ailleurs les alternatives mentionnées par le SeCA. L’enfoncement du bâtiment d’un mètre aurait pour conséquence de devoir évacuer 400 m3 supplémentaires de terre, rendrait le système gravitaire de l’immeuble totalement dysfonctionnel et engendrerait des investissements d’environ CHF 50’000.- supplémentaires. La suppression d’un étage serait par contre, selon elle, inconciliable avec le contexte urbanistique actuel, inacceptable dans l’optique d’une intégration harmonieuse avec les bâtiments environnants, contraire à la volonté de densification du planificateur local, condamnerait le projet car insuffisamment rentable pour la banque et péjorerait l’aspect esthétique de l’ensemble de la construction. Pour finir, elle est d’avis que la modification des pentes du toit contreviendrait à l’harmonisation des toits dans ce secteur et engendrerait un préavis défavorable de la part de la commune. Ainsi, seule une dérogation d’un mètre à la hauteur permettrait de tenir compte de toutes les contraintes. La recourante précise en outre que la dérogation ne concerne qu’une partie de la construction et n’est visible que sur une façade du bâtiment en raison de la topographie défavorable du terrain côté Ouest. Elle ajoute en sus qu’après les travaux, le toit pourra être remodelé pour atteindre une hauteur adéquate et que la façade du côté Est n’est pour ainsi dire pas concernée par la dérogation. Elle souligne enfin le soutien unanime de l’ensemble des acteurs.
Par courrier du 24 juillet 2017, la recourante insiste notamment sur l’urgence pour un de ses associés, partant à la retraite et remettant son logement à son successeur, de disposer rapidement d'un appartement dans cet immeuble, prévu pour optimiser sa prévoyance professionnelle.
en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA et de l'art. 141 al. 1 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2. La recourante envisage de construire un immeuble d’habitation collective avec une hauteur au faîte de 11,50 m. Selon le PAL en vigueur, le terrain litigieux est affecté à la zone de village où, selon l'art. 15 ch. 8 RCU, la hauteur maximale des constructions est de 10,50 m, pour autant qu’elle s’adapte aux dimensions des bâtiments existants dans les environs immédiats. En outre, selon le ch. 9 al. 1 let. c de la même disposition, la pente [des toits] est comprise entre 50 et 100% (27-45 degrés), le Conseil communal pouvant accorder des exceptions, notamment pour des bâtiments utilitaires.
Il n'est pas contesté au vu des plans déposés que le projet litigieux, objet de la demande de permis de construire, ne respecte pas les exigences de hauteur et que, par conséquent, il ne peut pas être autorisé selon la réglementation communale en vigueur.
3. Selon l'art. 91 al. 1 LATeC, dès la mise à l’enquête publique des plans et règlements et jusqu’à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan. L'alinéa 2 de la même disposition précise, toutefois, que, moyennant l’accord préalable de la commune et du Service, l’autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables.
En l'occurrence, il faut d'emblée constater que le projet de modification du RCU visant à augmenter à 11,50 m la hauteur maximale admissible des constructions dans la zone de centre village n'en est qu'au stade de l'enquête préalable et n'a donc pas encore été soumise à la mise à l'enquête publique exigée par l'art. 91 LATeC. Renseignements pris auprès de la commune, actuellement, la mise à l'enquête publique n'est pas à attendre avant l'été 2018.
Il est donc exclu d'autoriser le projet litigieux en reconnaissant l'existence d'un éventuel effet anticipé positif à la future réglementation communale.
La seule voie pour réaliser le bâtiment à une hauteur de 11,50 m est celle de la dérogation.
3. a) En vertu de l'art. 148 al. 1 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi et du règlement d'exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition qu'elles soient justifiées par des circonstances particulières et qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés.
Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l'art. 148 al. 1 LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation usuelles. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. L'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose tout d'abord une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique ensuite une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêt TF 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les références citées). En revanche, l'autorisation dérogatoire se justifie lorsque l'application d'une prescription irait à l'encontre du but visé ou causerait au propriétaire un préjudice excessif (ATF 117 Ib 125 consid. 6d; arrêt TC FR 602 2008 117 du 15 juin 2010 consid. 4b). L'inadéquation des prescriptions légales à la forme, la situation ou la topographie d'une parcelle peut en principe fonder la délivrance d'une dérogation. Il en va de même lorsque la solution strictement légale aurait pour effet la réalisation d'un ouvrage mal intégré ou disharmonieux (arrêt TC FR 2A 2001 8 du 13 mars 2001 consid. 3; pour le tout, arrêt TC FR 602 2011 43 du 8 février 2012 consid. 5).
La dérogation ne doit pas servir à corriger une réglementation en vigueur qui ne reposerait plus sur des considérations sérieuses et objectives. Il convient en pareil cas de réviser le PAL selon la procédure suivie pour son adoption (arrêt TF 1C_197/2007 du 27 février 2008 consid. 5.5).
b) En l’espèce, pour justifier sa demande de dérogation, la recourante invoque une conjonction de plusieurs circonstances. Elle explique que l’implantation du bâtiment de trois étages un mètre plus en profondeur rendrait le système gravitaire dysfonctionnel en raison du raccord aux canalisations communales et nécessiterait l'aménagement d'un système de pompes, totalement disproportionné. Il n'est pas possible en outre de construire un toit plat dès lors que l’art. 15 ch. 9 al. 1 let. c RCU exige que les toits aient une pente d’au moins 27 degrés. Enfin, la suppression d’un étage irait notamment à l’encontre de la volonté de densification du planificateur local et condamnerait le projet pour manque de rendement.
A l'examen, il ressort clairement de ces explications qu'en réalité, la dérogation n'est motivée que par des raisons purement économiques afin d'obtenir une meilleure rentabilité de l'immeuble. De telles considérations d’ordre économique constituent des motifs d’ordre général que l’on trouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui légitimeraient l’octroi d’une autorisation exceptionnelle (ATF 107 Ia 214 consid. 5).
Quant aux autres arguments invoqués par la recourante, ils découlent tous de sa volonté de construire un bâtiment de trois étages. Or, comme le SeCA l’a relevé à juste titre, la suppression d’un étage pourrait permettre au projet de respecter à la fois les exigences concernant la toiture et la hauteur maximale.
S'il est vrai qu'une densification par une augmentation des hauteurs maximales autorisées est un des moyens pour orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et correspond à l'esprit du nouvel art. 1 al. 2 lit. abis LAT, il n'en demeure pas moins que la densification est un processus de planification qui ne passe pas par l'octroi de dérogations, mais suppose une modification de la réglementation en vigueur, en respectant la procédure prévue à cet effet par les art. 77 ss LATeC.
Il ne saurait être question d'éluder ces normes et les garanties procédurales qu'elles contiennent par le biais d'une dérogation.
A cet égard, il importe peu qu'à l'issue d'un accord avec la commune, la recourante ait obtenu de cette dernière qu'elle augmente la hauteur maximale autorisée dans le projet de modification du RCU, actuellement en phase d'examen préalable. Cette circonstance n'est pas une raison pour accorder une dérogation. La recourante bénéficiera de cette nouvelle réglementation lorsqu'elle sera en vigueur. Cas échéant, elle pourra invoquer, si elle en remplit les conditions, un éventuel effet anticipé de cette règle lorsque celle-ci aura été mise à l'enquête publique. Pour l'heure, la simple perspective d'une modification de la législation communale n'est pas un motif de dérogation. Admettre le contraire reviendrait à vider de son sens l'art. 91 al. 2 LATeC et à étendre à l'excès l'effet anticipé des plans et règlements.
Quant à la prétendue mauvaise intégration du bâtiment, il convient de rappeler que la limite maximale des constructions à 10,50 m a été voulue par le planificateur local afin de garantir une harmonie dans le village. Sa volonté de porter à l'avenir cette limite à 11,50 m n'a pas pour effet de rendre les bâtiments actuels mal intégrés sous prétexte qu'ils sont plus petits. Pour le surplus, la recourante n'a invoqué aucun argument spécifique à la configuration des lieux qui démontrerait un défaut d'intégration du bâtiment litigieux s'il était construit en respectant la limite de hauteur. En particulier, la proximité de l'ancienne ferme de D.________, avec son volume important, n'est pas une raison pour ignorer la réglementation en vigueur.
Enfin, la recourante ne peut invoquer l'impossibilité d'implanter l'immeuble plus en profondeur comme circonstance particulière justifiant la dérogation. Même si, ainsi qu'elle le prétend, un enfoncement supplémentaire du bâtiment dans le sol l'empêcherait d'utiliser un système gravitaire pour ses canalisations, cette situation n'est pas en lien direct avec la dérogation à la hauteur. Elle ne dépend que de la volonté de la recourante de construire un immeuble de trois étages pour des raisons de rendement. C'est seulement dans cette optique de rentabilité qu'un enfoncement compliqué de l'immeuble dans le sol entre en considération, pour préserver l'aménagement des trois étages prévus.
c) Du moment que la volonté de construire un bâtiment si haut n'est pas fondée sur des circonstances particulières et qu'ainsi, la première condition de l'art. 148 LATeC n'est pas remplie, il n'y a pas lieu d'examiner si la deuxième condition de cette disposition est satisfaite, à savoir si la dérogation porte atteinte à des intérêts prépondérants privés ou publics.
Tout au plus convient-il d'émettre les doutes les plus sérieux sur les affirmations selon lesquelles un intérêt supérieur justifierait de ne pas respecter la règle d'aménagement en vigueur. La volonté du législateur communal, au moment de l’adoption du RCU, d’autoriser les constructions d’une hauteur maximale de 10,50 m répond comme déjà mentionné à des considérations urbanistiques qui relèvent clairement des compétences reconnues au planificateur local. Il est admis également que ce genre de limitation n’a rien d’extraordinaire et se retrouve fréquemment dans les RCU. En l’espèce, le législateur de l’époque a voulu empêcher la construction de bâtiments trop hauts, ce qui ne paraît pas déraisonnable compte tenu de la configuration du village. Ainsi, à l’intérêt principalement financier de la recourante s’oppose notamment l’intérêt public consistant au respect du RCU, lequel est important, en particulier au regard de la légalité et du traitement égal des administrés.
C’est dès lors à juste titre que le préfet a refusé l’octroi d’une dérogation.
4. a) Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision du 22 novembre 2016 confirmée.
b) Vu l'issue du litige, les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante.
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
Partant, la décision du 22 novembre 2016 est confirmée.
II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2’500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 1er décembre 2017/cpf/cje
Président
Greffière-stagiaire