602 2016 123
Arrêt du 7 février 2018 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Laetitia Emonet
Parties
A.________ et B.________, ** recourants,**représentés par Me Roger König, avocat contre Préfecture de la Sarine, autorité intimée, Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, autorité intimée, C.________ et D.________, intimés, représentés par Me Joël de Montmollin, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 8 octobre 2016 contre la décision d'autorisation spéciale du 6 juin 2016 et les décisions préfectorales du 8 septembre 2016
considérant en fait
A. C.________ et D.________ sont copropriétaires des art. eee et fff du Registre foncier (RF) de la Commune de G.________. Selon le plan d'affectation des zones de la commune (PAZ), la première parcelle est située en zone agricole, tandis que la seconde se trouve en zone à bâtir, plus particulièrement en zone résidentielle à faible densité I.
Le 1er février 2013, l’Autorité foncière cantonale (AFC) leur a octroyé l’autorisation d’acquérir la parcelle hhh RF, située en zone agricole selon le PAZ. Par lettre du 24 septembre 2013, l’AFC a précisé, que par sa décision précitée, elle a également autorisé la détention de chevaux à titre de loisir sur cette parcelle.
B. Le 5 décembre 2012, les propriétaires ont déposé une demande de permis de construire pour l’implantation d’un abri pour chevaux sur l’art. fff RF.
En date du 4 juin 2013, le Préfet du district de la Sarine a rejeté toute opposition et a octroyé le permis de construire sollicité à certaines conditions. Il a notamment spécifié que l’abri ne pouvait être utilisé que si les chevaux disposaient d’un accès à une aire de sortie conforme au droit de l’aménagement du territoire et de la protection des animaux. Cette décision a été confirmée par le Tribunal cantonal, le 8 septembre 2014, qui a rejeté le recours qui avait été formé le 26 juin 2013 par A.________ et B.________, voisins et propriétaires des art. iii, jjj et kkk RF.
C. Suite à un courriel de la Commune de G.________ l’informant de l’aménagement d’une aire de sortie pour chevaux sur l’art. hhh RF et d'une intervention sur le sol de l’art. eee RF, le préfet a procédé à une inspection des lieux le 14 août 2013. Par décision du même jour, il a ordonné aux époux C.________ et D.________ de suspendre les travaux entrepris hors zone à bâtir sans autorisation et leur a imparti un délai jusqu’au 30 septembre 2013 pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation desdits travaux. De plus, il a maintenu l’interdiction d’utiliser le box à chevaux et l’aire de sortie pour accueillir les chevaux, dès lors que les propriétaires n’avaient toujours pas démontré qu’ils disposaient d’une aire de sortie conforme aux règles de l’aménagement du territoire et de la protection des animaux. Le 23 août 2013, le préfet a précisé que la détention de chevaux à titre de loisir en zone agricole ne saurait être tolérée sans changement d’affectation du sol.
Un recours contre cette décision a été rejeté le 28 mars 2014 par le Tribunal cantonal.
D. Par publication dans la Feuille officielle n° 36 du 6 septembre 2013, C.________ et D.________ ont mis à l’enquête publique une demande de permis de construire afin de légaliser les travaux illicites.
Sur demande de leur part, le préfet leur a octroyé le 18 septembre 2013 une autorisation provisoire pour l’occupation de l’abri pour chevaux situé sur l’art. fff RF, en raison notamment du fait qu'ils disposaient désormais d'une aire de sortie sur l’art. lll RF qu'il louait à un agriculteur voisin.
Le 28 mars 2014, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après : DAEC) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale indispensable à toute légalisation des travaux entrepris en zone agricole.
Par décision du 29 avril 2014, le préfet a pris acte du refus de l'autorisation spéciale et a rejeté à son tour la demande de permis de construire.
Le 20 octobre 2014, la DAEC a ouvert formellement une procédure de rétablissement de l’état de droit.
E. Le 24 novembre 2014, D.________ et C._______C_ ont déposé une demande de permis de construire portant principalement sur l’aménagement d’une aire de sortie pour chevaux sur les parcelles hhh et eee RF situées en zone agricole et subsidiairement sur la parcelle fff RF située en zone à bâtir. Ils ont estimé que le nouvel art. 24 e de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700), entré en vigueur le 1er mai 2014, avait modifié la situation juridique applicable à la détention de chevaux de loisir et permettait la légalisation des travaux effectués jusqu'à ce jour en zone agricole.
Suite à une inspection des lieux, le 12 décembre 2014, la DAEC a accepté d'entrer en matière sur une demande de régularisation de la situation. Par conséquent, elle a invité l’autorité communale a mettre l'objet à l'enquête dès qu'elle en serait saisie et a indiqué que, dans l'intervalle, elle suspendait la procédure de rétablissement de l'état de droit. Un délai au 15 janvier 2014 a été fixé aux propriétaires pour déposer un dossier complet de demande préalable auprès de la commune, puis un second délai de 30 jours dès notification du préavis de synthèse du SeCA pour déposer la demande de permis de construire proprement dite.
Le 13 janvier 2015, les propriétaires ont complété leur demande du 24 novembre 2014. Ils ont ainsi déposé, en plus du projet initial comportant les aires de sortie pour chevaux sises sur les articles eee, hhh et fff RF, une demande préalable pour une place de pansage sur l’article eee RF, pour la clôture située sur la parcelle hhh RF et pour une benne à fumier étanche avec couvercle, qui doit se situer, selon les variantes proposées, soit sur la parcelle hhh RF soit sur l’article fff RF.
Le 20 avril 2015 le SeCA a émis un préavis de synthèse défavorable concernant la création d’une aire de sortie toutes saisons et d’une place de pansage sur l’article eee RF en zone agricole. Il s'est prononcé positivement en revanche s'agissant de l’aménagement de la clôture sous réserve de la décision de la DAEC.
F. Le 6 juillet 2015, prenant acte des résultats de la demande préalable, les propriétaires ont déposé trois variantes de demandes de permis de construire dans le but de créer une aire de sortie sur les parcelles hhh, fff ou eee RF.
Suite à un échange de correspondance avec la commune et la DAEC, au cours duquel il a été souligné qu'il n'était pas possible de solliciter un permis de construire avec des variantes, D.________ et C._______C_ ont requis un permis de construire pour la création d’une aire de sortie pour trois chevaux et la pose d’une benne à fumier sur l’article fff RF en zone à bâtir. Par ailleurs, ils ont sollicité un changement d’affectation du sol pour pouvoir implanter un parc avec clôture pour trois chevaux de loisir sur les articles eee et hhh RF, situés en zone agricole. Le projet a été mis à l’enquête du 2 au 16 octobre 2015.
A la suite, quatre oppositions ont été soulevées, dont celle des époux A.________ et B.________ en date du 16 octobre 2015. Ces derniers ont, tout d’abord, souligné qu’aucune demande de modification de l’emplacement de la sortie de l’abri pour chevaux, existant déjà et donnant sur la zone agricole, n’avait été déposée. Par ailleurs, ils se sont indignés que le permis de construire requis n’incluait ni la remise en état de l’aire de sortie permanente déjà aménagée de manière illicite sur l’article eee RF ni le sort de l’installation de pansage existante. Ils ont, de plus, indiqué que les clôtures, en raison de leur caractère permanent, devaient faire l’objet d’un permis de construire et que le changement d’affectation du sol de la parcelle hhh RF aura un impact sur le paysage dès lors que le terrain se transformera en un « bourbier terreux ». Par ailleurs, ils ont affirmé que la modification de la LAT n’avait pas d’influence sur le cas d’espèce, du fait que, comme sous l’ancien droit, seules les nouvelles installations extérieures construites dans le cadre de la transformation de bâtiments préexistants sont autorisées. Ils ont allégué, en plus, que les constructions en zone résidentielle à faible densité I, dont notamment la benne à fumier, étaient trop proches de leur parcelle. En outre, ils ont souligné le manque de précision de la demande de permis de construire. Ils se sont ainsi plaints qu’il n’était pas précisé quelle aire de sortie sera permanente, l’emplacement exact de la sortie de l’abri et si l’aire de pansage était maintenue. De plus, ils ont soutenu que la détention de chevaux à titre de loisir n’est pas compatible avec les articles eee et hhh RF, parcelles répertoriées en tant que surfaces d’assolement.
Le 1er février 2016, le Conseil communal de G.________ a émis un préavis défavorable. Il a cependant laissé au SeCA, à la DAEC et à la préfecture le soin de décider de l’octroi du permis de construire, eu égard aux nombreuses problématiques soulevées par les installations en question.
Le 2 février 2016, la Commune de G.________ a renoncé à faire une séance de conciliation après le refus tant du préfet que de la DAEC d’y participer.
Les services de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables, en partie avec des conditions. Le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (ci-après : SAAV) a assorti son préavis du 4 mars 2016 de conditions en lien avec le sol de l'aire de sortie. Par ailleurs, le SAgri, après avoir constaté que les recourants n'étaient pas exploitants agricoles et que l’exploitation agricole des terrains environnants n’était pas menacée, a déclaré n’émettre aucun préavis.
G. Par décision du 6 juin 2016, la DAEC a délivré une autorisation spéciale pour le projet de changement d’affectation afin de réaliser un parc avec clôture sur les articles eee et hhh RF. Elle a, en substance, considéré que l’implantation d’une clôture propre au pacage n’a pas d’incidence négative sur le paysage, du moment qu’aucune mesure de protection ne le protégeait à cet endroit. Elle a également retenu que la notion de pacage incluait le fait de mener les animaux à cette activité et que, par conséquent, le passage des chevaux sur l’article eee et hhh RF, même pour se rendre sur la parcelle fff RF, étaient admissible. L’emplacement de la sortie de l’abri située sur l’article fff RF ne devait donc pas être modifié. Par ailleurs, elle a rejeté le point soulevé par l’opposition portant sur la remise en état de l’aire de sortie permanente et de la place de pansage sur l’article eee RF, en estimant que ces éléments n’étaient pas l’objet de la procédure, mais celui d’une procédure séparée de rétablissement de l’état conforme au droit. Elle a, en outre, considéré, en se référant notamment aux divers préavis, que le pacage des chevaux n’émettra pas des nuisances excessives pour le voisinage ni qu’il ne portera atteinte aux surfaces d’assolements présumées. Elle a de plus précisé que le projet s’inscrivait dans le cadre de l’article 24 e al. 4 LAT, article qui n’impose pas l’existence de travaux de transformation. Pour finir, elle a estimé qu’il n’était pas nécessaire de préciser dans la demande de permis que l’aire de sortie était permanente.
Le 13 juin 2016, le SeCA a émis un préavis favorable.
Par décisions du 8 septembre 2016, le préfet a accordé – sous certaines conditions – le permis de construire portant sur la création d’une aire de sortie pour trois chevaux, la pose d’une benne à fumier et le changement d’affectation pour utilisation du sol pour le parc avec clôture pour trois chevaux de loisir: Il a ainsi constaté la légalisation des travaux entrepris illicitement.
Le même jour, il a rejeté les oppositions, en particulier celle du couple A.________ et B.________. Il a estimé, en substance, que les distances minimales pour limiter les nuisances pour le voisinage concernant la benne à fumier étaient respectées, que l’abri pour chevaux et l’aire de pansage n’étaient pas l’objet de la procédure, que l’aire de sortie devait être considérée comme permanente et que, concernant les autres griefs, la DAEC les avait examinés dans le cadre de la procédure d’autorisation spéciale.
H. Par mémoire du 8 octobre 2016, B.________ et A.________ ont contesté devant le Tribunal cantonal les décisions préfectorales et la décision spéciale de la DAEC dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent principalement que la demande de permis de construire soit rejetée et, subsidiairement, que la cause soit renvoyée aux autorités intimées pour nouvelles décisions. A l’appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que les autorités n'ont pas examiné de manière complète la problématique du changement d’affectation des parcelles eee et hhh RF dès lors qu'elles se sont prononcée uniquement sur l’incidence négative sur le paysage des clôtures et n’ont pas pris considération les autre conditions de l’aménagement du territoire, dont notamment le fait que les parcelles eee et hhh RF constituent des surfaces d’assolement protégées par la législation.
Ils allèguent, par ailleurs, que l’aire de sortie toutes saisons sise sur la parcelle fff RF n’est pas attenante à l’abri à chevaux et qu'elle est par conséquent contraire à l’article 42 b al. 6 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) et à l’ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn ; RS 455.1). A ce sujet, ils soulignent notamment que les chevaux se retrouveraient bloqués dans l’abri en cas de mauvais temps, car ils ne pourraient pas passer sur la parcelle eee RF devenue boueuse et impraticable, et qu’aucune raison impérative ne justifie une dérogation à l’obligation d’aménager une aire de sortie toutes saisons attenante à l’écurie.
De plus, ils se plaignent du manque de motivation du préavis du SAAV du 4 mars 2016 concernant la thématique de l’aire de sortie toutes saisons non attenante. Au sujet de cette dernière, ils affirment également que les intimés n’ont pas vraiment l’intention de l’utiliser, vu notamment son emplacement devant la terrasse et la piscine, mais au contraire entendent maintenir la situation illégale actuelle.
Par ailleurs, ils invoquent la violation du principe de coordination, du fait que la décision de la DAEC du 6 juin 2016, partie intégrante du permis de construire, énonce que les installations construites illicitement en zone agricole seront traitées dans une procédure séparée de rétablissement de l’état de droit alors que la décision du préfet du 8 septembre 2016 sur le permis de construire indique que les travaux entrepris illicitement sont légalisés.
Finalement, ils se plaignent d’une violation du droit d’être entendus en raison du comportement contradictoire de la DAEC. Selon eux, cette dernière a, dans un premier temps, exigé que la modification de la sortie de l’abri pour chevaux soit incluse dans la demande de permis de construire et, dans un deuxième temps, a ignoré cette obligation en passant ainsi sous silence la problématique de l’aire de sortie toutes saisons non attenante, bien que ce point ait été soulevé dans l’opposition.
I. Dans ses observations du 23 novembre 2016, la DAEC conclut au rejet du recours. En substance, elle précise qu’il n’était pas de sa compétence, dans le cadre d’une autorisation spéciale, d’examiner l’aire de sortie située en zone à bâtir et que la préfecture, seule compétente pour les questions en zone à bâtir, n’était pas liée par les informations de la DAEC. Il n’y avait ainsi pas de comportement contradictoire de sa part. Elle précise qu’elle n’a pas encore rendu de décision dans la procédure de rétablissement de l’état de droit relative aux constructions illicites réalisées sur les articles hhh et eee RF. Par rapport à la clôture et au changement d’affectation des parcelles situées en zone agricole, elle renvoie à son autorisation spéciale du 6 juin 2016.
Par courrier du 24 novembre 2016, les recourants ont dénoncé au préfet les époux C.________ et D.________ au motif que ces derniers utiliseraient la parcelle hhh RF comme aire de sortie pour l’abri situé sur l’article fff RF.
Dans une prise de position du 6 décembre 2016 sur les observations de la DAEC, les recourants affirment à nouveau la contradiction entre la décision de la DAEC du 6 juin 2016 et celle de la préfecture du 8 septembre 2016 concernant la légalisation des travaux entrepris illicitement. Par ailleurs, ils invoquent une violation du droit d’être entendu par la DAEC, du fait que cette dernière ne traite que de manière superficielle les questions de fond soulevées par ce cas. A leur avis, la procédure de remise en état des constructions illicites et celle de la demande du permis de construire sont liées. De plus, ils allèguent que la DAEC, en renvoyant uniquement aux préavis du SEn et du SAgri - lesquelles n’abordent pas selon eux la question de la protection des surfaces d’assolement - et à un courrier des intimés - lequel promet une utilisation alternée des surfaces concernées - n’a pas examiné de manière approfondie le changement d’affectation et l’admissibilité de la clôture. Ils y voient ainsi, en sus, une violation supplémentaire du droit d’être entendu. Finalement, ils prétendent que l'aire de sortie doit être refusée car il ne s'agit pas d'une aire de sortie attenante à l'écurie.
Dans leurs observations du 30 décembre 2016, les intimés concluent au rejet du recours sous suite de frais et dépens. Contestant les faits, tels que retenus par les recourants en lien avec les travaux effectués en zone agricole, ils font valoir qu’ils se sont tenus aux indications de l’AFC. Par ailleurs, ils sont d’avis que le fait de laisser paître trois chevaux sur des parcelles certes qualifiées de surfaces d’assolement, mais n’ayant plus été cultivées depuis 40 ans, ne met pas en péril la garantie de disposer suffisamment de terres cultivables de qualité. Ils soulignent, d’une part, que tous les organes étatiques traitant les questions de gestion des surfaces agricoles ont été interpellés et qu’aucun n’a émis de réserve à ce sujet. Ils affirment, d’autre part, qu’aucun intérêt public n’est menacé, du moment que le retour des terrains à leur état initial pourrait être fait immédiatement et sans travaux en raison de l’absence d’aménagement du sol. Par ailleurs, ils allèguent que l’article 42 b al. 6 OAT, invoqué par les recourants comme base légale pour l’obligation d’une aire de sortie tous temps attenante, ne s’applique pas en zone à bâtir et que le recours à d’autres règles par rapport à la détention des animaux telle que l’OPAn ne concerne pas la construction de l’aire de sortie. Ils ajoutent, cependant, que de toute manière l’OPAn n’exige pas une aire de sortie attenante. En sus, ils sont d’avis que les chevaux peuvent emprunter le passage sur la parcelle eee RF pour rejoindre l’aire de sortie, même si ce dernier est boueux. Par rapport aux décisions contradictoires, ils se réfèrent aux observations de la DAEC et précisent que la légalisation des aménagements illicites mentionnée dans la décision du préfet du 8 septembre 2016 ne concerne que les clôtures en zone agricole.
Par courrier du 18 janvier 2017, les recourants ont dénoncé au préfet l’utilisation illicite de l’article eee RF par les intimés, ces derniers ayant posé des dalles sur une surface d’environ 5 m sur 15 m sur la parcelle en question.
Le 18 janvier 2017, les recourants se sont également déterminés sur les observations des intimés. En substance, ils tiennent, tout d’abord, à préciser que les parcelles eee et hhh RF étaient régulièrement cultivées jusqu’à leur acquisition par les intimés. Par ailleurs, ils contestent la soi-disant bonne foi des intimés déduite des courriers de l’AFC. Ils demandent, en cas de contestation, l’édition par les intimés du courriel du 28 novembre 2012 du SeCA, qui prouverait qu'ils connaissaient l’interdiction d’aménager une aire de sortie ou d’installer une clôture pour le parc à chevaux en zone agricole. En outre, ils se plaignent que les intimés ne respectent pas les décisions des autorités. Ces derniers détiennent, selon eux, les chevaux dans l’abri sans avoir construit l’aire de sortie en zone à bâtir et ont déposé des dalles à la sortie de l’abri sur l’article eee RF en zone agricole. Selon les recourants, la récente construction de l’accès extérieur permanent illégal réalisée par les intimés démontre qu’une aire de sortie attenante remplit un besoin réel et est, par conséquent, nécessaire. De plus, ils sont d’avis que l’intérêt public à la protection des surfaces d’assolement est plus large que celui invoqué par les intimés. Il englobe, selon eux, notamment le but de limiter l’étalement urbain ou encore de préserver la production agricole. A ce sujet, ils se plaignent à nouveau d’une violation du droit d’être entendu et de l’absence de motivation concernant le grief de la protection des surfaces d’assolement. De plus, ils affirment que l’article 42 b al. 6 OAT, qui exige une aire sortie toutes saisons attenante, s’applique dès lors qu’une dérogation se base sur un des cas de figure prévus dans l’article 24 * e* LAT et qu'il serait contraire à la * ratio legis* de l’article 42 * b* al. 6 OAT de croire que le législateur aurait intentionnellement voulu traiter différemment les aires de sortie en zone à bâtir et celle en zone agricole dans le cadre de la détention de chevaux à titre de loisir.
Dans sa détermination du 25 janvier 2017, la préfecture conclut au rejet du recours sous suite de frais en renvoyant à sa décision. Elle souligne qu’elle a une marge de compétence restreinte concernant les questions liées au changement d’affectation du sol dans la zone agricole. Par ailleurs, elle est d’avis qu’il n’y a aucune obligation légale à ce que l’aire de sortie sise sur l’art. fff RF situé en zone à bâtir soit attenante à l’écurie. Pour finir, elle tient à préciser qu’elle légalise uniquement les travaux illicites mentionnés dans le libellé de la demande de permis de construire.
Dans leur duplique du 13 février 2017, les intimés indiquent qu’ils maintiennent les points développés dans leurs observations, dont notamment celui concernant leur bonne foi. Ils précisent que les petites dalles déposées sur l’art. eee RF doivent permettre à ce que l’herbe repousse mieux suite à l’enlèvement de l’aire de sortie qui s’y trouvait. Ils soulignent également que, comme la mise en pâturage de chevaux ne menace pas l’intérêt public à la protection des surfaces d’assolement, la question de la pesée des intérêts ne se pose pas dans le cas de l’espèce.
Par courrier du 17 août 2017, les recourants ont invoqué des faits nouveaux. En substance, ils prétendent que les dalles déposées à la sortie de l’écurie en zone agricole ont un caractère permanent. Ils allèguent, de plus, que les intimés détiennent toujours les chevaux de manière illégale en zone agricole et qu’ils ont installé, de surcroît, une mangeoire entourée de dalles au centre de la parcelle hhh RF, en zone agricole, sans requérir de permis de construire.
A la même date, ils ont dénoncé ces faits à la préfecture, qui les a renvoyés au Tribunal cantonal.
Dans leurs observations du 8 septembre 2017, les intimés précisent qu’à ce jour toutes les dallettes ont été retirées et que le pacage des chevaux en zone agricole est autorisé, du moment que cette activité ne nécessite pas la délivrance au préalable d’un permis de construire. Par ailleurs, ils affirment que la mangeoire a été installée depuis des années sur la parcelle en question.
Le 15 septembre 2017, les recourants ont répondu et ont demandé au Tribunal cantonal, dans la mesure de sa compétence, d’intervenir afin de mettre fin à l’utilisation illicite de l’écurie.
Ce courrier a provoqué une intervention spontanée des intimés, le 9 octobre 2017, et une réplique, tout aussi spontanée, des recourants du 11 octobre 2017.
J. Afin de clarifier la situation, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une inspection des lieux, le 13 octobre 2017, qui s'est déroulée en présence notamment d'un représentant du SAAV, spécialiste de la détention de chevaux. Il a été constaté à cette occasion que l'abri à chevaux est constitué de trois boxes individuels. Compte tenu de cette particularité, il n'est pas nécessaire que l'abri offre une sortie directe, car, de toute façon, les chevaux doivent être sortis et rentrés individuellement. La question d'une aire de sortie attenante ne se pose que pour une détention en groupe. L'expert du SAAV a estimé qu'actuellement déjà, avant même la construction d'une aire de sortie sur l'art. fff RF, l'abri disponible et les deux heures par jour passés dans le parc du voisin par les chevaux en cas de mauvais temps (sur l'art. lll RF) sont suffisants pour respecter la loi. A son avis, la détention est d'un bon niveau. En particulier, le fait que le sol devant l'abri ne soit pas stable et puisse, cas échéant, se transformer en bourbier lors d'intempéries n'est pas un problème en soi pour les chevaux, hormis les risques de glissades ou de galle de boue s'ils ne sont pas étrillés. Quant à l'aire de sortie toutes saisons sur l'art. fff RF, l'expert explique que la surface prévue est suffisante et que l'emplacement choisi pour cet aménagement est plausible. Vu ses dimensions restreintes, il n'y a pas de risque qu'il soit utilisé comme aire de dressage. La propriétaire souligne que la proximité avec la villa n'est pas problématique dès lors que l'aire en cause ne sera utilisée que par mauvais temps, lorsque l'usage de la terrasse proche n'est pas attractif pour les habitants de la maison.
La discussion a porté également sur des nuisances sonores liées à la détention des chevaux dans l'abri déjà autorisé. A cette occasion, le Juge délégué a demandé au SAAV de produire un rapport sur les moyens de limiter ces nuisances.
A l'issue de la séance d'inspection des lieux, par mesure provisionnelle, le Juge délégué a autorisé, pour la durée de la procédure de recours, la détention des trois chevaux telle que constatée.
Le 18 octobre 2017, le SAAV a déposé le rapport demandé et a indiqué quelques mesures à prendre pour limiter le bruit de comportement des chevaux dans les boxes. Il a confirmé par ailleurs les constatations faites durant l'inspection sur l'adéquation de la détention des animaux par les intimés.
Le 13 décembre 2017, les recourants ont déposé leurs déterminations suite aux enquêtes. Ils relèvent que leurs critiques concernant l'obligation d'une aire de sortie attenante relève du droit fédéral et que, par conséquent, l'avis du SAAV n'est pas décisif. Cette obligation est prévue par le droit de l'aménagement et non par celui de la protection des animaux. Ils soulignent également que, même en cas de confirmation du permis de construire, l'écurie ne pourra être occupée qu'après l'obtention du permis d'occuper, celui-ci ne pouvant être accordé qu'après la preuve de la construction de l'aire de sortie toutes saisons sur la terrasse des intimés. En outre, les recourants ont conclu, très subsidiairement, à ce que les décisions du préfet et de la DAEC ne soient maintenues que sous condition du respect des mesures permettant de réduire les nuisances conformément au rapport du SAAV du 18 octobre 2017.
Le 12 janvier 2017, les intimés se sont prononcés à leur tour sur l'inspection des lieux. Ils soulignent que l'objet du procès concerne exclusivement la création de l'aire de sortie sur l'art. fff RF ainsi que d'un parc à chevaux sur les art. eee et hhh RF. Ils rappellent que l'objet du litige ne vise pas l'écurie pour laquelle ils ont déjà un permis de construire, ni l'aire de sortie sur l'art. lll RF, dont ils ne sont pas propriétaires. Dans la mesure où ces éléments sont étrangers à la demande de permis litigieuse et permettent à eux seuls de poursuivre la détention des chevaux, cette dernière n'est pas remise en cause par la présente procédure. Pour le même motif, les mesures anti-bruit et anti-odeurs proposées par le SAAV sont également hors procédure parce que ni l'aire prévue sur l'art. fff RF, ni le parc clôturé ne contribuent aux nuisances. Les conditions de détention des chevaux dans l'écurie ne font pas partie du procès. Les intimés déclarent cependant qu'ils sont parfaitement disposés à entrer en matière sur ces aménagements, mais dans un deuxième temps, sans lien avec la présente cause. Pour le surplus, ils relèvent que le simple passage sur un sol boueux n'est pas un problème pour les chevaux et que l'utilisation du passage en pente légère, situé derrière l'écurie, pour mener les chevaux sur l'aire de sortie projetée n'a suscité aucune remarque du représentant du SAAV. Enfin, ils remarquent que ce dernier a confirmé que la note 6 relative au ch. 13 du tableau 7 de l'annexe 1 de l'OPAn concerne la problématique du cheval dominé/dominant dans un système de détention en groupe. Cette note ne concerne pas la détention en boxes individuels.
considérant
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l’avance de frais ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Ainsi que les intimés l'ont relevé à juste titre, l'objet de la présente procédure se limite à l'aménagement d'une aire de sortie toutes saisons et à un changement d'affectation du sol pour implanter un parc avec clôtures en zone agricole. L'installation d'une benne à fumier en zone à bâtir n'est plus litigieuse au stade actuel. En d'autres termes, les conclusions des recourants qui sortent de l'objet du litige ainsi défini sont irrecevables. En particulier, il faut constater que les problèmes de bruit qui ont été évoqués lors de l'inspection des lieux du 13 octobre 2017 sont liés à l'exploitation de l'écurie, déjà autorisée, et non pas aux aménagements actuellement litigieux. Le Tribunal cantonal ne peut donc pas entrer en matière à leur sujet.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en outre en matière de permis de construire.
2. a) Introduit par la novelle du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1er mai 2014, (RO 2014 905; FF 2012 6115 6133) modifiant la LAT, l'art. 24e LAT règle désormais la détention d'animaux à titre de loisir dans la zone agricole. Selon l'alinéa 4 de cette disposition, les clôtures qui servent au pacage et qui n'ont pas d'incidences négatives sur le paysage sont autorisées aussi dans les cas où les animaux sont détenus en zone à bâtir.
b) Il y a lieu d'emblée de constater à la simple lecture de l'art. 24e al. 4 LAT que, même si les clôtures qui servent au pacage sont des installations extérieures au sens de l'art. 42b al. 5 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), il n'est pas nécessaire qu'elles soient liées à la transformation d'un bâtiment sis en zone agricole au sens de l'art. 24e al. 1 et 2 LAT puisque la loi elle-même précise qu'elles peuvent être autorisées aussi lorsque les animaux sont détenus en zone à bâtir. Il importe donc peu, pour juger de la légalité de l'autorisation d'installer les clôtures litigieuses, que celles-ci dépendent d'une écurie nouvelle construite en zone à bâtir.
c) Par ailleurs, c'est à bon droit que la DAEC relève que l'aménagement d'un parc avec clôtures sur les parcelles agricoles eee et hhh RF n'a pas d'incidences négatives sur le paysage. En effet, le pacage des trois chevaux sur ce terrain n'est pas de nature à modifier de manière sensible la situation existante, étant rappelé que le secteur en cause ne bénéficie d'aucune protection particulière du point de vue du paysage. L'inspection des lieux du 13 octobre 2017 a confirmé clairement cette constatation de fait. Il suffit de renvoyer aux photographies prises à cette occasion pour se rendre compte du peu d'impact des clôtures. Prétendre en outre que le séjour des animaux dans le pré va transformer le sol en un bourbier tel que le paysage en sera défiguré n'est pas crédible, surtout si l'on considère que les chevaux n'y viennent pas par mauvais temps puisqu'ils disposent d'une aire de sortie toutes saisons distincte. Certes, la section centrale du parc qui supporte la mangeoire et qui, pour ce motif, ne bénéficie pas de l'alternance d'utilisation des surfaces appliquée aux autres parties du parc, souffrira du passage régulier des chevaux. Cette situation n'a cependant rien de particulier par rapport à ce qui se rencontre usuellement en zone agricole où paît du gros bétail.
Enfin, la présence d'une mangeoire et d'un abreuvoir de dimension adaptée est manifestement comprise dans la notion d'un pacage autorisé, respectueux des animaux appelés à séjourner plusieurs heures d'affiler dans un pré. Du moment que ces installations ne sont pas fixées au sol, elles ne nécessitent pas une autorisation de construire spécifique.
d) Selon l'art. 43a let. e OAT, une autorisation fondée sur l'art. 24e OAT ne peut être délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. De l'avis des recourants, l'intérêt à la préservation des surfaces d'assolement (SDA) constitue en l'espèce un motif suffisant pour refuser la création du parc dès lors que tout le terrain en cause est situé sur des terres de bonne qualité.
Ils perdent de vue tout d'abord que les critères stricts de l'art. 30 al. 1bis OAT protégeant les SDA ne concernent que la mise en zone à bâtir de telles surfaces. Or, dans le cas particulier, nonobstant le changement d'affectation du sol, le terrain reste en zone agricole, de sorte que cette disposition ne s'applique pas. Il s'ensuit que seul le principe général d'aménagement prévu par l'art. 3 al. 2 let. a LAT qui postule de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement, entre en considération dans une pondération globale des intérêts en présence. De ce point de vue, compte tenu du très faible impact lié à l'utilisation du sol pour faire paître trois chevaux utilisés à des fins de loisir et de la similitude qui existe avec une même utilisation par un exploitant agricole, il est exclu d'admettre que l'aménagement litigieux puisse porter atteinte à la sauvegarde des SDA. A défaut, toute exploitation de gros bétail sur des SDA devrait être interdite, ce qui n'entre manifestement pas en considération. L'usage litigieux est immédiatement réversible et ne pose aucun problème du point de vue de la préservation des bonnes terres agricoles.
e) Il apparaît ainsi que la DAEC n'a pas violé la loi en accordant l'autorisation spéciale permettant le changement d'affectation de l'utilisation du sol afin de réaliser un parc avec clôtures sur les art. eee et hhh RF sis en zone agricole. Le permis de construire accordé par le préfet qui y fait suite échappe également à la critique.
3. a) Pour s'opposer à la construction d'une aire de sortie toutes saisons sur l'art. fff RF, les recourants invoquent une violation de l'art. 42b al. 6 OAT selon lequel ce type d'installation extérieure ne peut être séparé de l'écurie que pour des raisons impératives. Du moment qu'en l'occurrence, l'abri des chevaux est distant de quelques mètres de l'aire de sortie, ils estiment que la loi n'a pas été respectée.
Ils perdent de vue cependant qu'aussi bien l'écurie que l'aire de sortie litigieuse se situent en zone à bâtir. Par conséquent, et à l'évidence, les règles de l'art. 42b OAT, dont la portée est limitée à des aménagements en zone agricole, ne s'appliquent pas. Le grief de violation de l'art. 42b OAT s'avère donc d'emblée dépourvu de toute pertinence.
b) Indépendamment des règles sur les constructions hors de la zone à bâtir prévues par les art. 24e LAT et 42b OAT, la création d'une aire de sortie toutes saisons pour des chevaux obéit aussi à des normes de protection des animaux. En vertu de l'art. 61 al. 2 OPAn, l'aire de sortie doit avoir les dimensions minimales fixées à l'annexe 1, tableau 7, ch. 3 de dite ordonnance. Selon ce tableau, l'aire de sortie doit présenter des surfaces différentes selon que l'installation est accessible en permanence de l'écurie ou si elle est * non attenante à l'écurie*. On voit donc que, du point de vue de la protection des animaux, les deux variantes (accessible en permanence ou non attenante) sont envisageable pour autant que les surfaces à disposition des animaux soient respectées.
Ce n'est qu'en cas de "stabulations libres à plusieurs compartiments pour la détention de groupes de chevaux" que l'aire de sortie doit être accessible en permanence (cf. OSAV, exigences minimales relatives aux stabulations libres à plusieurs compartiments pour la détention de groupes de chevaux, Fiche thématique Protection des animaux p. 2). Lorsque, comme en l'espèce, les chevaux sont détenus dans des boxes individuels, il n'est pas possible d'organiser une stabulation libre commune en raison des problèmes consécutifs au comportement dominant/dominé des chevaux; chaque animal doit être mené individuellement à l'aire de sortie. Il n'y a donc pas de sens à imposer que celle-ci soit attenante à l'écurie et l'OPAn ne prévoit pas cette obligation en cas de boxes individuels (cf. aussi explications fournies par le représentant du SAAV lors de l'inspection des lieux du 13 octobre 2017). C'est donc en vain que les recourants déplorent, également sous l'angle de la protection des animaux, l'absence d'une aire de sortie toutes saisons non attenante à l'écurie.
c) On ne peut pas les suivre non plus lorsqu'ils affirment qu'en réalité, le projet d'aire de sortie sur l'art. fff RF ne serait que fictif et que les intimés ont l'intention d'aménager subrepticement cette installation en zone agricole.
En effet, même si la distance entre la terrasse/piscine des intimés et l'aire de sortie projetée est courte, il n'en demeure pas moins que cet aménagement reste conforme au droit. Il faut rappeler à cet égard que, dans son arrêt 602 2013 85 du 8 septembre 2014, le Tribunal cantonal a admis que la détention de trois chevaux telle que prévue en l'espèce est conforme au caractère de la zone résidentielle faible densité I du PAZ. Il n'y a donc pas d'incompatibilité à aménager l'aire de sortie dans cette zone. Peu importe que celle-ci se situe sur la portion de terrain juste devant la terrasse de la villa des intimés et à proximité de la piscine. Cet emplacement relève de leur liberté de propriétaire. En outre, aucun indice objectif ne laisse penser que la démarche des intimés viserait en réalité à camoufler une aire de sortie "sauvage" juste devant l'entrée de l'écurie en zone agricole. Compte tenu des litiges successifs liés à la détention des chevaux à cet endroit et de l'attention qu'y portent aussi bien les voisins que la commune, il n'y a plus aucun risque qu'un usage abusif de la zone agricole se produise dans ce contexte.
La question de savoir si la solution actuelle d'utiliser l'aire de sortie sur l'art. lll RF appartenant à un voisin agriculteur est également conforme au droit n'est pas l'objet de la présente procédure.
4. Reste à examiner si le cheminement pour amener les chevaux de l'écurie aux emplacements litigieux (parc et aire de sortie) respecte les exigences légales.
Il n'est pas contesté que ce cheminement s'effectue en tout ou partie en zone agricole. Dans un cas, lorsque les animaux sont menés au parc, il est d'environ 70 mètres entièrement en zone agricole au travers des art. eee RF et hhh RF et, lorsque la destination est l'aire de sortie toutes saisons, en contournant l'écurie par l'Est, il est d'environ 30 mètres dont 5 mètres seulement en zone agricole.
Il tombe sous le sens que la conduite des chevaux de la zone à bâtir où se situe l'écurie jusqu'au parc en zone agricole suppose nécessairement de traverser cette zone sur une certaine distance pour atteindre l'emplacement où les animaux seront libérés, notamment pour respecter le souci d'assurer une certaine rotation des surfaces de pacage. Ce cheminement à travers la zone agricole tombe ainsi par définition dans le champ d'application de l'art. 24e al. 6 LAT et n'est donc pas contestable. La possibilité d'utiliser la zone agricole pour le simple passage des animaux est impliquée par la norme elle-même.
Quant au cheminement menant à l'aire de sortie toutes saisons en zone à bâtir, il n'emprunte la zone agricole que sur environ 5 mètres pour sortir de l'écurie (elle-même en zone à bâtir) jusqu'au coin de cet abri où il rejoint la zone à bâtir. Ce court passage en zone agricole n'a pas d'effet sur celle-ci dès lors qu'il ne concrétise pas un changement d'affectation. Le simple fait que les animaux puissent marquer le sol lorsqu'ils passent plusieurs fois au même endroit n'est pas suffisant. Du moment que les intimés n'entreprennent pas de renforcer le sol par des aménagements constructifs fixes, la situation n'est pas à ce point particulière qu'elle en devient incompatible avec la destination de la zone. D'ailleurs, il faut relever qu'à la différence d'une stabulation libre où le piétinement est intense, les animaux sont conduits individuellement jusqu'au parc ou jusqu'à l'aire de sortie avant d'être ramenés à l'écurie. Le risque de dégradation du sol provoqué par cet usage ponctuel est dès lors limité. En réalité, ainsi que la DAEC le relève à juste titre, du moment que le simple passage en zone agricole pour amener les chevaux au parc est admis par la loi elle-même, on ne voit pas pourquoi il ne le serait pas pour les conduire à l'aire de sortie autorisée dès lors que la charge sur la zone agricole est similaire. Aucun motif ne justifie de faire une différence. Pour le surplus, il faut constater que le cheminement en zone à bâtir jusqu'à l'aire de sortie n'a pas suscité de critique de la part du représentant du SAAV et qu'aucun motif ne justifie de refuser le permis de construire sous prétexte que les animaux pourraient éventuellement glisser en empruntant la petite pente le long de la façade Est de l'écurie, en zone à bâtir.
5. a) Les recourants se plaignent également d'une violation du principe de coordination dès lors que la DAEC n'a pas statué en même temps dans les procédures de rétablissement de l'état de droit en lien avec les constructions illégales réalisées sur les art. hhh et eee RF. Ils estiment que l'affaire constitue un tout qu'il n'est pas possible de scinder. En outre, ils reprochent au préfet d'avoir régularisé les travaux entrepris illicitement alors que la DAEC a suspendu les procédures qui relèvent de sa compétence.
b) Le principe de la coordination a été créé pour régler le problème des procédures complexes. Il y a procédure complexe lorsque diverses autorisations doivent être délivrées pour la réalisation d'une seule construction ou installation, lorsqu'il s'agit de plusieurs constructions ou installations distinctes, mais dont l'une est nécessaire au fonctionnement des autres ou lorsqu'il s'agit de projets réalisés par étapes (arrêt TC FR 2A 07 62 du 1er avril 2008).
c) En l'occurrence, la procédure, suspendue, de rétablissement de l'état de droit engagée par la DAEC concerne l'aménagement illégal d'une aire de sortie sur l'art. hhh RF et l'intervention sur le sol de l'art. eee RF.
Or, les autorisations faisant l'objet de la présente procédure visent précisément à permettre l'usage des chevaux à des fins de loisir sans mettre à contribution la zone agricole pour l'aire de sortie. En d'autres termes, du moment que les autorisations ici en cause sont confirmées, les questions de rétablissement dont est encore saisie la DAEC se résument à une simple remise en état, qui n'est pas dans une relation de nécessité avec les aménagements autorisés. Une dissociation est parfaitement possible et ne porte aucun préjudice aux recourants. Partant, le principe de coordination ne trouve aucune application en l'espèce.
6. a) C'est à tort également que les recourants invoquent une contradiction entre la décision du préfet, qui constate la légalisation des travaux entrepris sans permis, et la décision de suspension de la procédure de rétablissement par la DAEC, qui suppose qu'une décision soit encore prise à ce sujet.
Ils perdent de vue à nouveau qu'il s'agit là de deux prononcés nettement séparés, qui ne concernent pas le même objet.
En effet, il convient de replacer la légalisation accordée par le préfet dans le cadre de l'art.167 al. 2 LATeC. Dès l'instant où le permis de construire et l'autorisation spéciale ont été délivrés pour l'aménagement du parc en zone agricole, les clôtures existantes ont été légalisées comme aussi le changement d'affectation qu'implique le pacage des chevaux de loisir en zone agricole. La constatation d'une telle légalisation tombe dans la compétence du préfet habilité à délivrer le permis de construire. Son prononcé ne va pas au-delà et ne vise donc pas les aménagements illégaux (aire de sortie et intervention sur le sol) qui pourraient encore subsister sur les art. hhh et eee RF, objet de la procédure de rétablissement de l'état de droit, suspendue par la DAEC.
b) Quant au fait que, dans un premier temps, la DAEC ait estimé que le simple passage des chevaux en zone agricole depuis l'écurie supposait l'obtention d'un permis avant de renoncer à cette exigence pour les motifs indiqués précédemment (cf. consid. 4), on ne voit pas en quoi ce changement d'avis impliquerait un comportement contradictoire portant atteinte aux droits des recourants. Ce faisant, l'autorité n'a émis aucune promesse qui la lie et n'a pas violé les règles de la bonne foi. Elle peut changer d'avis en cours de procédure, avant de rendre sa décision.
7. a) Le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
b) Dans le cas particulier, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus parce que les autorités inférieures ne se sont pas suffisamment déterminées dans les décisions attaquées sur leurs griefs concernant la protection des surfaces d'assolement et l'absence d'aire de sortie attenante à l'écurie.
Compte tenu de ce qui a été dit précédemment (consid. 2, 3 et 4), il importe peu qu'en l'occurrence, les autorités intimées ne se soient pas prononcées en détail sur ces griefs qui n'avaient d'emblée aucune pertinence et qui reposent pour l'essentiel sur une appréciation erronée de la situation juridique. En réalité, les décisions attaquées permettaient aux recourants de savoir sur quels motifs l'autorité s'est appuyée pour statuer, de sorte qu'elles ne portent aucune atteinte à leur droit d'être entendus.
8. Entièrement mal fondé, le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA.
Pour le même motif, il leur incombe de verser une indemnité de partie aux intimés qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA).
Dans la mesure où la présente affaire n'est pas d'une ampleur ou d'une complexité particulière, aucun motif ne justifie de dépasser la limite maximale ordinaire de CHF 10'000.- d'honoraires prévue par l'art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). En outre, la procédure de droit administratif ne connaît pas l'institution d'un forfait pour les dépens. Il y a lieu dès lors de s'écarter de la liste de frais déposée par les intimés, qui, au demeurant, ne répond pas à d'autres exigences légales (tarif horaire). Partant, le montant de l'indemnité de partie est fixé par appréciation.
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Partant, les décisions du 6 juin et du 8 septembre 2016 sont confirmées.
II. Les frais de procédure sont mis, par CHF 2'500.-, solidairement à la charge des recourants. Ils sont prélevés sur l'avance de frais qui a été effectuée.
III. Un montant de CHF 11'308.50 (soit CHF 10'000 d'honoraires, CHF 500.- de dépens et CHF 808.50 de TVA), à verser à Me Joël de Montmollin à titre d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des recourants.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 7 février 2018/cpf/cje
Président
Greffière-stagiaire