602 2016 108
Arrêt du 25 juillet 2017 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-stagiaire: Elio Lopes
Parties
A.________ et B.________, recourants, contre Préfecture du district de la VEVEYSE, autorité intimée, C.________ et D.________, intimés, représentés par Me Christophe Claude Maillard, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 2 septembre 2016 contre la décision du 10 août 2016
considérant en fait
A. Par décision du 17 juin 2011, E.________ et F.________, anciens propriétaires de la parcelle ggg du Registre foncier (RF) de la Commune de H.________, ont obtenu un permis (27-10/A/0148) de construire deux villas jumelles sur la parcelle précitée.
B. Par décision du 19 mars 2013 (jjj), le Préfet du district de la Veveyse les a autorisés à modifier les plans du permis du 17 juin 2011 pour la construction des deux villas jumelles et à déroger à l'indice brut d'utilisation au sol. L'indice du projet des deux villas était de 0.47, alors que l'indice maximal autorisé s'élevait à 0.45.
C. Le 17 décembre 2013, l'article ggg RF a été divisé en deux parcelles, soit la parcelle ggg RF comprenant le projet de la villa jumelle A et la nouvelle parcelle iii RF englobant le projet de construction de l'autre villa jumelle B. A cet effet, 11 m2 d'indice brut d'utilisation du sol ont été prélevés de l'article ggg et reportés sur la parcelle iii.
D. Le 4 septembre 2015, C.________ et D.________ ont acquis la parcelle ggg RF et en sont actuellement toujours propriétaires. Selon le plan d'aménagement local (PAL), cet immeuble est affecté à la zone résidentielle à faible densité.
Le 25 février 2016, ils ont déposé une demande de permis pour la modification du permis du 19 mars 2013 (jjj) pour la villa A. Sous la rubrique "Description du projet" de la fiche de la requête, ils ont indiqué ce qui suit: "Modification du permis jjj du 19 mars 2013, villa A – Modifications des tailles des fenêtres et de la porte d'entrée. Création d'une porte et d'une fenêtre dans le garage. Création d'une fenêtre en façade sud-est à l'étage. Poêle à bois avec conduit de fumée. Réaménagement intérieur."
E. K.________ ainsi que B.________ et A.________, voisins et propriétaires de l'article lll RF, ont formé opposition audit projet. Dans leur mémoire du 24 mars 2016, les époux B.________ et A.________ ont notamment fait valoir que lors de leur consultation du dossier en date du 22 mars 2016, les modifications n'étaient pas représentées en rouge sur les plans, que le projet impliquait des modifications de dimensions qui ne sont pas mentionnées dans le descriptif, que les travaux déjà effectués ne correspondaient pas au permis délivré en 2013, que le dossier ne comportait pas de plan d'implantation permettant de vérifier les distances aux limites de fonds, que les plans ne faisaient pas mention du terrain naturel, que la dalle du garage n'avait pas été construite conformément au permis de construire délivré en 2013, qu'il manquait des informations s'agissant de la configuration du terrain entre leur propriété et le garage, que le libellé de la demande était incomplet et ne renseignait pas convenablement sur la totalité des changements prévus et qu'une nouvelle mise à l'enquête devait être effectuée avec tous les éléments modifiés.
F. Le 22 avril 2016, le Service de l'environnement (ci-après: SEn) a émis un préavis défavorable, considérant que, s'agissant de l'installation de la pompe à chaleur, le projet comportait des contradictions. Selon le plan, la pompe à chaleur génératrice d'émissions sonores potentiellement gênantes et prévue dans le permis de construire de 2013 a été déplacée, celle-ci se situant plus près de l'art. lll RF, propriété des époux B.________ et A.________, à environ 15 mètres. Une autre pompe à chaleur a été dessinée en rouge sur ce même plan contre la façade de la maison à l'extérieur, juste à côté de l'entrée. Finalement, le formulaire EN-4 mentionne une autre pompe à chaleur installée dans le bâtiment.
En date du 2 juin 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (ci-après: SeCA) a préavisé défavorablement le projet, proposant de suivre l'avis du SEn.
L'architecte a informé le SEn dans une version mise à jour du dossier qu'une seule pompe à chaleur air-eau extérieure sera installée et qu'elle se trouvera à côté de l'entrée.
En tenant compte de la distance par rapport aux plus proches voisins, de la direction du flux d'air et du niveau de pression sonore à 1 mètre, le SEn est parvenu à la conclusion, dans son préavis favorable du 24 juin 2016 et remplaçant celui du 22 avril 2016, que les valeurs légales sont respectées auprès des locaux à usage sensible au bruit les plus proches.
Le 5 juillet 2016, le SeCA a émis un préavis de synthèse favorable. Concernant les oppositions, il a constaté que des plans, coupe et façades, avec mention des modifications en rouge, ont été joints au dossier. Le plan 1413-ENQm-01 mentionnait que les dimensions extérieures et l'implantation sont conservées à l'identique au permis initial. Cependant, des différences mineures pouvaient être constatées sur le rapport d'implantation du géomètre officiel, qui n'ont pas d'incidence sur les distances aux limites de fonds. La demande avait pour but une mise en conformité des travaux déjà exécutés ainsi que l'approbation des modifications du permis de construire délivré en 2013. Le rapport d'implantation du géomètre démontrait que les distances aux limites étaient identiques à celles mentionnées sur les plans du permis de construire 2013, voire supérieures. Les plans ne mentionnaient effectivement pas le terrain naturel. Néanmoins, étant donné que la hauteur totale du garage et de l'habitation, selon les altitudes mentionnées aux plans, n'était pas fondamentalement modifiée et restait conforme à la législation communale, la mention du terrain naturel n'était pas nécessaire. Selon le rapport du géomètre, le niveau du radier du garage se trouvait à environ 0.28 mètre plus bas que le niveau indiqué sur les plans du permis de construire de 2013 et non à 1.00 mètre comme l'indiquait l'opposant. Le libellé de la demande ne mentionnait certes pas toutes les modifications effectuées, comme par exemple la modification du niveau du garage. Cependant, étant donné que ces modifications, mentionnées sur le plan, n'ont pas d'incidence par rapport à la législation communale et cantonale, le SeCA était d'avis qu'une nouvelle mise à l'enquête n'était pas nécessaire. En outre, le SeCA a considéré que le projet était conforme au PAL, au plan d'aménagement de détail "M.________" (PAD), à la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), au règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et aux définitions des notions et méthodes de mesures figurant dans l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine de la construction (AIHC; RSF 710.7).
G. Par décisions du 10 août 2016, le Préfet du district de la Veveyse a - sur la base des préavis positifs, notamment celui du SeCA – rejeté l'opposition de K.________ ainsi que celle de B.________ et A.________ et délivré le permis de construire requis à C.________ et D.________.
H. Par mémoire du 2 septembre 2016, B.________ et A.________ ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais, à leur annulation et au renvoi de la cause à la Commune de H.________ pour nouvelle mise à l'enquête avec publication. Ils ont également requis que l'effet suspensif soit accordé au recours. A l'appui de leur recours, les intéressés font à nouveau référence aux vices et aux manquements déjà soulevés dans leur opposition du 24 mars 2016. Ils allèguent en outre que lors de leur consultation du dossier en date du 22 mars 2016, les plans n'indiquaient à aucun endroit les différentes altitudes du terrain aménagé et du garage. En raison de ces vices violant le ReLATeC et le Guide des constructions (cf. chapitre 3, directives édictées par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions), la Commune aurait dû retourner le dossier aux requérants pour corrections et compléments. Les citoyens ont été induits en erreur par un libellé d'avis d'enquête manifestement incomplet et ont pu être amenés à s'abstenir de venir consulter les plans à la Commune.
Après avoir consulté le dossier dudit projet, il était impossible aux recourants de comprendre ce que les requérants souhaitaient véritablement faire et donc de s'exprimer en toute connaissance de cause. Les époux B.________ et A.________ prétendent que le Préfet s'est fondé pour délivrer son permis sur des plans qui ont été joints au dossier postérieurement à la consultation du dossier par les recourants, sans que ceux-ci en soient informés, si bien qu'ils n'ont pas pu s'exprimer sur leur contenu. Partant, leur droit d'être entendu aurait été gravement violé. Ils mentionnent également qu'ils n'ont à ce jour pas encore eu accès à ces nouveaux plans.
Selon les recourants, le fait que le Préfet et les services concernés aient exigé des nouveaux plans signalant en rouge les changements démontre qu'il leur était impossible de se déterminer sur la base des plans disponibles lors de la consultation du 22 mars 2016. Cette affirmation est corroborée par le fait que le SEn ait émis dans un premier temps un préavis défavorable compte tenu des contradictions des plans s'agissant de la pompe à chaleur.
Concernant ladite pompe, les requérants souhaitent non seulement modifier son emplacement, mais également son orientation et même son modèle. Il s'agit là d'une nouvelle installation de chauffage qui doit être mise à l'enquête. Le libellé publié ne faisait quant à lui nullement mention des changements liés à la pompe à chaleur. La pompe à chaleur ne doit pas entraîner d'inconvénients appréciables, si bien que le Préfet aurait dû procéder à une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l'intérêt des requérants à disposer de la pompe à chaleur et l'intérêt des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l'installation. Cette pesée des intérêts impliquait que les nouveaux plans produits soient soumis aux recourants afin qu'ils puissent exposer leurs arguments, d'autant plus que le flux d'air paraît être orienté vers leurs espaces de vie sensibles.
Les changements non annoncés et non publiés ne peuvent pas être considérés comme secondaires et les droits des recourants et d'autres tiers sont touchés, si bien que l'art. 97 al. 2 ReLATeC dispensant de nouvelle mise à l'enquête les modifications secondaires ne peut pas s'appliquer.
Les recourants prétendent encore que les plans ne mentionnent pas le terrain naturel. Or, celui-ci permet de comprendre ce que les requérants envisagent de réaliser entre leur garage et les limites de parcelle des époux B.________ et A.________. La dalle de garage a déjà été réalisée à une hauteur nettement plus basse que celle de la route d'accès et du terrain en limite de propriété des recourants (environ 1 mètre selon eux). Dans l'hypothèse où les requérants ont prévu d'excaver massivement, afin de pouvoir entrer dans leur garage à plat, ils auraient dû représenter sur leurs plans un mur de soutènement propre à exclure tout danger d'écroulement de leurs aménagements. Dans le cas où une simple pente descendante entre le terrain des voisins et le garage était prévue, celle-ci aurait dû être représentée sur les plans. Aussi bien un mur de soutènement qu'un talus doivent être conformes aux dispositions respectives du ReLATeC.
D'après les recourants, le Préfet ne conteste pas que le plan d'implantation faisait défaut au dossier, ni n'indique qu'un tel plan ait été produit dans l'intervalle. Il s'est fondé sur le rapport du géomètre pour constater que les distances aux limites sont identiques à celles du permis de construire de 2013, voire supérieures. Ce rapport n'est en rien comparable au plan d'implantation que les requérants devaient établir. A nouveau, le Préfet s'est basé sur une pièce, le rapport du géomètre, à laquelle les recourants n'ont pas eu accès.
L'autorité intimée a invoqué une différence de 28 cm entre la hauteur de la dalle du garage projetée en 2013 et celle mesurée en 2016 selon le rapport du géomètre. D'après les recourants, c'est la situation réelle sur le terrain qui est déterminante. Il aurait fallu comparer le radier du garage contrôlé en 2016 avec la route d'accès à l'entrée de la parcelle des requérants, laquelle est au même niveau que celle des recourants.
Le plan de situation cadastrale faisait défaut au dossier, alors que ce document devait impérativement être déposé pour toute demande selon les directives. De plus, le dossier remis pour consultation ne comprenait pas d'indications concernant le report d'indices ayant affecté la parcelle des requérants. Partant, rien ne permet de conclure que les autorités ont tenu compte du report d'indices dans leurs calculs et que le projet prévu en mars 2013 et le projet de 2016 qui s'y réfère et qui prévoit même des modifications de dimensions, seraient toujours conformes en termes d'indices compte tenu du report effectué dans l'intervalle.
Selon les recourants, les dalles de la villa et du garage déjà réalisées différaient de ce qui avait été approuvé en mars 2013. Le Préfet a conclu, dans sa décision, que la demande avait pour but une mise en conformité des travaux déjà effectués ainsi que l'approbation des modifications du permis de construire délivré en 2013, alors qu'en date du 22 mars 2016, il manquait au dossier tout document utile permettant de contrôler l'objet d'une éventuelle demande de mise en conformité. Les recourants relèvent de plus une contradiction avec la mise en conformité des travaux déjà exécutés. En effet, la Commune de H.________ a contrôlé, le 22 septembre 2015, les fondations réalisées et a considéré qu'elles étaient conformes aux plans approuvés en 2013.
Pour l'essentiel, les recourants se plaignent que le Préfet a ignoré à maintes reprises les dispositions applicables, que leur droit d'être entendu a été violé de manière crasse et qu'il ne saurait être guéri en procédure de recours, dès lors que cela reviendrait à les priver d'une instance de recours et que les autorités communales et préfectorales ont de meilleures connaissances des circonstances locales.
Le Préfet a outrepassé ses compétences en statuant sur des modifications dépassant l'objet de la demande de permis (descriptif et libellé). L'autorité intimée a délivré un permis de construire, alors qu'elle était en possession d'un dossier totalement lacunaire et que des informations importantes faisaient défaut. N'ayant ainsi, par exemple, pas exigé la production d'un plan d'implantation, elle ignore tout des aménagements extérieurs.
En outre, dans sa décision du 10 août 2016 délivrant le permis de construire, le Préfet se réfère aux plans présentés, sans indiquer la version précise. Selon les termes exacts de la décision précitée, l'autorité intimée autorise les requérants " à modifier le permis n° jjj du 19 mars 2013 pour la villa A – à modifier la taille des fenêtres et de la porte d'entrée, à créer une porte et une fenêtre dans le garage et une fenêtre en façade sud-est à l'étage, à installer un poêle à bois avec son conduit de fumée et à réaménager l'intérieur du bâtiment". Il semblerait donc que le Préfet n'ait pas autorisé l'intégralité des modifications contenues dans les plans. La lecture du permis de construire ne permet pas de connaître précisément ce qui a été effectivement autorisé.
I. Par décision superprovisionnelle du 6 septembre 2016, le Juge délégué à l'instruction du recours a interdit toute mesure d'exécution du permis de construire contesté.
J. Le 9 novembre 2016, la Commune de H.________ a déposé ses observations sur le recours du 2 septembre 2016. Elle relève notamment qu'il n'était pas nécessaire de communiquer à nouveau les données relatives au dénivelé du terrain naturel, à la distance par rapport aux parcelles voisines et au périmètre constructible, ces éléments ayant déjà été vérifiés lors de la première mise à l'enquête publique.
Par courrier du 16 novembre 2016, les intimés se sont déterminés sur la requête d'effet suspensif formulée par les recourants.
K. Par décision provisionnelle du 18 novembre 2016, un effet suspensif partiel a été accordé au recours et limité uniquement au garage (création d'une porte et d'une fenêtre, modification du niveau).
L. Le 22 décembre 2016, C.________ et D.________ ont déposé leurs observations sur le recours, en concluant, sous suite de frais, à son rejet et à ce qu'une équitable indemnité de CHF 6'237.- leur soit allouée. Ils contestent que les plans soumis à l'enquête posent problème du seul fait que les modifications n'apparaissaient pas en rouge sur les plans, sauf à faire preuve de formalisme excessif. Il est relevé qu'en comparant les plans de la mise à l'enquête de 2012 et ceux de la nouvelle mise à l'enquête sans les tracés en rouge, les changements prévus apparaissaient plutôt clairement. Ils précisent que les plans en rouge ont été joints au dossier et qu'ils figuraient au dossier lors de la reddition des décisions du 10 août 2016. Les intimés contestent que la demande de permis de construire déposée le 25 février 2016 était entachée de nombreux vices formels et matériels, en tous les cas de vices tels qu'ils justifieraient la mise en œuvre d'une nouvelle mise à l'enquête. Les intimés ignorent à quelles directives les recourants se sont référés. En effet, celles que ceux-ci ont produites sont destinées aux Communes et aux géomètres et ne concernent pas les Préfets. S'agissant de la prétendue violation du droit d'être entendu des recourants, les époux C.________ et D.________ relèvent que ce vice, s'il existe, pourra en tous les cas être guéri devant l'autorité de recours, puisque notamment les plans en rouge figurent désormais au dossier et sont accessibles. De plus, les quelques défauts qui affecteraient le dossier ne sont pas à ce point graves qu'ils interdiraient une guérison. Tous les services spécialisés consultés ont émis des prévis favorables, voire favorables sous conditions, ce qui témoigne de la conformité de la demande à la loi. Selon les intimés, les époux B.________ et A.________ se plaignent de façon contradictoire que le dossier ne met pas suffisamment en évidence les modifications, alors qu'ils les ont décelées, nonobstant les plans avec indications en rouge. S'agissant de la pompe à chaleur, le SEn a examiné l'ensemble des circonstances, notamment la distance par rapport aux plus proches voisins, et a considéré que les valeurs légales étaient respectées. Les plans joints au dossier avec les modifications en rouge font mention du terrain naturel. D'après les intimés, il est exact que le plan d'implantation ne figurait pas au dossier relatif à la modification du projet. Ledit plan faisait partie du premier dossier de mise à l'enquête. La situation générale était donc connue et inchangée. De plus, le rapport d'implantation du géomètre a permis de mettre en exergue que les distances aux limites sont identiques voire supérieures à celles mentionnées sur les plans du permis de construire 2013. Aucun élément n'imposait donc d'exiger la production d'un nouveau plan d'implantation. Il ne faut en effet pas perdre de vue qu'il s'agit de modifications d'un premier projet. Traiter des modifications et de la mise en conformité des travaux déjà effectués en une seule fois répond sans aucun doute à l'exigence de l'économie de procédure et à un souci de coordination des procédures. De plus, selon les intimés, l'art. 97 al. 2 ReLATeC dispensant de nouvelle mise à l'enquête les modifications secondaires, peut s'appliquer par analogie, lorsqu'il apparaît en cours de procédure qu'une mise en conformité devrait être ordonnée s'agissant de certains points minimes du dossier.
M. Par courrier du 3 janvier 2017, les recourants ont déposé une détermination spontanée, en faisant valoir notamment que les plans joints ultérieurement au dossier et contenant les modifications en rouge concernent uniquement les façades et ne sauraient remplacer des plans d'architecte en bonne et due forme tels qu'exigés par les directives. Ces derniers ne contiennent pas toutes les modifications envisagées, tels que la pompe à chaleur. Les recourants reprochent aux requérants d'avoir fait une comparaison entre deux plans qui ne concernent pas la même villa pour prétendre que les changements apparaissent plutôt clairement. Quant au report d'indices non signalé, ni le Préfet, ni les intimés n'ont pu confirmer, calculs à l'appui, qu'après le report d'indices de décembre 2013 le projet de mars 2013 pouvait être encore réalisé tel quel. De nombreuses pièces indispensables à la compréhension du projet font toujours défaut au dossier (par exemple le plan de situation cadastrale et le plan d'implantation). Finalement, les recourants estiment que le montant des dépens des intimés est excessif.
N. Le 27 janvier 2017, les intimés se sont prononcés à leur tour, en déclarant notamment que s'agissant de l'absence de plan de situation cadastrale et de l'absence de plan d'implantation, les plans précités figurent au premier dossier de mise à l'enquête et fournissent tous les éléments. Les avocats des intimés ont justifié le montant de l'indemnité de partie requise et ont augmenté celui-ci pour tenir compte de la rédaction de la dernière détermination spontanée.
Aucun autre échange d’écritures n’a eu lieu entre les parties.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2. a) Les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus dès lors que, pour délivrer le permis de construire litigieux, le préfet s'est fondé sur des plans qui ont été joints au dossier après qu'ils l'aient consulté, si bien qu'ils n'ont pas pu s'exprimer sur leur contenu. De même, ils n'ont pas eu accès aux rapports du géomètre pris en considération par l'autorité intimée.
b) Le droit d'être entendu - garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst; RS 101), par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 CPJA - comprend, de manière générale, le droit pour l'administré de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a aa). Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 139 I 189 consid. 3.2).
Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en instance inférieure peut néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 consid. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009 consid. 2.3).
c) En l'occurrence, il ne fait aucun doute que les informalités commises par l'autorité intimée ont été guéries devant l'instance de céans. En effet, en matière de permis de construire et dans le cas d'espèce, celle-ci dispose du même pouvoir d'examen que le préfet. Dans la mesure où, depuis la notification des décisions attaquées, les recourants - dûment informés de leur existence - ont eu accès à toutes les pièces du dossier et ont disposé de la possibilité de se déterminer à leur sujet, les éventuelles atteintes à leurs droits formels ont manifestement été réparées. Actuellement, le litige ne porte donc plus sur le respect du droit d'être entendu, mais sur le point de savoir si le permis de construire a été accordé en accord avec les dispositions topiques du droit public de la construction.
Au demeurant, il faut rappeler aux recourants que le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée. Dans ce cas, en effet, le renvoi de la cause à l'autorité intimée en raison de cette seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la procédure, en faisant fi de l'intérêt des parties à un règlement rapide du litige (arrêts TF 4P.189/2002, Pra 2003 no 130 p. 689 consid. 3.2.3; 2P.20/2005 du 13 avril 2005 consid. 3.2, in RF 2005 970; A_141/2016 du 26 mai 2016 consid. 3). Or, dans le cas particulier, s'ils se sont attardés sur la violation du droit d'être entendu, les recourants sont restés très succincts sur les effets que celle-ci aurait déployés sur leur situation personnelle. Pour l'essentiel, alors même qu'ils connaissent les nouvelles pièces, ils se sont contentés de laisser ouverte leur position future en exigeant un renvoi de toute l'affaire à la commune, voire une nouvelle mise à l'enquête publique. Un tel comportement qui vise uniquement à prolonger la procédure au détriment du constructeur n'est pas admissible et justifie d'autant plus la régularisation de l'informalité par l'autorité de recours.
3. Il n'est pas contesté que les plans initiaux que les recourants ont consultés le 22 mars 2016 n'étaient pas conformes au Guide des constructions dès lors que les modifications n'étaient pas représentées en rouge. Cette irrégularité a été corrigée en cours de procédure et actuellement les exigences en la matière sont respectées. A l'évidence, il n'était pas nécessaire de procéder à une nouvelle mise à l'enquête publique de ces nouveaux plans, qui ne concrétisaient aucune modification du projet (art. 97 al. 2 RELATeC). Il aurait suffi d'avertir les opposants de cette correction formelle. La violation du droit d'être entendu que cette omission implique n'a cependant pas eu de conséquence matérielle concrète qui justifierait une modification de la décision attaquée. Au contraire, les arguments invoqués dans le recours montrent que les recourants ont parfaitement compris le projet et qu'ils ont pu le contester en toute connaissance de cause.
4. Les recourants se plaignent également de l'absence d'un plan de situation cadastrale et d'un plan d'implantation.
a) Dès l'instant où la procédure litigieuse avait pour objet la modification d'un permis de construire déjà accordé, il n'était pas nécessaire que tous les plans soient produits à nouveau. Pour autant qu'ils restent valables, la demande de modification de permis pouvait raisonnablement se référer aux plans produits dans le cadre du permis initial. Le plan 1413-ENQm-01 du 23 février 2016 produit en même temps que la demande de modification mentionne d'ailleurs que les dimensions extérieures et l'implantation sont conservées et identiques au permis initial, si bien qu'il est renvoyé au plan d'implantation du 18 octobre 2012 et au plan de situation cadastrale du 29 octobre 2012 du permis de construire initial.
b) Certes, selon le Guide des constructions, un plan de situation cadastrale doit être déposé pour toute demande de permis soumise à la procédure ordinaire. Cependant, ce serait faire preuve de formalisme excessif que d'annuler la décision et de renvoyer le dossier à l'instance précédente pour nouvelle mise à l'enquête publique afin que les intimés produisent un nouveau plan de la situation cadastrale. En effet, en examinant le plan d'implantation du 18 octobre 2012 et le plan de situation cadastrale du 29 octobre 2012 en lien avec les rapports du géomètre du 10 décembre 2015 et du 23 mars 2016, toutes les informations relatives à l’implantation du projet et à son emprise (notamment les indications sur la construction projetée avec ses dimensions extérieures et les informations sur les distances aux limites) sont disponibles. On constate d'ailleurs que les distances aux limites sont identiques voire supérieures à celles mentionnées sur les plans du permis de construire 2013, comme l'a relevé le SeCA dans son prévis favorable du 5 juillet 2016. En outre, une distance de 5m sépare le garage des intimés et la limite de la propriété des recourants, ce qui respecte les prescrit de l'art. 132 al. 1 LATeC et de l'art. 25 al. 4 RCU, puisque la hauteur du garage est de 2.71m. Il n'est donc pas nécessaire d'exiger la production d'un nouveau plan de situation cadastrale.
c) En revanche, s'agissant de l'aménagement extérieur, un simple renvoi au plan d'implantation de 2012 n'est pas suffisant dès lors que celui-ci n'explique pas comment sera aménagée la parcelle des intimés entre le garage et le terrain des recourants. On constate en effet d'après le plan 1413-ENQm-01 portant sur la façade nord-ouest qu'il existe une pente descendante depuis la route publique jusqu'au pied du premier pilier du garage des intimés. Selon le plan 1413-ENQm-01 de la coupe, on remarque que la surface devant la grande porte du garage est au même niveau que le radier du garage et que cette surface a le même niveau jusqu'en limite de propriété. Il s'ensuit que, dans ce secteur du garage, la parcelle des intimées est aménagée à une altitude inférieure à celle des recourants. Or, ni le plan 1413-ENQm-01 ni le plan d'implantation du 18 octobre 2012 n'indiquent comment le terrain sera harmonisé avec la parcelle voisine (cf. art. 58 RELATeC) et s'avèrent ainsi lacunaires. Vu l'importance de la différence de niveau (les recourants parlent d'un mètre), il est vraisemblable qu'un mur de soutènement doive être érigé.
Certes, le problème ressortait déjà en partie du dossier mis à l'enquête en 2012, qui n'a pas fait l'objet d'opposition. Cela étant, il convient de ne pas oublier que la présente procédure a également pour but une mise en conformité du niveau du garage dont la dalle a été coulée à 28 cm plus bas que ce qui était prévu dans les plans initiaux. Du moment que la différence de niveau qui en résulte est plus importante qu'à l'origine, les recourants sont manifestement en droit d'invoquer cette lacune des plans pour exiger qu'elle soit corrigée.
Il convient dès lors de constater que la procédure de mise en conformité est incomplète sur ce point et d'inviter le préfet à impartir un délai aux intimés (art. 167 al. 2 LATeC) pour qu'ils déposent une nouvelle demande de permis, vraisemblablement selon la procédure simplifiée, afin de clarifier les aménagements extérieurs entre le garage et la limite de propriété compte tenu de l'existence de la dalle du garage plus basse qu'initialement prévue.
5. a) Les recourants se plaignent par ailleurs que le libellé de la demande ne renseignait pas convenablement sur la totalité des changements prévus et que les citoyens ont été induits en erreur par un libellé d'avis d'enquête manifestement incomplet. Selon eux, la pompe à chaleur est une nouvelle installation de chauffage qui doit être mise à l'enquête. Le libellé publié ne faisait quant à lui nullement mention des changements liés à la pompe à chaleur. A leur avis, les changements non annoncés et non publiés ne peuvent pas être considérés comme secondaires et les droits des recourants et d'autres tiers sont touchés, si bien que l'art. 97 al. 2 ReLATeC dispensant de nouvelle mise à l'enquête les modifications secondaires ne peut pas s'appliquer. Selon eux, le préfet a outrepassé ses compétences en statuant sur des modifications dépassant l'objet de la demande de permis (descriptif et libellé). La lecture du permis de construire ne permet pas de connaître précisément ce qui a été effectivement autorisé.
b) Les intimés ont indiqué dans leur fiche de requête sous la rubrique "Description du projet", ce qui suit: "Modification du permis jjj du 19 mars 2013, villa A – Modifications des tailles des fenêtres et de la porte d'entrée. Création d'une porte et d'une fenêtre dans le garage. Création d'une fenêtre en façade sud-est à l'étage. Poêle à bois avec conduit de fumée. Réaménagement intérieur." Le libellé de l'avis d'enquête avait le même contenu. Cela étant, la demande de permis de construire est composée non seulement de la fiche de requête, mais également des plans et des éventuels rapports selon l'art. 89 al. 2 ReLATeC et les directives, si bien que c'est l'ensemble desdits documents qui définit l'objet de la demande de permis. Les recourants ont déclaré dans leur opposition du 24 mars 2016 qu'une première analyse sommaire des plans laissait apparaître nombre d'autres modifications non dûment annoncées et non mises en évidence en rouge. Ils relèvent parmi les principales: - les niveaux des dalles de la villa et du garage; - la forme des fondations de la villa et du garage; - l'emplacement de la pompe à chaleur; - les dimensions des panneaux solaires; - les dimensions de l'escalier d'accès à la porte d'entrée; - la structure sous le toit. Ils ont également mentionné que les intimés envisageaient de modifier les dimensions du garage. On constate donc que les recourants ont aisément décelé les modifications non annoncées dans le descriptif de l'avis d'enquête en consultant les plans pendant l'enquête.
Comme les modifications non annoncées ressortent des plans mis à l'enquête publique et que ces modifications n'ont pas d'effet ou un effet mineur sur le voisinage (il suffit de se référer à la liste que les recourants ont établie pour s'en convaincre), on ne saurait annuler toute la procédure en raison d'une imprécision de la demande de permis ou de l'avis d'enquête. Il faut rappeler à cet égard que, dans son préavis du 5 juillet 2016, le SeCA a indiqué en tant qu'autorité spécialisée qu'une nouvelle mise à l'enquête n'était pas nécessaire, dès lors que les modifications non annoncées dans le libellé, mais mentionnées sur les plans, n'avaient pas d'incidence par rapport à la législation communale et cantonale. L'important reste qu'au-delà de leurs critiques purement formelles, les recourants ont pu faire opposition en toute connaissance de cause. Ils savaient très bien quel était l'objet de la procédure, de sorte qu'une éventuelle imprécision de la requête n'a pas eu la moindre influence sur leurs droits.
Au demeurant, dans le même préavis du 5 juillet 2016, le SeCA a souligné expressément que la demande avait pour but une mise en conformité des travaux déjà exécutés ainsi que l'approbation des modifications du permis de construire délivré en 2013. Partant, le Préfet n'a pas statué sur des modifications qui dépasseraient l'objet de la demande de permis.
Du moment que les modifications qui n'ont pas été publiée expressément relèvent de l'objet de la demande de permis, il n'y a pas lieu d'examiner si l'art. 97 al. 2 ReLATeC dispensant de nouvelle mise à l'enquête les modifications secondaires apportées en cours de procédure pouvait s'appliquer.
c) S'agissant du permis de construire lui-même, il n'est pas nécessaire qu'il mentionne exhaustivement tous les travaux autorisés. Cette décision se réfère expressément aux plans et aux préavis cantonaux et communal, de sorte qu'il convient de se reporter à l'ensemble du dossier pour déterminer ce qui est autorisé. Peu importe que le dispositif ne liste pas tous les éléments, souvent très nombreux, pris en considération, que ce soit en lien avec l'importance du projet autorisé ou avec les conditions qui l'assortissent. L'autorité intimée pouvait se limiter à indiquer dans son dispositif qu'elle autorisait les intimés à modifier le permis.
Une fois de plus, les griefs des recourants, purement formels, n'ont aucune consistance.
6. a) Selon les recourants, le dossier remis pour consultation ne comprenait pas d'indications concernant le report d'indices ayant affecté la parcelle des intimés. Partant, rien ne permet de conclure selon eux que les autorités ont tenu compte du report d'indices dans leurs calculs et que le projet prévu en mars 2013 et le projet de 2016 qui s'y réfère et qui prévoit même des modifications de dimensions, seraient toujours conformes en termes d'indices compte tenu du report effectué dans l'intervalle. Après avoir obtenu communication du rapport du géomètre du 23 mars 2016, les recourants continuent à déclarer que ni le préfet, ni les intimés n'ont pu confirmer, calculs à l'appui, qu'après le report d'indices de décembre 2013 le projet de mars 2013 pouvait être encore réalisé tel quel.
b) Selon l'art. 130 LATeC, l’utilisation admissible des surfaces désignées dans le plan d’affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de masse, d'occupation du sol et de surface verte. Le Conseil d’Etat fixe les valeurs minimales et maximales pour les différentes zones en tenant compte d’une utilisation rationnelle et mesurée du sol. Il prévoit des valeurs particulières pour promouvoir des modes de construction durables. D'après l'art. 80 ReLATeC, dans les zones résidentielles de l’ordre non contigu, l’indice brut d’utilisation du sol fixé par la réglementation communale ne doit pas être inférieur à 0,5 ni supérieur à 1,7. Il ressort de l'art. 25 al. 2 PAL que l'indice maximal brut d'utilisation du sol s'élevait à 0.45, mais que par modification de la disposition précitée en date du 8 octobre 2013, celui-ci a été augmenté à 0.50. Selon le PAL, un indice complémentaire de 0.20 est prescrit pour les parkings et les garages. Conformément au ch. 8.2 AIHC, l'indice brut d’utilisation du sol correspond à la somme des surfaces de plancher divisé par la surface de terrain déterminante.
D'après l'art. 131 LATeC, un report de l’indice sur des terrains contigus ou à proximité affectés à une même zone peut s’effectuer moyennant l’inscription d’une mention au registre foncier qui ne peut être supprimée qu’avec l’accord du préfet, sur le préavis communal. L’indice acquis et l'indice reporté doivent être indiqués dans toute demande de permis portant sur un immeuble touché par un tel report.
c) En l'espèce, par décision du 19 mars 2013 (jjj), le Préfet a autorisé les intimés à déroger à l'indice brut d'utilisation au sol. L'indice du projet des deux villas était de 0.47, alors que l'indice maximal autorisé s'élevait à l'époque à 0.45. Le 17 décembre 2013, l'article ggg RF a été divisé en deux parcelles, soit la parcelle ggg RF comprenant le projet de la villa jumelle A et la nouvelle parcelle iii RF englobant le projet de construction de l'autre villa jumelle B. A cet effet, 11 m2 d'indice brut d'utilisation du sol ont été prélevés de l'article ggg RF et reportés sur la parcelle iii RF.
On ne peut certes que déplorer le fait que l'indice reporté ne soit pas mentionné dans la fiche de requête, ni dans les plans et que les rapports du géomètre du 10 décembre 2015 et du 23 mars 2016 déclarent qu'il n'y a aucun indice reporté. Néanmoins, plusieurs pièces du présent dossier permettent de constater que l'indice maximal brut d'utilisation du sol est, en l'espèce, respecté malgré les augmentations de dimensions, de telle sorte qu'il n'est pas nécessaire de corriger les irrégularités formelles précitées.
En tenant compte des modifications des dimensions de la fondation de la villa ressortant du rapport du géomètre du 10 décembre 2015, aussi bien le rez-de-chaussée que l'étage ont chacun une superficie de 85.23 m2 (8,14 m * 10.47 m). Il n'y a pas lieu de prendre en considération la surface qui se trouve juste sous le toit selon le plan de la coupe 1413-ENQm-01, puisque cet espace est inaccessible. En effet, selon l'annexe de la norme SIA 416, par surface de plancher on entend la somme des surfaces correspondant aux espaces accessibles fermés de toute part. Il ressort d'ailleurs du rapport de l'architecte du 10 mai 2012 ayant servi de base à la décision du 19 mars 2013 qui a autorisé les intimés à déroger à l'indice brut d'utilisation au sol, que la surface située sous le toit n'a pas été prise en compte. La surface totale de plancher pour la villa est donc de 170.46 m2 (85.23 m2 + 85.23 m2). A cette somme, il convient d'ajouter les 11 m2 qui ont été reportés sur la parcelle voisine, si bien que la somme totale des surfaces de planchers est de 181.46 m2. La surface de terrain déterminante correspond à la surface de la parcelle ggg RF qui est de 390 m2. En divisant la somme précitée par la surface de la parcelle, on obtient un indice brut d'utilisation du sol de 0.47, qui est inférieur à l'indice maximal réglementaire de 0.50. S'agissant du garage, la surface de plancher du garage s'élève à 33.28 m2 (6.05 m * 5.50 m) d'après les dimensions figurant dans le rapport du géomètre du 23 mars 2016. Lorsqu'on procède à la division de la surface de plancher du garage par la surface de la parcelle, on constate que l'indice brut d'utilisation du sol ainsi obtenu (0.09) est inférieur à l'indice complémentaire pour les garages (0.20). Partant, le SeCA ne s'est pas trompé, lorsqu'il a déclaré dans son préavis du 5 juillet 2016 que les modifications mineures des dimensions n'avaient pas d'incidence sur les indices.
7. a) D'après les recourants, la pompe à chaleur ne doit pas entraîner d'inconvénients appréciables, si bien que le Préfet aurait dû procéder à une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l'intérêt des requérants à disposer de la pompe à chaleur et l'intérêt des voisins à se prémunir contre les inconvénients de l'installation. Cette pesée des intérêts impliquait que les nouveaux plans produits soient soumis aux recourants afin qu'ils puissent exposer leurs arguments, d'autant plus que le flux d'air paraît être orienté vers leurs espaces de vie sensibles.
b) La pompe à chaleur en cause est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont l'exploitation produit un bruit extérieur. A ce titre, elle ne peut être construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu de son effet) qu'elle engendre ne dépassent pas les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB (cf. ch. 1 al. 1 let. e de l'annexe 6 à l'OPB). Les émissions de bruit (au sortir de l'installation; cf. art. 7 al. 2 LPE) doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions. Dès lors que les valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de prévention des émissions aient été prises et que le projet en cause satisfasse à la législation sur la protection sur l'environnement; il faut bien davantage examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions. Dans ce cadre, le principe de la prévention impose, lors du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, de tenir compte des émissions que celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes (ATF 141 II 476 consid. 3.2 et les références citées).
Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007).
c) Pour émettre son préavis favorable du 24 juin 2016 en matière de protection contre le bruit, le SEn a tenu compte de la distance de la pompe à chaleur par rapport aux plus proches voisins, de la direction du flux d'air et du niveau de pression sonore à 1 mètre. Les émissions que la pompe à chaleur produira et la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes ont donc été prises en considération par l'autorité précitée lors de l'examen de l'emplacement de la pompe à chaleur, si bien qu'elle a observé le principe de prévention. D'ailleurs, le SEn déclare dans les conditions de son préavis favorable que toute modification concernant la pompe (en particulier une modification de son emplacement) nécessitera une nouvelle évaluation de leur part. De plus, elle estime que les valeurs légales sont respectées auprès des locaux à usage sensible au bruit les plus proches. En effet, la pompe prévue a un niveau de pression sonore à 1 mètre de 45 dB(A) et les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB pour les zones d'habitation s'élèvent à 55 dB(A) durant la journée et à 45 dB(A) durant la nuit. Il n'existe donc aucun indice concret et sérieux qui diminue la valeur probante du préavis du SEn. Il sied de relever que le nouveau modèle de pompe à chaleur est moins bruyant que celui qui a été autorisé en 2013 et qui avait un niveau de pression sonore à 1 mètre de 50 dB(A). Au vu de ce qui précède, aucun grief matériel ne saurait être retenu à l'encontre de la pompe à chaleur.
8. Il résulte ce qui précède que le recours doit être très partiellement admis en tant qu'il concerne le manque d'informations sur l'aménagement extérieur entre le garage et la propriété des recourants. Le recours est rejeté pour le surplus, en particulier pour tout ce qui a trait aux autres modifications et aux autres irrégularités formelles.
Partant, les décisions préfectorales du 10 août 2016 sont confirmées à l'exception des aménagements extérieurs entre le garage et la propriété des recourants. En application de l'art. 167 al. 2 LATeC, le préfet est invité à impartir aux intimés un délai pour déposer une nouvelle demande de permis de construire sur ce point précis en tenant compte de la modification du niveau du radier du garage et de la différence d'altitude entre leur terrain et celui des voisins.
9. a) Les frais de procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si elle n’est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en proportion (art. 131 al. 1 CPJA). Lorsque plusieurs parties à la procédure succombent, les frais sont répartis entre elles, compte tenu de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 132 al. 1 CPJA).
b) Bien qu'ils succombent pour l'essentiel, seule la moitié des frais de procédure, soit CHF 1'250.-, doit être mise à la charge des recourants. En effet, indépendamment du grief admis lié à l'aménagement extérieur devant le garage, il convient de tenir compte des vices formels qu'ils dénonçaient et qui ont été guéris pendant la procédure de recours (cf. DC 2005, p. 29). Il appartient aux intimés de supporter 1/3 des frais de procédure, soit CHF 833,35, le solde étant mis à charge de l'Etat de Fribourg agissant par le préfet, étant entendu que cette collectivité publique est exonérée de sa part aux frais (art. 133 CPJA).
Les intimés ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts ont le droit à une indemnité de partie réduite (1/2) mise à la charge des recourants qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire des intimés conformément aux art. 138 al. 2 et 141 CPJA. Au vu des listes de frais produites par ce mandataire, il n'y a pas lieu de réduire les heures passées à étudier le dossier et à rédiger les observations sur le recours, sur l'effet suspensif et sur les déterminations spontanées des recourants. En effet, le recours était particulièrement long, touffu et redondant. L'indemnité de partie réduite (1/2) est ainsi arrêtée à CHF 4'110.75 (y compris CHF 304.50 de TVA).
la Cour arrête:
I. Le recours est très partiellement admis en tant qu'il concerne l'insuffisance des plans sur l'aménagement extérieur entre le garage et la propriété des recourants. Il est rejeté pour le surplus.
Partant, les décisions préfectorales du 10 août 2016 sont confirmées à l'exception des aménagements extérieurs entre le garage et la propriété des recourants. Le préfet est invité à impartir aux intimés un délai pour déposer une nouvelle demande de permis de construire sur ce point.
II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis pour 1/2 (soit CHF 1'250.-) à la charge des recourants et pour 1/3 (soit CHF 833.35) à la charge des intimés. La part des recourants est prélevée sur l'avance de frais qu'ils ont effectuée et dont le solde (CHF 1'250.-) leur est restitué.
III. Un montant de CHF 4'110.75 (y compris CHF 304.50 de TVA) à verser à Me Maillard à titre d'indemnité de partie partielle (1/2) est mis à charge des recourants.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 25 juillet 2017/cpf/elo
Président
Greffier-stagiaire