602 2016 144
Arrêt du 25 janvier 2018 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Chrystelle Jeanmonod
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Pierre Mauron, avocat contre Préfecture du district de la Broye, autorité intimée Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, autorité intimée B.________, intimé, représenté par Me Jillian Fauguel, avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 14 novembre 2016 contre les décisions du 10 octobre 2016 et du 12 octobre 2016
considérant en fait
A. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), B.________ a mis à l’enquête publique, après avoir procédé à une enquête préalable, la construction d’un prolongement de la halle à poulets existante avec zone extérieure couverte pour un total de 10'000 places sur l’article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Le projet se situe en dehors de la zone à bâtir du plan d’aménagement local (ci-après: PAL) de la Commune de D.________, secteur E.________.
Le 3 octobre 2015, A.________, propriétaire de l’art. fff RF attenant l’art. ccc RF, a déposé une simple déclaration d'opposition, sans motivation, qui avait la teneur suivante:
"Je m’oppose à la mis e à l'enquête publique des plans déposés par B.________ pour la parcelle n° ccc, fin de la Golaye, prolongement de la halle à poulets avec zone extérieure couverte. Pour des motifs divers qui pourront être discutés lors d'une séance avec la présence de B.________. Dans l'attente de nouvelles de votre part, veuillez agréer, Monsieur le Syndic et les conseillers (ères) communaux, mes salutations distinguées".
B. Le 9 novembre 2015, A.________ et B.________ ont été invités à une séance de conciliation par le Conseil communal de D.________. A cette occasion, A.________ a motivé son opposition en alléguant qu’il ne voulait pas subir les nuisances tant sonores qu’olfactives qui résulteraient du prolongement de la halle à poulets. Les partis se sont mises d’accord que le requérant s’informera pour trouver une solution à ce problème et qu'il avisera son voisin de la suite de l’affaire.
C. Le 11 novembre 2015, la Commune a préavisé favorablement la requête sans se prononcer sur l'opposition et a communiqué le dossier aux services spécialisés de l'Etat.
Parmi ces derniers, le Service de l'environnement (SEn) et l'Inspection cantonale du feu ont émis un préavis négatif, le premier, le 22 novembre 2015, en raison de manquements au niveau de l’évacuation des eaux et de la protection de l’air, la seconde, le 23 novembre 2015, estimant qu’une nouvelle sortie ou sortie de secours devait être créée.
Le 26 avril 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a demandé au requérant de se déterminer sur les préavis négatifs et de procéder aux modifications demandées.
Le 25 juillet 2016, B.________ – par l'intermédiaire de l'auteur des plans – a complété son projet et a déposé des plans modifiés tenant compte des remarques du SEn et de l’Inspection cantonale du feu.
Sur la base des modifications apportées par le requérant, l’Inspection cantonale du feu et le SEn ont rendu, le 6 respectivement le 13 septembre 2016, un nouveau prévis favorable avec conditions.
D. Par décision du 10 octobre 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a délivré à B.________ une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir pour le projet en question. Elle a relevé, en se référant notamment au préavis du Service de l’agriculture (SAgri), que le projet était conforme à l'affectation de la zone agricole et que les critères liés à la nécessité, à la pesée des intérêts et à la viabilité de l'exploitation agricole étaient remplis. Elle a par ailleurs considéré l’opposition irrecevable, car cette dernière n’était pas motivée.
Le même jour, le SeCA a émis un préavis favorable à l'octroi du permis de construire par le préfet.
E. Par décision du 12 octobre 2016, le Préfet du district de la Broye a délivré le permis de construire en se référant à l’autorisation spéciale et a déclaré l’opposition irrecevable.
F. Agissant le 14 novembre 2016, A.________a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 12 octobre 2016 et celle de la DAEC du 10 octobre 2016 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut principalement au refus des autorisations nécessaires au projet et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la DAEC pour instruction complémentaire et nouvelle décision. A l'appui de ses conclusions, le recourant relève que son droit d’être entendu a été violé durant la procédure d’autorisation. Il allègue qu’il n’a pas pu motiver son opposition en raison de la pose tardive des gabarits. Par ailleurs, il se plaint que le Conseil communal a émis un préavis favorable au projet contesté deux jours après la séance du 9 novembre 2015 sans l’en informer, alors qu’il avait été convenu qu’il puisse se déterminer sur le projet après modification dans le sens de ses critiques. A son avis, le procès-verbal de la séance au cours de laquelle il a exposé ses motifs par oral vaut motivation de son opposition.
Sur le fond, il conteste que le projet puisse être considéré comme un développement interne de l’exploitation du requérant. Par ailleurs, il souligne que les conditions de la nécessité et de la viabilité du projet à long terme sont impossibles à vérifier, dès lors que le dossier ne contient quasiment aucune information sur ce point. Il estime également que le préfet n’a pas procédé à une pondération des intérêts en présence, en ne retenant notamment pas le fait qu’il a déjà déposé une demande préalable pour la construction d’une maison sur sa parcelle à proximité immédiate de l’art. ccc RF. En outre, sous l'angle de la protection des eaux, le recourant craint que la moindre fuite de purin ne vienne polluer de manière importante les sources de G.________. Il estime que le SEn n'a pas pris ce risque en considération et qu'une nouvelle évaluation de la situation s'impose. Il relève encore la nécessité d’une étude d’impact, dès lors qu’il existe un lien spatial étroit entre l’habitation et la halle à poulets projetée. Enfin, en matière de protection contre le bruit et protection de l’air, il est d’avis que le SEn n’a pas tenu compte des constructions projetées dans l’estimation de la distance aux habitations et que les distances minimales à respecter en fonction des émissions d’odeurs n’ont pas été calculées de manière concrète lors d’une inspection des lieux. L’évaluation devrait donc selon lui être complétée en conséquence.
G. Dans ses observations du 21 décembre 2016, la Commune de D.________, a expliqué que la séance du 9 novembre 2015 avait pour unique but d’entendre les deux partis.
Pour sa part, le 22 décembre 2016, le Préfet a proposé le rejet du recours. Il se réfère à la motivation des décisions attaquées et précise qu’il se remet à justice concernant les vices formelles de l’opposition du recourant.
Dans sa détermination du 13 février 2017, la DAEC a conclu également au rejet du recours. Elle précise qu’en déclarant l’opposition irrecevable et en faisant entièrement droit aux conclusions prises par le requérant, elle n’avait pas le devoir de développer et de démontrer formellement le respect de chaque condition nécessaire à l‘obtention de l’autorisation requise. Elle souligne à ce sujet que l’opposition aurait dû être motivée par écrit et qu’au demeurant une séance de conciliation n’était pas obligatoire. Elle est enfin d’avis que, s’il y a lieu de constater une violation du droit d’être entendu, cette dernière a pu être réparée devant l’autorité de recours. Sur le fond, elle produit en annexe à son écriture des prises de position du SEn du 13 janvier 2017 et du SAgri du 19 janvier 2017, auxquelles elle déclare se rallier.
H. Dans sa réponse du 13 mars 2017, l'intimé conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Il estime que l’opposition a été à juste titre déclarée irrecevable et que partant les autres arguments du recourant doivent être considérés comme tardifs. A ce sujet, bien qu’il admette que la pose de gabarit a eu lieu après la publication à la FO, soit le 28 septembre 2015, il allègue que ce retard n’a pas désavantagé le recourant. Il souligne à ce sujet que le précité ne se plaint pas de n’avoir pas pu se faire une idée suffisante de l’envergure du projet et qu’il n’a ni complété son opposition dans les quatorze jours dès la pose effective des gabarits ni déposé un complément écrit lors de la séance du 9 novembre 2015. Par ailleurs, il est d’avis que la ladite séance doit être considérée comme une tentative de conciliation, dans laquelle aucune promesse n’a été ou pu être faite au vu du manque de compétence de la commune.
En ce qui concerne la nécessité de la construction projetée, l'intimé relève que l’agrandissement de la halle à poulets est notamment important pour garder la production de poulets qu’il réalise chez H.________ et la seule alternative possible au vu des locaux existants. Pour ce qui a trait à la viabilité à long terme, il rappelle qu'une étude a été réalisée par I.________ permettant au SAgri de démontrer la viabilité de l’exploitation. Concernant la pesée des intérêts, il indique que le SEn a procédé à toutes les vérifications exigées au titre de la protection de l’environnement, que le projet a pour but d’impacter au minimum le paysage existant et qu’une proximité entre la zone d’habitation et la zone agricole est admissible en raison de la vocation principalement rurale de la commune. A propos de l’étude d’impact, il rappelle que le seuil pour imposer une telle étude est de 125 unités gros bétail (UGB), alors qu’en l’espèce le nombre d’UGB est inférieur à 66. S'agissant de la protection des eaux, il est d'avis que le SEn a procédé à tous les contrôles utiles et au surplus exigé un contrôle d’étanchéité de la fosse et des tuyaux. Enfin, concernant la limitation des émissions, l’intimé indique que le SEn dans sa détermination du 13 janvier 2017 a vérifié les distances en application des recommandations les plus récentes en la matière.
I. Le 6 juillet 2017, le recourant a déposé une réplique spontanée. Il estime que, dans la mesure où il a pu exposer oralement les motifs de son opposition lors de la séance du 9 novembre 2015 comme convenu avec la commune, la DAEC et le préfet ont violé son droit d’être entendu en ne tenant pas compte de l’effet guérisseur du procès-verbal de ladite séance. Il est en outre d’avis que les deux autorités précitées ont violé le principe de la bonne foi en retenant que l’opposition n’a pas été motivée et en n’analysant pas les motifs invoqués.
en droit
1. a) Selon la jurisprudence, lorsque l'autorité a déclaré une opposition ou un recours irrecevable, le justiciable concerné par ce refus d'entrer en matière a qualité pour faire contrôler par l'autorité ordinaire de recours si c'est à tort ou à raison que l'irrecevabilité a été prononcée (arrêt TC FR 602 2011 2 du 13 mai 2011 consid. 1b; cf. concernant la règle identique de droit fédéral: ATF 124 II 180 consid. 1b). Partant, le présent recours qui conteste la non-entrée en matière sur l'opposition et qui a été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) est en principe recevable.
Cela étant, en cas de recours contre une décision d’irrecevabilité, seule la question de la recevabilité est en principe l’objet du litige. Le recourant ne peut faire valoir que des arguments relatifs à la recevabilité de son premier acte. Les autres griefs visant des éléments de fond sont irrecevables (arrêts TC FR 1A 06 116 du 12 février 2007, 602 2011 2 du 13 mai 2011).
b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2. a) Aux termes de l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), toute demande de permis de construire faisant l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique, par insertion dans la Feuille officielle, durant quatorze jours. L’art. 140 al. 3 LATeC, 1ère phrase, prévoit que, pendant le délai d’enquête, toute personne intéressée peut faire opposition par le dépôt d’un mémoire motivé auprès du secrétariat communal.
Selon la jurisprudence, le non-respect de l'obligation légale de motiver une opposition dans le délai fixé entraîne l'irrecevabilité de celle-ci (RFJ 1993 p. 351 consid. 2a). En outre, à l'instar de l'obligation analogue de motiver un recours prévue par l'art. 81 CPJA, il a été jugé qu'il n'est pas possible de réparer ultérieurement cette informalité par le biais de l'art. 82 al. 1 CPJA, cette faculté étant réservée aux situations mentionnées par l’art. 81 al. 2 CPJA, soit uniquement lorsque les moyens de preuve, les pièces ou la signature manquent (RFJ 1993 p. 351 consid. 2c). Instituée sous l'empire de l'ancienne LATeC du 9 mai 1983, cette règle stricte fondée sur des considérations de sécurité juridique est encore valable actuellement dès lors que la loi actuelle de 2008 n'a pas modifié le régime de l'opposition.
b) Il y a lieu cependant de réserver les cas dans lesquels l’absence de motivation est due à l’impossibilité pour l'opposant de motiver son acte en raison d’un vice de la procédure de mise à l’enquête. Dans une pareille situation, il appartient à l'autorité saisie de la demande de permis de construire de permettre à l'opposant de formuler une opposition dans des conditions régulières soit en ordonnant une nouvelle mise à l'enquête soit en accordant, cas échéant, une restitution de délai. Si, en revanche, la procédure de mise à l’enquête a été observée, l’opposition non motivée ne pourra pas être prise en considération et devra être déclarée irrecevable (RFJ 1993 p. 351 consid. 2d).
c) Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que l'opposition déposée le 3 octobre 2015 n'est pas motivée. Le recourant estime cependant qu’il n’a pas pu motiver son acte en raison de la pose tardive des gabarits et que, quoi qu’il en soit, le procès-verbal de la séance du 9 novembre 2015, retranscrivant ses motifs exposés oralement, a réparé le vice formel affectant son opposition.
3. a) Selon l'art. 91 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), la pose des gabarits indiquant les profils de la construction est obligatoire. Elle doit se faire au plus tard le jour de la publication dans la Feuille officielle (al. 1). Les gabarits ne peuvent pas être enlevés avant l’octroi du permis de construire, à moins que l’autorité compétente ne l’autorise (al. 2).
Selon la jurisprudence, la pose de gabarits, obligatoire dans le canton de Fribourg, fait partie des mesures qui signalent immédiatement à tout passant - et non seulement aux voisins - qu'une demande d'autorisation de construire a été présentée pour le fonds où se trouvent les gabarits. Ainsi, la pose de gabarits a une fonction de publicité, permettant l'observation du délai d'opposition, qui découle du droit d'être entendu (ATF 115 Ia 21 consid. 3a; arrêt TF 1C_289/2007du 27 décembre 2007 consid. 3.1). Il n’est pas nécessaire que chaque partie du bâtiment soit représentée: le voisin doit consulter les plans mis à l’enquête s’il veut connaître le projet avec précision. Mais il faut une indication suffisante des éléments qui sont susceptibles de toucher le droit des tiers. Le voisin doit pouvoir compter sur cette indication; si elle est insuffisante, on ne pourra pas lui reprocher de ne pas avoir consulté les plans (cf. directive du SeCA du 15 novembre 2011 concernant le Guide des constructions, partie générale IV Procédure, point 5.b.3).
Le délai pour former une opposition ne peut commencer à courir que depuis la mise en place des gabarits (cf. arrêt TF 1C_385/2013 du 7 février 2014, consid. 2.4.3 et ses références citées, voir aussi arrêt TF 1C_154/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3). Les tiers, qui ont été ainsi empêchés de faire valoir leur opposition en raison de l’absence de gabarits, peuvent, une fois que ces derniers sont en place, s’opposer à la demande dans le délai ordinaire d’opposition. L’absence de perches gabarits n'entraîne néanmoins l'annulation de l'autorisation de construire que si les recourants n'ont pas eu l'occasion de se faire une idée de l'envergure du projet (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 918, p. 403; arrêt TC FR 602 2014 149 du 15 juin 2015).
b) En l'espèce, il est admis que les gabarits n'étaient pas posés lors de la publication dans la Feuille officielle, le 25 septembre 2015. Ils l'ont été le 28 septembre 2015 selon l'intimé ou "seulement quelques jours avant la fin du délai de mise à l'enquête", selon le recourant.
S'il y a eu ainsi une irrégularité sous l'angle de la publicité du projet qui a pu retarder la prise de conscience de l'impact réel de celui-ci par le recourant, cet inconvénient n'a cependant pas duré puisque la situation a été rétablie avant la fin du délai de mise à l'enquête. Concrètement, conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, le seul effet de l'implantation tardive des gabarits est d'avoir reporté d'autant le début du délai pour former opposition. Or, même si l'on prend en considération les allégations du recourant relatives au moment de la mise en place des gabarits et que l'on retient que leur pose a eu lieu le 9 ou le 10 octobre 2015, il faut constater qu'au moment où le recourant a motivé son opposition lors de la séance de conciliation du 9 novembre 2015, le délai d'opposition prolongé était largement échu. Du moment que le recourant a formé une opposition non motivée le 3 octobre 2015 et qu'il connaissait dès lors l'existence du projet de son voisin, le principe de la légalité et celui d'égalité de traitement interdisent de lui accorder un passe-droit lui permettant de disposer de plus de 14 jours dès la pose effective des gabarits pour motiver son opposition.
L'informalité liée à la pose des gabarits ne justifie donc pas de considérer que la motivation de l'opposition énoncée dans le procès-verbal de la séance de conciliation du 9 novembre 2015 a complété valablement et dans le délai légal la simple déclaration d'opposition du 3 octobre 2015. Il est frappant d'ailleurs de constater qu'à aucun moment, le recourant n'a invoqué un problème de publicité lié aux gabarits pour justifier une impossibilité de motiver l'opposition conformément aux exigences légales. Ses critiques actuelles ne sont que de pure circonstance et ne visent qu'à masquer son erreur dans la rédaction de l'opposition.
4. Le recourant se retranche par ailleurs derrière le procès-verbal de la séance de conciliation du 9 novembre 2015 pour affirmer que l'irrégularité qu'il a commise en ne motivant pas son opposition a été réparée à cette occasion.
Il perd de vue que le délai pour déposer une opposition motivée est un délai légal qu'aucune autorité ne peut prolonger ou modifier, si ce n'est par le biais d'une restitution de délai au sens de l'art. 31 CPJA. Cette disposition prévoit qu'un délai inobservé peut être restitué si la partie ou son représentant a été empêché sans faute de sa part d'agir dans le délai fixé.
En l'occurrence, aucun empêchement n'a fait obstacle au dépôt d'une opposition motivée dans le délai de 14 jours dès la pose effective des gabarits. Du moment que le recourant n'a pas produit de motivation dans ce délai, son acte imparfait du 3 octobre 2015 est irrecevable et ne pouvait plus être complété hors délai par le procès-verbal de la séance de conciliation.
5. De même, le recourant ne peut rien tirer du fait qu'il a annoncé dans sa déclaration d'opposition que celle-ci était formulée "pour des motifs divers qui pourront être discutés lors d'une séance avec la présence de B.________". L'obligation de motiver une opposition relève de la responsabilité de son auteur. Il ne peut pas s'en décharger en annonçant unilatéralement à la commune qu'il respectera la loi ultérieurement, après échéance du délai d'opposition. Dans cette perspective, il importe peu qu'à réception de cet acte, la commune n'ait pas attiré son attention sur le risque d'irrecevabilité que sa démarche comportait. Elle n'avait pas l'obligation de l'avertir sur ce point dès lors que l'exigence de motivation ressort expressément de la loi. Son silence n'implique aucune violation des règles de la bonne foi.
6. Enfin, le recourant reproche à la commune d'avoir transmis le dossier aux services de l'Etat, avec son préavis positif, deux jours seulement après la séance de conciliation sans l'avertir de cette communication alors qu'il avait été convenu que le projet serait revu par le requérant et que lui-même serait informé des suites de l'affaire.
Contrairement à ce que semble croire l'intéressé, le procès-verbal de la séance de conciliation ne contient aucune promesse de la commune ou de l'intimé selon laquelle ses critiques relatives au projet seraient admises. Partant, à défaut de tout accord sur le fond pris en cours de séance de conciliation, le fait que le recourant n'ait pas été informé immédiatement de la transmission du dossier aux services de l'Etat par la commune n'a aucune importance sur le sort du litige. Il en a d'autant moins qu'il a été vu ci-dessus que le recourant n'a pas qualité d'opposant dans cette affaire.
7. Manifestement dénué de pertinence, le recours doit ainsi être rejeté.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA.
Il lui incombe également de verser une indemnité de partie à l'intimé qui a fait appel aux services d'une avocate pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2’500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III. Un montant de CHF 5'221.50 (y compris CHF 385.75 de TVA), à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge du recourant.
IV. Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 25 janvier 2018/cpf/cje
Président
Greffière-stagiaire