602 2015 9 - Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal

602 2015 9

Arrêt du 15 octobre 2015 IIe Cour administrative

Composition

Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière: Vanessa Thalmann

Parties

A.________ SA, ** recourante** contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, ** autorité intimée**

Objet

Protection de l'environnement Recours du 31 janvier 2015 contre la décision du 16 décembre 2014

considérant en fait

A. A.________ SA exploite à B.________ la glaisière de "C.________". L'extraction se fait tous les deux ans sur une période de deux à trois mois, permettant ainsi de récupérer le volume correspondant à la capacité de production de l'usine de fabrication de briques et tuiles. Différentes machines servent à assurer les travaux d'extraction et de chargement, soit une chargeuse, des scrapers, des bulldozers et, de manière irrégulière, des dumpers et une pelle hydraulique sur chenille. Certaines de ces machines à moteur diesel ne sont pas équipées d'un filtre à particules.

B. Par décision du 16 décembre 2014, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a délivré à A.________ SA l'autorisation d'exploitation pour la glaisière "C.________", relative aux étapes 1 à 4 délimitées sur le plan des étapes d'exploitation n° D.________ de E.________ SA, en formulant une série de conditions, dont la suivante (ch. 1, point 6):

"> protection de l'air:

• toutes les machines diesels fabriquées à partir de 2010 et d'une puissance supérieure ou égale à 18 kW utilisées sur l'installation doivent être équipées d'un système de filtre à particules conforme à l'OPair. Indépendamment de leur année de construction, toutes les machines diesels d'une puissance supérieure ou égale à 37 kW doivent également être équipées d'un système de filtre à particules. Des exigences futures plus sévères de l'OPair sont réservées;

• (…)."

C. Par mémoire du 30 janvier 2015, A.________ SA a recouru contre cette décision devant le Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation de la charge contenue au ch. 1, point 6 "protection de l'air", 1er paragraphe, de l'autorisation d'exploitation et imposant une obligation pour les machines utilisées à la glaisière d'être équipées d'un système de filtre à particules. A l'appui de cette conclusion, elle reproche à la DAEC d'avoir agi sans base légale et en violation du droit fédéral. Elle souligne que, parmi les machines engagées à la glaisière, certaines ne disposent pas d'un système de filtre à particules. Elle relève que l'équipement de ces machines – estimé à CHF 180'000.- – représenterait une charge financière considérable, manifestement disproportionnée et économiquement insupportable au regard du (très) faible temps d'utilisation annuel effectif. La recourante soutient que le champ d'application de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) est restreint aux machines de chantier en ce qui concerne l'obligation d'équipement en système de filtre à particules. Elle est d'avis que, suite aux discussions relatives à la révision de l'OPair, le Conseil fédéral a soustrait, en toute connaissance de cause, les machines utilisées sur les sites d'extraction de matériaux du champ d'application de l'OPair. Elle ajoute que la mesure prise consiste en une entrave technique au commerce au sens de la législation topique, l'Union européenne (UE) ne connaissant pas l'obligation d'équipement en système de filtre à particules. Elle estime que, dès lors que la directive applicable se contente de fixer des valeurs limites d'émissions pour des machines qui sont mises sur le marché et non pour celles qui s'y trouvent déjà, la mesure prise constitue une entrave technique illégale. Elle relève que le principe de la proportionnalité est violé non seulement en raison des coûts élevés, mais également du fait que la fonction des moteurs est modifiée, que l'installation des filtres réduit la visibilité des utilisateurs et qu'elle augmente le risque de brûlures. La recourante fait valoir que l'obligation qui lui est faite viole en outre le principe de l'égalité de traitement; premièrement, elle indique qu'elle n'a pas connaissance d'autres glaisières qui seraient frappées de la même mesure et, deuxièmement, qu'aucune limitation n'est prise dans le secteur de l'agriculture, lequel est responsable dans une proportion très importante des émissions de poussières fines. Dans un autre grief, elle reproche à la DAEC d'avoir violé le principe "Cassis de Dijon", puisque ses machines ont été légalement mises sur le marché en Europe. Selon elle, aucune base légale fédérale ou cantonale ne permet de durcir la pratique relative aux émissions de particules fines.

D. Dans ses observations du 8 mai 2015, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle relève que le bon fonctionnement d'un moteur n'est pas influencé par la pose d'un filtre à particules. Elle souligne par ailleurs que les installations analogues aux chantiers sont considérées comme des installations stationnaires au sens de l'art. 2 OPair et qu'elles doivent respecter les exigences de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de son ordonnance. Elle indique que les art. 3 et 7 OPair prévoient que les installations stationnaires doivent respecter les limitations des émissions générales et par substance fixées dans l'OPair à son annexe 1 et toutes autres exigences complémentaires et dérogatoires par installation selon ses annexes 2 à 4. Elle explique ainsi que sa décision se base non pas sur l'art. 19a OPair, mais bien sur l'annexe 1 de l'OPair, plus précisément sur son ch. 82. La DAEC souligne la présence d'un intérêt public manifeste à réduire les émissions de particules fines, ce qui permet de justifier la mesure et de limiter la libre circulation d'un produit. Elle ajoute que l'intérêt à réduire ces émissions nécessite qu'on vise également les machines déjà en service puisque ces engins ont une durée de vie très longue. Selon la DAEC, la mesure ne viole aucune prescription fédérale ou obligation internationale.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2. La décision attaquée, qui contient l'obligation d'équiper des machines d'une glaisière avec des filtres à particules, porte atteinte à la liberté économique de la recourante (art. 27 Cst.), même si cette atteinte est relative, puisque celle-là n'est nullement empêchée d'exercer son activité. Il n'en demeure pas moins que, pour être admissible, la mesure doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 Cst.). Pour évaluer la licéité de la mesure litigieuse, il est nécessaire au préalable d'exposer les dispositions légales sur lesquelles elle se fonde.

3. a) Selon l'art. 155 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), sont soumis à une autorisation d'exploitation délivrée par la Direction lors de la procédure ordinaire de permis de construire: (a) toute exploitation du sol à des fins d'extraction, (b) la réouverture d'une exploitation abandonnée, (c) l'extension ou la modification du périmètre ou des profils d'une exploitation ayant fait l'objet d'un permis et (d) les décharges et les remblais de plus de 20'000 m3 (al. 1). L'autorisation d'exploitation est en principe délivrée en même temps qu'est octroyé le permis de construire (al. 3). Une autorisation ne peut être délivrée que si les conditions du permis sont respectées (al. 5).

L'art. 156 LATeC prévoit que la Direction peut modifier l'autorisation d'exploitation en cas de changement notable des circonstances, notamment en vue d'adapter les conditions d'exploitation au droit en vigueur.

En application de l'art. 106 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), la Direction délivre, sur la base du dossier de permis et du règlement d'exploitation relatif au remblayage, l'autorisation portant sur une ou plusieurs étapes, pour une durée de cinq ans (al. 1). Le contenu du dossier pour le renouvellement de l'autorisation d'exploitation est fixé dans des directives établies par la Direction (al. 2). Cette dernière consulte au besoin les services intéressés et la commune avant de statuer sur la demande de renouvellement (al. 3).

En cas de prolongation d'une autorisation limitée dans le temps, l'autorité compétente n'est pas obligée de procéder, dans tous les cas, à une nouvelle procédure d'autorisation complète. La fixation d'une durée limitée a cependant pour but de pouvoir à nouveau contrôler le cas à la fin du délai. Ainsi, à l'expiration de l'autorisation, son titulaire n'a aucun droit à ce que celle-ci soit reconduite dans les mêmes conditions; bien au contraire, il doit selon les circonstances s'attendre à ce que l'autorisation soit adaptée à des faits nouveaux ou à de nouvelles exigences légales, voire même à ce qu'elle ne soit pas prolongée du tout (arrêt TF 1C_362/2008 du 27 avril 2009 consid. 4.2; ATF 112 Ib 133 consid. 1).

b) D'une manière générale, en droit de la construction, l'adoption de charges et conditions liées à une autorisation de construire a pour but d'assurer une construction conforme au droit dans des cas où, à défaut, un risque existe que l'ouvrage soit édifié ou utilisé en violation de la loi (cf. Zaugg/Ludwig, in Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 2007, art. 38/39 n. 15a). Les autorités ne sont donc pas habilitées à subordonner le permis de construire à n'importe quelle charge ou condition. La mesure doit servir à assurer que le bâtiment ou l'usage qui en sera fait respectera le droit en vigueur. Cela suppose dès lors une relation raisonnable entre la construction et la mesure (arrêt TC FR 602 2010 44 du 11 mars 2010).

L'art. 1 LATeC rappelle que le but de cette loi consiste à contribuer au développement durable de l'ensemble du canton, en veillant à garantir l'équilibre entre les besoins économiques, sociaux et environnementaux (al. 1); il s'agit notamment de veiller à la protection de l'environnement (al. 2 let. e).

c) Partant, sur la base de cette réglementation, la DAEC était habilitée, sur le principe, à assortir l'autorisation d'exploitation de charges et de conditions, en particulier, relatives à la protection de l'environnement. Cela vaut également, même si, dans les faits, cette décision consiste en une prolongation de l'autorisation. Le Tribunal constate que le dossier ne contient – excepté le permis de construire – aucune décision initiale d'autorisation d'exploitation, cela malgré le fait que l'extraction des matériaux se poursuit depuis des années déjà. Par ailleurs, la loi prévoit explicitement la possibilité d'adapter les conditions des autorisations au regard d'une législation modifiée.

4. a) L'art. 11 LPE dispose que les pollutions atmosphériques sont limitées par des mesures prises à la source (limitation des émissions; al. 1). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Les valeurs limites des émissions et immissions sont réglées dans des ordonnances édictées par le Conseil fédéral (art. 12 et 13 s. LPE). Selon l'art. 14 LPE, les valeurs limites d'immissions des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs (a) ne menacent pas les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes, (b) ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être, (c) n'endommagent pas les immeubles, (d) ne portent pas atteinte à la fertilité du sol, à la végétation ou à la salubrité des eaux. Par pollutions atmosphériques, on entend les modifications de l'état naturel de l'air provoquées notamment par la fumée, la suie, la poussière, les gaz, les aérosols, les vapeurs, les odeurs ou les rejets thermiques (art. 7 al. 3 LPE).

Les atteintes à l'environnement peuvent provenir notamment de l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 LPE). Selon l'art. 7 al. 7 LPE, par installations, on entend les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain. Les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations.

L'art. 16 LPE – qui règle l'obligation d'assainir – prévoit que les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la LPE et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (al. 1). Le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de procéder (al. 2).

b) Sur la base de ces normes, le Conseil fédéral a édicté l'OPair. Conformément à l'art. 2 al. 1 OPair, on entend par installations stationnaires notamment (a) les bâtiments et autres ouvrages fixes, (b) les aménagements de terrain et (c) les appareils et machines. Selon l'art. 7 OPair, les dispositions sur la limitation préventive des émissions pour les installations stationnaires nouvelles (art. 3, 4 et 6) sont également applicables aux installations stationnaires existantes. Partant, la limitation préventive des émissions est réglée à l'annexe 1 OPair (art. 3 al. 1 OPair).

L'art. 8 OPair prescrit que l'autorité veille à ce que les installations stationnaires existantes qui ne correspondent pas aux exigences de l'OPair soient assainies (al. 1). Elle édicte les dispositions nécessaires et fixe le délai d'assainissement au sens de l'art. 10 (al. 2). Ce dernier article prévoit que le délai ordinaire d'assainissement est de cinq ans (al. 1). Des délais plus courts, mais d'au moins 30 jours, sont fixés lorsque: (a) l'assainissement peut être exécuté sans investissements importants, (b) les émissions sont plus de trois fois supérieures à la valeur fixée pour la limitation préventive des émissions, (c) les immissions provoquées par l'installation elle-même sont excessives (al. 2).

En application du ch. 82 de l'annexe 1 de l'OPair (limitation préventive générale des émissions), les émissions de substances cancérigènes seront limitées, indépendamment de la charge cancérigène qu'elles engendrent, dans la mesure où le permettent la technique et l'exploitation, et où cela est économiquement supportable (al. 1). Selon l'al. 2, les émissions de substances cancérigènes mentionnées au ch. 83 seront limitées de manière que la concentration des émissions ne dépasse pas les valeurs suivantes et qu'elle leur soit si possible inférieure:

" a. substances de la classe 1

pour un débit massique égal ou supérieur à 0,5 g/h: 0,1 mg/m3

b. substances de la classe 2

pour un débit massique égal ou supérieur à 5 g/h: 1 mg/m3

c. substances de la classe 3

pour un débit massique égal ou supérieur à 25 g/h: 5 mg/m3".

Le ch. 83 de l'annexe 1 de l'OPair classe la suie de diesel dans la classe 3.

c) Il sied enfin de préciser que le droit suisse de la protection de l'environnement est régi par le principe de la causalité, selon lequel celui qui est à l'origine d'une mesure protectrice nécessaire en supporte les frais (art. 74 al. 2, deuxième phrase, Cst. et art. 2 LPE).

5. a) Le Tribunal examine d'abord si le Conseil fédéral a respecté le cadre de la délégation de compétence opérée par le législateur.

Selon la jurisprudence, un tribunal peut contrôler la constitutionnalité et la légalité des ordonnances du Conseil fédéral. Lorsqu'une ordonnance est fondée sur une délégation législative, il s'assure que les dispositions adoptées restent dans le cadre de la norme de délégation. Il vérifie également qu'elles ne violent pas le droit constitutionnel, sauf si une dérogation découle directement de la norme de délégation elle-même. Si la délégation de compétence donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour fixer des dispositions d'exécution, cette décision lie le tribunal, qui ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité compétente. Il ne peut, dans ce cas, intervenir que si l'ordonnance sort manifestement du cadre de la délégation ou si, pour d'autres motifs, elle viole la loi ou la constitution (ATF 131 II 162 consid. 2.3).

b) La délégation contenue à l'art. 12 LPE ne laisse subsister au Conseil fédéral qu'une marge d'appréciation réduite puisqu'il s'agit uniquement de fixer un taux d'émission. Elle laisse cependant à la libre appréciation de l'exécutif la manière de déterminer ce taux et la valeur numérique de celui-ci. Partant, le Conseil fédéral avait la compétence de fixer la valeur limite relative à la suie de diesel. Manifestement, cette substance était susceptible d'être soumise à des valeurs limites, dès lors que son effet cancérigène n'est pas à mettre en doute (voir la publication intitulée "Risques cancérigènes des gaz d'échappement des moteurs diesel et des moteurs à essence", éditée par l'ancien Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage [OFEFP; depuis 2006: Office fédéral de l'environnement, OFEV], 1994, Cahier de l'environnement n° 222; cf. également consid. 6b/aa ci-dessous).

De plus, l'art. 16 LPE autorise le Conseil fédéral à édicter des prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de procéder.

c) La recourante soutient que seules les machines de chantier sont soumises à l'obligation d'équipement en système de filtre à particules et qu'une base légale pour réglementer les machines actives dans une glaisière fait défaut.

Les art. 19a ss OPair prévoient des dispositions spéciales relatives aux machines de chantier, comprenant également l'obligation d'être équipées d'un système de filtre à particules. Or, ces dispositions ne sont pas les seules réglant les émissions de suie de diesel.

En effet, l'obligation faite à la recourante se base sur les ch. 82 et 83 de l'annexe 1 de l'OPair. Il faut constater qu'en application de l'art. 2 al. 1 OPair, les gravières ou les carrières dans leur ensemble (let. b), les bâtiments et autres ouvrages fixes (let. a) ainsi que les appareils et machines qui y sont utilisés (let. c) doivent être considérés comme des installations stationnaires. Des machines comme des excavatrices, bagger, chargeurs sur pneus, dumpers ou concasseurs mobiles tombent sous le coup de cette définition (cf. "Informations concernant l'ordonnance sur la protection de l'air [OPair] n° 14, Gravières, carrières et installations similaires", publiées en 2003 par l'ancien OFEFP [ci-après: information n° 14]). Cette définition large trouve son fondement dans la volonté du législateur de ne pas restreindre l'application des normes de protection de l'environnement. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il faut avoir une vision globale de l'installation en prenant en compte toutes les émissions y relatives (ATF 124 II 272 consid. 2a). Les machines utilisées dans une installation ayant pour but l'extraction de matériaux sont directement liées à son fonctionnement. Partant, toutes les machines utilisées dans une glaisière ou une gravière font partie de l'installation (cf. Brunner/Looser, Rechtsfragen zu verschiedenen Anlagentypen im Zusammenhang mit dem Erlass lufthygienischer Emissionsbegrenzungen für Maschinen und Fahrzeuge, Rechtsgutachten zuhanden des BAFU, n. 74 et n. 138). Elles doivent par conséquent respecter les prescriptions contenues dans l'OPair, plus précisément, celles relatives au débit massique limite du ch. 82 de l'annexe 1.

Aussi, la recourante tombe-t-elle à faux lorsqu'elle invoque que l'autorité ne pouvait pas lui imposer, en application des dispositions de l'OPair, des valeurs limites s'agissant des émissions de suie de diesel provoquées par ses machines.

6. Toujours en ce qui concerne la base légale, la recourante soulève que l'OPair n'est pas en accord avec les obligations internationales de la Suisse ni avec la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC; RS 946.51).

a) La LETC établit des règles uniformes qui, applicables dans les domaines où la Confédération est compétente pour légiférer, visent à empêcher, éliminer ou réduire la création d'entraves aux échanges internationaux de produits résultant de la divergence des prescriptions ou des normes techniques, de l'application divergente de telles prescriptions ou de telles normes, ou de la non-reconnaissance notamment des essais, des évaluations de la conformité, des enregistrements ou des homologations (art. 1 al. 1 LETC en relation avec l'art. 3 let. a ch. 1, 2 et 3 LETC). Cette législation-cadre (ATF 124 IV 225 consid. 3a/aa) consacre certains principes communs horizontaux et des notions homogènes dans le domaine des règlements techniques, domaine qui était jusqu'alors réglé secteur par secteur (cf. Message du 15 février 1995 concernant la loi fédérale sur les entraves techniques, FF 1995 II 486, 507). Par révision du 12 juin 2009, entrée en vigueur le 1er juillet 2010, la Suisse a introduit unilatéralement dans sa législation le principe dit du "Cassis de Dijon" (cf. Message du 25 juin 2008 concernant la révision partielle de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce, FF 2008 6643, 6644). Ce principe, qui remonte à un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) rendu en 1979 concernant la commercialisation en Allemagne de la liqueur française Cassis de Dijon, a pour vocation de contribuer à l'achèvement du marché intérieur. En vertu de ce principe, les produits importés d'un autre Etat membre qui ont été fabriqués selon les prescriptions de cet Etat peuvent en règle générale être mis sur le marché partout dans la Communauté européenne (CE). Les restrictions ne sont admissibles que lorsqu'elles sont commandées par la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant. Ce principe est consacré à l'art. 16a LETC prévoyant que les produits peuvent être mis sur le marché s'ils satisfont aux prescriptions techniques de la CE et, lorsque le droit de la CE n'est pas harmonisé ou ne fait l'objet que d'une harmonisation incomplète, aux prescriptions techniques d'un Etat membre de la CE ou de l'Espace économique européen (EEE) (let. a) et s'ils sont légalement sur le marché de l'Etat membre de la CE ou de l'EEE visé à la let. a (let. b) (cf. dans ce contexte également l'art. 2 al. 2 LETC).

L'art. 4 al. 1 LETC prévoit que les prescriptions techniques sont formulées de manière à ne pas engendrer d'entraves techniques au commerce. Selon l'al. 3, il ne peut être dérogé au principe de l'al. 1 qu'aux conditions que (a) des intérêts publics prépondérants l'exigent, (b) la dérogation ne constitue ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée aux échanges et (c) le principe de proportionnalité est respecté. En application de l'al. 4, constituent des intérêts au sens de l'al. 3 let. a, notamment la protection de la vie et de la santé de l'être humain, des animaux et des végétaux (let. b), la protection du milieu naturel (let. c) ou encore la protection de la sécurité au lieu de travail (let. d).

b) On retient d'entrée que la réglementation telle qu'adoptée dans la LETC est conforme au système prévu dans l'Accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC; RS 0.632.231.41) et l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Accord GATT 1994; RS 0.632.21) (cf. message concernant la révision partielle de la LETC, ch. 5.2). En effet, l'art. 2.2 de l'Accord OTC ainsi que l'art. XX de l'Accord GATT 94 autorisent un Etat signataire à introduire dans sa législation des prescriptions techniques spécifiques dans le but notamment de protéger la santé et la nature si ces mesures sont proportionnelles et non discriminatoires.

Dès lors que ces obligations internationales sont largement similaires à celles contenues dans l'art. 4 LETC (cf. message concernant la révision partielle de la LETC, ch. 5.2), on peut se contenter d'examiner la conformité de l'OPair à la lumière de l'art. 4 LETC (cf. également, au sujet de la compatibilité des filtres à particules avec les obligations internationales, l'analyse développée dans Cottier/Schneller, Partikel-Emissionsbegrenzung bei Baumaschinen: Handlungsspielräume im Rahmen des schweizerischen Aussenwirtschaftsrechts, Rechtsgutachten erstattet dem Bundesamt für Umwelt BAFU, 2007, avec de nombreux renvois aux documents de l'«Appellate Body» de l'OMC).

aa) La recourante conteste tout d'abord l'existence d'un intérêt public suffisant pour justifier une pareille restriction de ses libertés constitutionnelles. Ce grief n'est pas fondé. En effet, la protection de la santé de la population et de la nature, qui est le but principal poursuivi par la LPE, constitue sans aucun doute un objectif d'intérêt public qui justifie la limitation de droits fondamentaux, singulièrement, l'introduction de normes techniques qui peuvent certes être considérées comme des entraves au commerce. La réduction des émissions de substances cancérigènes et la fixation de valeurs limites sont des mesures destinées à réduire la pollution atmosphérique et servent de ce fait à protéger la biosphère dans un intérêt qui ne pourrait être considéré autrement que public. L'instrument choisi par le législateur, soit la réduction des émissions à leur source, est indéniablement apte à atteindre ce but (cf. à ce sujet les publications de la Commission fédérale de l'hygiène de l'air [CFHA]). Il ressort du document "Les poussières fines en Suisse 2013", du rapport "25 ans de protection de l'air selon la loi sur la protection de l'environnement, Thèses et recommandations" (publié en 2010) et du rapport "Les poussières fines en Suisse" (publié en 2007) qu'il importe de veiller à la réduction de ce type de polluants. En particulier, la publication de 2013 intègre les résultats des études les plus récentes menées en Suisse et ailleurs dans le monde et retient ce qui suit: "Comme le soulignent ses auteurs, l'étude REVIHAAP permet d'étayer plus solidement encore les recommandations existantes de l'OMS, sur la base des découvertes scientifiques les plus récentes. C'est dire l'importance que revêt le respect de ces recommandations pour la protection de la santé humaine. Par ailleurs, les valeurs indicatives publiées par l'OMS ne prévoient aucune marge de sécurité, ce qui signifie que même à des concentrations plus faibles, on observe encore des effets sur la santé. Les auteurs du rapport constatent que les valeurs limites définies par l'UE divergent pour l'heure considérablement par rapport aux directives sur la qualité de l'air émises par l'OMS. Les experts recommandent à l'UE de vérifier en particulier les valeurs limites relatives aux PM2,5, et de définir des valeurs plus restrictives. Il convient également de suivre de près certains risques sanitaires nouvellement identifiés, comme ceux liés aux suies (Impact sanitaire du carbone noir, OMS 2012;…)". Selon ces experts, il est urgent d'agir plus drastiquement encore tant sur les émissions que sur les immissions. Partant, la CFHA préconise dans son rapport l'introduction rapide et exhaustive de filtres à particules ou d'autres procédés équivalents pour tous les moteurs diesel, autant routiers que stationnaires, et en particulier aussi pour les véhicules agricoles, les génératrices diesel, les navires et les installations CCF, ainsi que pour les groupes électrogènes de secours. Non équipés de filtres, ces derniers types d'installation émettent de très grandes quantités de suie pendant leurs seuls brefs cycles d'essai périodiques. De plus, la CFHA demande que l'on mette les véhicules diesel et à essence sur un pied d'égalité, et que l'on applique aux deux types de moteurs les normes correspondant à l'état de la technique. Le Tribunal renvoie dans ce contexte également à la publication "Pollution de l'air et santé, Aperçu des effets de la pollution atmosphérique sur la santé" (OFEV, 2014) qui dresse un bilan des effets de la poussière fine sur l'état de santé et leurs conséquences économiques. En ce qui concerne les poussières fines notamment, les nombreux dépassements des valeurs limites auraient montré que des mesures s'imposent encore.

Sur la base de ces documents, la Cour de céans n'a aucune raison de mettre en doute la présence d'un intérêt public prépondérant qui consiste à poursuivre la réduction des substances polluantes dans l'air.

bb) Force est de relever qu'en l'espèce, le principe de la non-discrimination des producteurs ou entrepreneurs suisses ou étrangers est respecté dans la mesure où les prescriptions techniques doivent être appliquées indifféremment aux installations et machines suisses et à l'ensemble de celles importées. Cela vaut d'autant plus si on considère qu'une machine avec ou sans filtre à particules n'est pas un bien identique ("like products"; cf. Cottier/Schneller, p. 14 ss).

cc) Au vu des risques pour la santé humaine, on doit également constater que la mesure est en soi proportionnelle (cf. à ce sujet la réponse du Conseil fédéral à l'interpellation 01.3585 intitulée "Valeurs limites pour les émissions de particules du diesel" déposée le 4 octobre 2001 par le Conseiller national Heinrich Estermann, de laquelle il ressort que les épargnes des coûts pour la santé dépassent largement l'investissement total). Bien que ces chiffres concernent le domaine des machines de chantier, il n'y a pas de raisons de ne pas pouvoir les transposer aux machines qui sont utilisées par des entreprises pour l'exploitation de matériaux. L'interpellation 01.3583 "Filtre à particules" déposée le 4 octobre 2001 par le Conseiller national Robert Keller a permis au Conseil fédéral de préciser qu'il estimait également économiquement supportable les frais d'investissement comparés aux frais d'achats de telles machines. Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette appréciation (cf. également Cottier/Schneller, op. cit.). Ces auteurs estimaient en 2007 déjà économiquement supportables les frais d'installations de filtres à particules, sauf – à ce stade de la technique – pour les machines en-dessous de 18 kW.

c) Dans le cadre de sa réponse à l'interpellation Estermann, le Conseil fédéral a de surcroît clairement fait savoir qu'il n'attendait pas que l'UE prenne des mesures similaires. Cette décision ne saurait être critiquée. Les conditions contenues dans les accords internationaux ainsi que celles de la législation nationale étant satisfaites, cette façon de procéder était permise, notamment à l'aune de l'indépendance nationale de la Suisse.

d) Il est dès lors établi que l'émission de suie de diesel d'une machine utilisée dans le cadre de l'exploitation d'une glaisière ne peut pas dépasser la valeur de 5 mg/m3 pour un débit massique égal ou supérieur à 25 g/h, ce qui comporte une obligation de fait de poser des filtres à particules (cf. ci-dessous consid. 8).

7. La recourante soutient que le Conseil fédéral aurait dû – pour ne pas violer le principe de l'égalité de traitement – inclure l'agriculture et d'autres moteurs diesel dans le champ d'application de l'annexe 1 de l'OPair. Elle estime que, dans la mesure où le Conseil fédéral y a renoncé, il est exclu d'appliquer ces normes à une glaisière. Ce grief est dénué de pertinence puisque la définition qui détermine le champ d'application des valeurs limites ne repose en l'occurrence pas sur un critère qui se limiterait à une entreprise d'exploitation spécifique telle qu'une glaisière mais est lié à la définition de l'installation stationnaire. On peut d'ailleurs se demander si une entreprise agricole ne pourrait pas être perçue comme une telle installation (cf. Brunner/Looser, ch. 65 et 145), question qui peut cependant rester ouverte en l'occurrence. La recourante ne peut manifestement pas se contenter de relever que la suie de diesel est également produite par d'autres appareils et machines utilisés dans d'autres contextes économiques et pour lesquels ces limites ne s'appliqueraient pas, pour prétendre que le principe de l'égalité de traitement est violé par le législateur. En effet, on ne peut pas directement comparer les conditions dans la branche d'extraction de matériaux à celles dans l'agriculture, la circulation routière ou encore les ménages privés.

La recourante ne peut argumenter que tant qu'il n'y a pas de réglementation pour toutes les machines, celle qui la touche ne peut lui être appliquée pour le motif qu'il en résulterait un traitement inégal. En effet, le Conseil fédéral dispose manifestement d'une certaine marge de manœuvre dans la stratégie à adopter pour réduire l'émission de substances cancérigènes.

Pour résumer les consid. 4 à 7, force est de constater que l'autorité intimée était habilitée à prononcer une mesure relative à la protection de l'air et des valeurs limites d'émissions dans le cadre de l'autorisation d'exploiter.

Comme il a déjà été admis dans l'examen de la légalité de l'ordonnance fédérale que la mesure revêt un intérêt public (cf. consid. 6b/aa), il n'y a pas lieu d'y revenir dans le cadre de l'examen qui suit relatif à la constitutionnalité de la restriction de la liberté commerciale de la recourante. Partant, il reste encore à examiner si les bases légales – jugées conformes – ont été correctement appliquées au cas de la recourante (consid. 8), si la mesure est proportionnelle (consid. 9) et si le principe de l'égalité de traitement a été respecté dans l'application de ces règles au cas d'espèce (consid. 10).

8. La recourante se heurte particulièrement au fait que la charge qui lui est imposée consiste à équiper ses machines avec des filtres à particules. Elle estime qu'aucune base légale ne contient cette obligation. En effet, on constate que l'obligation d'équipement en système de filtre à particules a été introduite par les art. 19a ss et l'annexe 4 OPair, soit pour les machines de chantier seulement.

a) Se fondant sur l'information n° 14, l'autorité observe qu'il est techniquement difficile et onéreux de démontrer que la valeur limite d'émissions appliquée aux suies de diesel (de 5 mg/m3 pour un débit massique égal ou supérieur à 25 g/h) est respectée; les autorités d'exécution ne demandent dès lors pas cette démonstration aux détenteurs de machines diesel. L'état des connaissances permet de faire une "coupe" à 30 kW et de supposer que la valeur limite est respectée pour les machines en-dessous de 30 kW bien entretenues et pour les machines à partir d'une puissance de 30 kW si elles sont équipées d'un système de filtre à particules. L'autorité souligne que si l'obligation de filtres à particules ne résulte pas expressément du texte légal, elle découle du fait qu'il n'y a pas d'autres moyens techniques de respecter la valeur limite pour les machines diesel existantes.

Sur la base de ces explications, il y a lieu de retenir qu'en réalité, la condition telle que formulée contient non seulement l'obligation de ne pas utiliser des machines dont la concentration d'émission de substances cancérigènes (suie de diesel) dépasse une certaine valeur, mais elle indique également à la recourante de quelle manière elle peut s'assurer que l'autorité jugera ses installations conformes à cette exigence. Dans les faits, cela instaure une obligation d'utiliser des filtres à particules (cf. Cottier/Schneller, p. 6).

Le Tribunal a confirmé ci-dessus que celui qui utilise des machines émettant des substances cancérigènes doit assurer que leur concentration ne dépasse pas les limites de l'annexe 1 OPAir. Il est donc possible, sur le principe, d'en faire une condition d'exploitation. Le fait que l'autorité explique en même temps de quelle manière un administré peut garantir le respect des valeurs d'émissions maximales n'est pas à critiquer. L'autorité indique ainsi que, selon les connaissances de la technique actuelles, cela n'est possible qu'à l'aide de filtres à particules. La recourante ne se réfère à aucune autre mesure qui pourrait atteindre ce but et rien ne laisse croire que l'analyse du service spécialisé de la Confédération serait erronée sur ce point. Il en résulte que, sur le principe, la pose de filtres à particules est une mesure apte et proportionnelle à atteindre le but visé et doit également être confirmée, tout en précisant que le respect des valeurs limites peut être prouvé d'une autre manière. Dans la mesure où la pose de filtres à particules engendre des coûts pour la recourante, il sera examiné ci-dessous si ces derniers sont financièrement supportables (cf. consid. 9).

b) La recourante allègue encore – sans pourtant apporter la moindre preuve – que la technique des filtres à particules n'est pas au point, qu'elle réduit l'efficacité des moteurs et qu'elle augmente le risque d'accidents. Or, selon les dires de l'autorité spécialisée, le filtre à particules a une incidence sur le moteur uniquement s'il n'est pas adapté à ce dernier. En effet, les progrès techniques enregistrés dans le domaine de l'épuration des gaz d'échappement permettent de proposer aujourd'hui des systèmes de filtres à particules très efficaces pour pratiquement tous les types de machines et de moteurs. Ces systèmes réduisent en général de plus de 99 % les particules dangereuses de suie (cf. publication "Moins de suies de diesel, Comment la Suisse a réduit ses émissions", OFEV, 2012). Partant, on peut suivre l'autorité qui précise que chaque type de machine trouve aujourd'hui un filtre spécialement conçu pour son moteur, qui ne va ni l'influencer, ou du moins que de manière minime, ni l'endommager. En ce qui concerne le problème de la visibilité qui serait réduite par l'installation des filtres à particules et qui augmenterait le risque d'accidents, le Tribunal renvoie à la publication "Filtres à particules en post-équipement, Solutions techniques de prévention des accidents dus aux engins de chantier", éditée par l'OFEV en 2013, qui donne des solutions pour réduire ce danger. Sous cet aspect non plus, la pose de filtres à particules ne saurait être considérée comme inapte ou disproportionnée.

c) L'autorité a imposé à la recourante de prendre des mesures en ce qui concerne les machines dont la puissance du moteur se situe entre 18 et 37 kW. Elle se réfère aux règles contenues au ch. 31 de l'annexe 4 OPair et qui ont trait aux machines de chantier. En effet, ces machines sont fortement similaires et, en partie, utilisées également sur des chantiers.

Il ressort du dossier qu'en l'espèce, le parc des machines comprend une seule machine appartenant à la recourante et que sa puissance dépasse largement les 37 kW. Les autres machines sont des engins qu'elle loue auprès de la société F.________ SA, basée hors du canton. Celles-ci sont en partie utilisées dans le cadre d'une entreprise d'extraction de matériaux (scrapers, dumpers, dont la puissance est également largement supérieure à 37 kW). Pour le reste, le Tribunal constate que la liste des machines qu'a produite la recourante ne comporte aucune installation d'une puissance qui se situe entre 18 et 37 kW et qui n'est pas déjà équipée d'un filtre à particule. On peut dès lors se demander si le Tribunal doit se prononcer sur cet aspect du litige. Or, dès lors que le parc de machines peut subir des changements, il y a lieu de préciser ce qui suit.

Selon le projet de révision de l'OPair du 27 novembre 2007, le projet du nouvel art. 19a devait conditionner non seulement les machines utilisées sur les chantiers, mais également celles utilisées sur les sites d'extraction et les installations similaires. Or, dans la version mise en vigueur, le champ d'application a été limité aux machines de chantier. Le fait que l'art. 19a OPair ne s'applique pas aux installations d'une gravière et aux installations similaires n'est d'ailleurs pas contesté sur son principe par l'autorité intimée (cf. réponse ad ch. 1). L'annexe 4 OPair s'applique aux installations de combustion selon l'art. 20 al. 1, aux machines de chantier et à leurs systèmes de filtres à particules selon l'art. 19a, ainsi qu'aux engins de travail selon l'art. 20b (ch. 1 annexe 4).

Même si on peut comprendre que des raisons de praticabilité justifient que les prescriptions de l'annexe 4 s'appliquent aux machines d'une glaisière qui peuvent également être utilisées sur un chantier, il n'en demeure pas moins que, s'agissant du cas d'espèce, les machines en question font partie d'une installation stationnaire. Aussi sont-elles soumises aux prescriptions mentionnées ci-dessus et non à celles relatives aux machines de chantier en application des ch. 31 et 32 de l'annexe 4. Tant que, conformément à l'information n° 14, une machine bien entretenue avec une puissance de moins de 30 kW est réputée respecter la valeur limite de l'annexe applicable aux gravières et autres exploitations similaires, ce que le Tribunal n'a pas à mettre en doute, il n'y a pas lieu d'appliquer des prescriptions différentes, singulièrement, plus restrictives à la recourante. Cet avis est d'ailleurs partagé par l'autorité intimée qui reconnaît implicitement que sa mesure se base sur l'art. 2 al. 2 OPair, renvoyant à l'annexe 1, et non sur l'art. 2 al. 3 OPair, qui renvoie à l'annexe 4. Rien n'empêche les autorités, cas échéant en signalant l'affaire aux autorités d'un autre canton, de s'adresser à la société qui loue des machines de chantier. On constate finalement que l'information n° 14, qui a spécifiquement trait aux gravières et autres exploitations de matériaux, n'adopte pas non plus la position de l'autorité intimée, mais se contente de préciser que les machines bien entretenues avec une puissance de moins de 30 kW sont conformes à la valeur limite des émissions de suie. Le Tribunal ne s'écarte pas de l'avis du service spécialisé. Cela d'autant plus que les directives de l'administration ont précisément vocation d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales et, de sorte, de garantir un traitement égalitaire entre les administrés.

Dès lors que l'information n° 14 mentionne explicitement les machines qu'utilise une exploitation d'extraction de matériaux et règle précisément les conditions dans lesquelles on admet qu'elles respectent la valeur d'émission qui leur est applicable, le Tribunal ne voit en l'espèce pas pour quelle raison il devrait se distancier de l'avis du service spécialisé de la Confédération.

Partant, la décision litigieuse doit être modifiée en ce sens que, sous le point "protection de l'air", il est fait interdiction à la recourante d'utiliser sur l'installation des machines diesel d'une puissance supérieure ou égale à 30 kW sans système de filtre à particules conforme à l'OPair. Les autres machines diesel doivent être bien entretenues.

9. Reste à examiner s'il existe d'autres raisons pour ne pas appliquer la mesure à la recourante. Cette dernière soulève en particulier que cette mesure serait disproportionnée pour son entreprise.

a) Comme expliqué ci-dessus, la mesure repose sur une base légale, poursuit un intérêt public, est apte à produire l'effet souhaité et est – sur le principe – économiquement supportable. Il a également déjà été en grande partie exposé que la mesure tendant à limiter les émissions est un moyen raisonnable pour obtenir le résultat recherché, c'est-à-dire de réduire la pollution atmosphérique. Il en découle que cette mesure doit s'appliquer à l'entier des machines concernées. Il ne se justifie pas de faire des exceptions au regard de la taille d'une entreprise, du temps de fonctionnement de tels engins ou encore de la fréquence de leur utilisation. Outre le fait que le contrôle serait rendu très difficile pour des raisons de praticabilité, cela comporterait le risque qu'une partie des machines diesel ne seraient pas soumises à la valeur limite, ce qui pourrait compromettre dans l'ensemble l'efficacité de la mesure. Pour ce motif, on ne peut pas tenir compte de l'argument de la recourante, selon lequel les machines ne sont utilisées que pour un nombre d'heures très réduit.

b) La recourante estime à CHF 180'000.- les coûts concrets relatifs à l'équipement des machines avec des filtres à particules dans son entreprise. Elle juge ce montant disproportionné, voire économiquement insupportable.

Il y a d'emblée lieu de relever que le Tribunal peine à comprendre le chiffre invoqué, pour la raison suivante: une seule machine est propriété de l'entreprise. Selon les propres dires de la recourante, les autres machines sont louées à une société tierce. On ne voit ainsi pas à quel titre il incomberait à la recourante de prendre entièrement en charge des frais en lien avec la mise à disposition d'un bien locatif qui n'est plus conforme aux exigences techniques. De plus, la recourante a omis de mettre en lien le chiffre qu'elle avance avec son chiffre d'affaire.

Sous l'angle de la proportionnalité, notamment concernant l'aspect de la charge financière, il convient en revanche de renvoyer à l'art. 16 LPE et aux art. 8 ss OPair. Il incombe à l'autorité de fixer des délais dans lesquels l'assainissement doit être accompli (art. 8 et 10 OPair).

En outre, l'art. 11 OPair prévoit que, sur la base d'une demande, l'autorité accorde des allégements au détenteur d'une installation lorsqu'un assainissement au sens des art. 8 et 10 serait disproportionné, notamment si la technique ou l'exploitation ne le permettent pas ou s'il n'est pas supportable économiquement (al. 1). Son al. 2 précise expressément qu'à titre d'allégement, l'autorité pourra accorder en premier lieu des délais plus longs pour assainir l'installation. Si des délais plus longs devaient être insuffisants, l'autorité accordera une limitation des émissions moins sévère.

La décision litigieuse est muette sur ce point. Il n'y a pas eu de fixation du délai dans lequel devront être installés les filtres à particules. Même si le Tribunal n'a pas de raisons de penser que le cas concret nécessite un allégement, il faut que l'autorité précise jusqu'à quel moment la mesure qu'elle impose doit être réalisée. Dans le cas contraire, elle sera dans l'impossibilité de passer à l'exécution de sa décision. En même temps, la fixation du délai permettra à la recourante de déposer en toute connaissance de cause une demande en application de l'art. 11 OPair.

Partant, il y a lieu d'annuler la décision dans la mesure où la condition objet du présent litige serait immédiatement applicable à la recourante et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle fixe le délai d'assainissement. Dans ce contexte, il y a lieu de relever que les valeurs d'émissions, applicables à l'installation de la recourante, ont été introduites en 1998 déjà.

Il ne se justifie pas en l'occurrence que le Tribunal se prononce à ce sujet, dès lors que la pratique lui est inconnue et qu'il convient de veiller à une application uniforme de cette dernière.

10. La recourante invoque finalement que le principe de l'égalité de traitement a été violé par la décision litigieuse. Il sied de rappeler que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (arrêt TF 2P.16/2005 du 9 août 2005 consid. 7.1; ATF 127 II 113 consid. 9 et les références citées). Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce, l'autorité intimée n'ayant jamais manifesté l'intention de ne pas appliquer la loi de manière égale dans tout le canton. Ce grief doit également être rejeté.

11. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement admis. La décision du 16 décembre 2014 doit être confirmée quant à son principe de soumettre les machines de la glaisière aux ch. 82 et 83 de l'annexe 1 de l'OPair et d'exiger la pose de filtres à particules pour celles ayant une puissance égale ou supérieure à 30 kW. Elle doit être annulée dans la mesure où elle vise des machines d'une puissance inférieure à 30 kW, lesquelles doivent uniquement être bien entretenues. Par ailleurs, il incombera à l'autorité intimée de fixer le délai dans lequel la mesure d'assainissement doit être exécutée. A cette fin, le dossier lui est renvoyé pour qu'elle reformule le ch. 1, point 6 "protection de l'air" de sa décision.

12. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont intégralement mis à la charge de la recourante. La décision attaquée n'étant corrigée que sur un point annexe marginal, il n'y a pas lieu de réduire le montant mis à la charge de la recourante en application de l'art. 131 al. 1 CPJA.

N'étant pas représentée par un mandataire professionnel, la recourante n'a pas droit à une indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants.

Partant, la décision du 16 décembre 2014 est partiellement annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle reformule le ch. 1, point 6 "protection de l'air", selon le considérant 8 du présent arrêt, et fixe le délai dans lequel la mesure d'assainissement doit être exécutée conformément au considérant 9.

II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais effectuée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 15 octobre 2015/JFR/vth

Président

Greffière