602 2015 46
Arrêt du 21 avril 2016 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Aline Burnand
Parties
SOCIÉTÉ DE TIR A.________, ** recourante**
contre
PRÉFET DE B.________, ** autorité intimée**
Objet
Protection de l'environnement Recours du 10 juin 2015 contre la décision du 11 mai 2015
attendu
que la Société de tir A.________ (ci-après, la Société de tir) exploite un stand de tir à 50 mètres de 6 places à C.________ au lieu dit D.________, sis sur le territoire de la Commune de E.________;
que les riverains du stand de tir se sont plaints à plusieurs reprises des nuisances sonores causées par les tirs, notamment en déposant une pétition le 14 août 2014;
que, saisi du litige, le Préfet de B.________ a organisé une séance réunissant les différents protagonistes ainsi que l'autorité communale et un représentant du Service de l'environnement (SEn);
qu'après avoir entendu les parties, le préfet a décidé, le 11 mai 2015, en application des art. 11 et 12 al. 1 let. c de la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) de subordonner l'activité de stand de tir à l'horaire suivant:
• Le tir est autorisé du 15 mars au 31 octobre;
• Du lundi au vendredi de 7h00 à 21h00;
• Le samedi de 8h00 à 19h00;
• Le tir est interdit le dimanche et les jours fériés, à l'exception de six dimanches par année (selon l'horaire du samedi), dont les dates sont convenues avec l'autorité communale et communiquées par avance aux riverains;
que, le 10 juin 2015, la Société de tir a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 11 mai 2015 dont elle demande l'annulation en concluant à ce que son activité puisse s'exercer sans contrainte aucune, eu égard à l'absence de nuisances avérées. En substance, la recourante fait valoir qu'elle n'utilise pas de calibres bruyants, mais uniquement des carabines tirant une munition de petit calibre 22 Long Rifle dont les nuisances sont considérées comme nulles. Elle estime que son sport ne doit pas être traité différemment des autres activités en plein air qui ne sont pas soumises à restriction (foot, basket, tennis, ring-hockey);
qu'invitée à se déterminer sur le recours, la commune a indiqué, le 21 août 2015, que la proposition qui avait été faite par la recourante le 9 janvier 2015 (soit pouvoir tirer du 15 mars au 31 octobre, de 07h00 à 22h00, sauf le dimanche de 09h00à 12h00 et de 13h00 à 22h00) lui semblait raisonnable;
que, le 7 septembre 2015, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une inspection des lieux en présence de représentants de la recourante, des riverains, de la commune, du SEn et de l'Officier fédéral de tir du 5ème arrondissement. Des mesures sommaires de bruit ont été effectuées. Le résultat de ces mesures se sont situés au-dessous des valeurs limites d'immission en matière de tir; il a été constaté que, lors de l'exécution d'un programme de tir par quatre tireurs, trois sortes de bruit étaient perceptibles: l'impact, le choc de récupération de la balle et l'écho. Le bruit de récupération était le plus nettement audible. Lors des discussions, il est apparu également qu'en raison du vent, il était difficile pour les tireurs de s'entraîner avant que celui-ci ne soit tombé, soit vers 19h00;
que, dans ses observations du 9 septembre 2015, le préfet s'en est remis à justice, tout en soulignant que son intervention visant à fixer un cadre à l'activité de la recourante avait pour but principal de ramener une certaine sérénité dans le voisinage, avant que la situation ne dégénère en raison des antagonismes grandissants entre la recourante et les riverains;
que, le 10 septembre 2015, le SEn a estimé que, sous l'angle du principe de prévention, la décision préfectorale attaquée était raisonnable. Elle tenait compte de la durée plus longue des journées durant la période estivale. A son avis, il était judicieux d'étendre la durée d'exploitation du stand jusqu'à 21h00 car cela laissait un temps suffisant à disposition des tireurs qui travaillent pour exercer leur sport. Plutôt qu'un horaire uniformisé sur toute la semaine, le service spécialisé s'est demandé s'il n'aurait pas été possible de mettre en place des "jours d'entraînement" avec des horaires plus étendus, compensés par des horaires plus restreints les autres jours. Il a également estimé en tous les cas que seuls des concours inter-sociétés ou autres manifestations équivalentes devraient être autorisées le dimanche;
que, vu les incertitudes qui subsistaient sur l'ampleur réel des nuisances, il a été décidé d'ordonner une expertise sonore;
que, face au risque financier impliqué par le procès, les riverains ont décidé, les 22 et 23 octobre 2015, de renoncer à participer à la procédure de recours en qualité de partie. Par conséquent, leur prise de position du 8 septembre 2015 sur le recours et leur proposition du 2 octobre 2015 sur un horaire d'exploitation ont été retirées du dossier;
que, le 15 janvier 2016, l'entreprise F.________ SA a déposé son rapport d'expertise. Les mesures de bruit ont été effectuées le 26 octobre 2015 en présence des riverains concernés et d'un représentant de la recourante. L'évaluation des nuisances s'est effectuée sur la base de l'annexe 7 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (RS 814.41) consacrée aux valeurs limites d'exposition au bruit des installations de tir civiles. L'évaluation s'est faite au droit des locaux sensibles de trois riverains (G.________, H.________, I.________) selon deux scénarios, minimal (quantité des demi-jours de tir selon la société recourante) et maximal (quantité selon les riverains). Quel que soit le scénario, les niveaux d'évaluation obtenus sont tous inférieurs tant à la valeur de planification (VP DS III 60) qu'à la valeur limite d'immission (VLI DS III 65), à savoir:
Maison G.________
Maison H.________
I.________
Lr scénario société
51
56
44
Lr scénario riverains
49
53
42
L'expert a examiné également la situation sonore avec l'aménagement d'un écran anti-bruit posé à la source. Il en résulterait une diminution des immissions de l'ordre de 3 à 5 dB(A). En conclusion, considérant que les valeurs de planification sont clairement respectées, l'expert a estimé qu'aucune mesure ne peut être imposée sur la base de l'OPB. En vertu du principe de prévention, le maintien de l'écran anti-bruit, voire la pose d'un écran supplémentaire est encouragée car il diminue sensiblement les nuisances et s'avère économiquement supportable pour l'exploitant de l'installation;
que, le 22 janvier 2016, le SEn a pris position sur l'expertise pour constater qu'elle était correcte, complète et cohérente. Il a pris acte du niveau d'évaluation qui reste largement en dessous des valeurs limites de l'annexe 7 OPB et appuie la proposition de poser d'un écran antibruit. Au vu des résultats, il considère qu'aucun critère quantitatif objectif ne postule la fixation d'un horaire d'exploitation. Cela étant, il estime qu'il convient de prendre aussi en considération l'aspect subjectif de l'affaire. La pose éventuelle des écrans antibruit démontrerait d'une part la volonté de la recourante d'améliorer la situation et conduirait d'autre part à une plus grande tolérance chez les voisins. De surcroît, dans le cas précis, il est démontré que ces écrans contribuent à une réduction non-négligeable des immissions sonores et n'ont pas un simple effet psychologique. Partant, le SEn préconise la pose des écrans antibruit et estime qu'une restriction trop importante des horaires, au-delà des us de bon voisinage, n'est pas justifiable;
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;
que, du moment qu'il est désormais établi par expertise que les nuisances provenant de l'exploitation du stand de tir petit calibre ne dépassent pas les valeurs de planification applicables au degré III de sensibilité au bruit qui est en vigueur dans la zone agricole où se situent les habitations de riverains, les règles de l'OPB ne s'appliquent pas à la présente affaire et il n'est dès lors pas question d'ordonner un quelconque assainissement de l'installation litigieuse au sens de l'art. 13 OPB. Dès l'instant où les valeurs limites d'émission sont respectées, on ne se trouve pas dans un cas où, en raison d'atteintes nuisibles ou incommodantes, les émissions doivent être limitées plus sévèrement en application de l'art. 11 al. 3 LPE;
que seul entre en considération le principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE qui prévoit qu'indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable;
que, s'agissant de stand de tir, le Tribunal fédéral a jugé que la marge entre les valeurs limites d'émission et les valeurs de planification constituait déjà une expression du principe de prévention et que par conséquent si une installation satisfaisait aux valeurs de planification, il y avait lieu de considérer qu'a priori, les exigences de l'art. 11 al. 2 LPE étaient respectées (arrêt TF 1A.183/2001 du 18 septembre 2002, consid. 7.6.). Il est possible, cas échéant, d'exiger en plus, en application du même principe de prévention, la mise en place d'installations techniques supplémentaires pour autant que leur coût soit relativement faible et qu'elles aient un effet sensible sur la réduction des nuisances; en revanche, il ne saurait être question d'ordonner des mesures de limitation d'exploitation d'une installation qui ne dépasse pas les valeurs limites d'exposition au bruit (ATF 126 II 480, consid. 7; arrêt TF 1A.183/2001 du 18 septembre 2002, consid. 7.6.1);
qu'au surplus, l'Annexe 7 à l'OPB consacrée aux valeurs limites d'exposition au bruit des installations de tir civiles ne prévoit pas de différence entre le jour et la nuit. Partant si une installation respecte les valeurs limites d'exposition au bruit, il importe peu en principe qu'elle soit utilisée le jour ou la nuit. Aucune règle de l'OPB ne prévoit des restrictions particulières d'exploitation d'une installation de tir non incommodante en raison de l'heure à laquelle l'activité est exercée (arrêt TF 1C_530/2008 du 30 juin 2010, consid. 3.3);
que, dans ces conditions, c'est à tort que le préfet s'est fondé sur l'art. 12 al. 1 let. c OPB pour ordonner une mesure d'exploitation en fixant un horaire limitatif d'utilisation du stand de tir.
que, cela étant, il n'en demeure pas moins, au vu de l'organisation très souple de la société recourante, que des tirs peuvent être organisés par ses membres à peu près n'importe quand, tôt le matin ou tard le soir, en pleine nuit, samedi et dimanche compris. Même si les représentants de la recourante ont nié que des activités aient été exercées en pleine nuit, contrairement aux affirmations des voisins, il n'est pas exclu que, dans le climat tendu qui existe entre ces protagonistes, certains membres de la société de tir soient venus tôt le matin ou tard le soir pour narguer les riverains. D'ailleurs, le fait que la recourante ait indiqué expressément sous lettre b de ses conclusions qu'elle retirait sa proposition d'horaire du 9 janvier 2015 (qui prévoyait une tranche horaire de 07h00 à 22h00) constitue un indice important pour admettre que l'intention de celle-ci était bien de dépasser ces limites;
qu'au-delà d'une certaine heure, l'activité de tir, même exercée dans un stand de tir conforme aux normes, n'est plus compatible avec la vie en société et l'émergence sonore qu'elle provoque dans le voisinage n'est pas admissible sous l'angle de la tranquillité publique. Le fait que l'Annexe 7 de l'OPB ne prévoit pas de différence entre le jour et la nuit - ce qui laisse une marge pour l'organisation des tirs (arrêt TF 1C_530/2008 du 30 juin 2010, consid. 3.3, avec un tir jusqu'à 20h00) - ne signifie pas que ces tirs peuvent être organisés en pleine nuit, mais uniquement qu'il ne vient à l'esprit de personne d'utiliser un stand de tir à ce moment. Lorsque l'usage de l'installation devient à ce point abusive, il ne fait pas de doute que le préfet, fondé sur l'art. 19 al. 1 de la loi sur les préfets (RSF 122.3.1), peut prendre les dispositions aptes à sauvegarder l'intérêt public. Comme pour toute mesure de police, son intervention doit respecter le principe de la proportionnalité. Cela signifie, d'une part, que le moyen utilisé doit être propre à atteindre la fin d'intérêt public visée et ménager le plus possible les libertés individuelles et, d'autre part, que le résultat recherché doit se relier raisonnablement aux limitations de liberté qu'il nécessite (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984 p. 348);
qu'en l'occurrence, l'horaire fixé par le préfet comporte plusieurs aspects qu'il convient d'examiner séparément;
que, tout d'abord, dès l'instant où, en raison de la présence de la neige pendant les mois d'hiver, la recourante n'a pas d'activité entre fin octobre et mi-mars, l'interdiction des tirs pendant cette période n'est pas contestée, ainsi que le président de la recourante l'a expressément indiqué lors de l'inspection des lieux (cf. PV de l'inspection des lieux p. 3). Il y a lieu de prendre acte de cette déclaration qui limite en conséquence l'objet du litige soumis au Tribunal cantonal. Partant, la décision préfectorale est entrée en force de chose décidée lorsqu'elle autorise les tirs uniquement du 15 mars au 31 octobre;
qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, pendant la période de sommeil des voisins, il n'est pas tolérable de leur imposer l'émergence sonore provoquée par des coups de feu, même de petit calibre. Dans cette perspective, la seule question qui se pose est celle de savoir si la limite à partir de laquelle l'activité sportive de la recourante devient inacceptable doit être fixée à 21h00 ainsi que le préfet l'a prévue ou plus tard. Comme il a été dit, du moment que l'installation respecte les valeurs de planification applicables, seuls les excès de son utilisation doivent être évités. Cela signifie que la limitation de l'exploitation fondée sur les exigences de tranquillité publique ne doit concerner que la période pendant laquelle existe un besoin de protection accrue, soit pendant la nuit proprement dite. Or, celle-ci varie sensiblement pendant la bonne saison (voir tabelle de fin du crépuscule civil, Recueil VFR 004/2016, p. 48, publié sur le site: http://www.skyguide.ch/fileadmin/ user_upload/publications /AIM/VFR-Guide.pdf, consulté le jour du jugement). Il apparait, sous cet angle, qu'une limitation constante à 21h00 de mars à octobre comme ordonnée par le préfet est en principe trop favorable à la recourante en début et fin de saison, car la nuit tombe avant, mais n'est pas justifiée pour les mois de mai, juin, juillet et août. En mai et août, la nuit survient aux environs de 21h30 et en juillet et août vers 22h00. Même si la recourante a reconnu qu'il était rare que des tirs soient organisés au-delà de 20h30, on doit constater qu'il n'y a pas de raison objective, liée à la protection de la tranquillité publique, de lui interdire d'exercer son sport lorsqu'il fait encore jour;
que, s'agissant du matin, la limitation du début des tirs à 07h00 s'inscrit dans une logique raisonnable et usuelle en matière d'activité matinale non obligatoire. Elle n'a pas été concrètement mise en cause par la recourante, qui avait d'ailleurs elle-même retenu cette heure dans sa proposition d'horaire du 9 janvier 2015. De ce point de vue, la décision préfectorale échappe manifestement à la critique;
qu'il résulte de ce qui précède que l'activité de la recourante doit être réglementée de la manière suivante:
Mars 07h00 à 20h00 (21h00 dès l'heure d'été)
Avril 07h00 à 21h00
Mai 07h00 à 21h30
Juin 07h00 à 22h00
Juillet 07h00 à 22h00
Août 07h00 à 21h30
Septembre 07h00 à 21h00
Octobre 07h00 à 21h00 (20h00 dès l'heure d'hiver)
qu'il est communément admis que le repos dominical relève aussi de la tranquillité publique, dont le préfet est un des garants. L'exigence du respect du repos dominical ne répond pas cependant à un intérêt public aussi essentiel que celui du sommeil nocturne. En effet, les fins de semaine constituent également les périodes privilégiées de détente à disposition des sportifs pour s'adonner à leur activité de loisirs, de sorte qu'il faut procéder à une pondération des intérêts en présence pour déterminer où se trouvent les limites entre les besoins raisonnables des uns et des autres. Dans la mesure où, en l'espèce, l'exploitation du stand de tir n'est pas incommodante ou nuisible à la santé, cette activité devrait pouvoir être autorisée sans limitation particulière autre que celles examinées précédemment. Il apparaît cependant qu'à la différence de la majorité des sociétés sportives exploitant une installation (football, basket) et des autres sociétés de tir à petit calibre du canton (J.________, K.________, L.________), la recourante n'a pas fixé d'horaire hebdomadaire lui permettant de regrouper ses activités et de laisser ainsi des plages horaires libres pour les voisins. Son organisation souple laisse à chaque membre la possibilité de venir tirer quand il le désire. En d'autres termes, le dérangement des voisins est potentiellement continu pendant tout le week-end, dès lors qu'aux niveaux sonores en cause, le bruit est tout aussi perceptible avec un tireur occasionnel qu'avec l'utilisation des 6 lignes de tir (cf. dans ce sens PV inspection des lieux p. 3). L'intérêt de chaque membre à venir isolément s'entraîner le dimanche matin n'est plus en rapport avec le dérangement du voisinage pendant la période de repos dominical. Il est déraisonnable d'imposer une telle pression sur les riverains, qui ont droit à ne pas subir ce bruit pendant tout le dimanche, quand bien même celui-ci n'est pas excessif. La recourante elle-même est d'ailleurs bien consciente du caractère extrême de ses revendications actuelles (cf. sa proposition du 9 janvier 2015). En réalité, il se justifie de respecter le repos dominical des riverains en interdisant les tirs d'entraînement le dimanche jusqu'à 13h00. La recourante peut en revanche organiser même le dimanche ses concours et autres manifestations officielles depuis 07h00 dès lors que ces activités relativement rares, dûment organisées et encadrées, regroupent en principe un nombre suffisant de sportifs, dont les intérêts conjugués sont alors prépondérants. Tel n'est pas le cas de quelques tireurs isolés venant s'entraîner à longueur de dimanche. La fin des tirs du dimanche (de concours ou d'entraînement) est déterminée par l'horaire saisonnier indiqué précédemment;
que les restrictions dominicales sont applicables aussi aux jours fériés;
qu'en revanche, aucun motif ne justifie de traiter le samedi différemment des jours ouvrables;
que, parallèlement, l'expertise à mis en exergue le fait que la pose d'écrans antibruit pourrait diminuer de manière notable les émissions provenant du stand. Il s'agit là d'une mesure technique simple et peu coûteuse qui est exigible de la part de la recourante au titre du principe de prévention (arrêt TF 1A.183/2001 du 18 septembre 2002, consid. 7.6.). L'intéressée a d'ailleurs donné son accord à la pose de ces écrans. Dans ces conditions, il se justifie de subordonner l'exploitation du stand de tir à cette mesure de limitation du bruit à la source. Au vu de la configuration des lieux, il est judicieux d'exiger la pose de deux écrans (un pour trois lignes de tir);
que le recours doit donc être admis partiellement dans le sens des considérants et la décision attaquée réformée en conséquence;
que la recourante, qui demandait la suppression de toute limite pour l'exercice du tir, n'obtient pas le plein de ses conclusions, de sorte qu'en application de l'art. 131 al. 1 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), une partie des frais de procédure, représentant un 1/3 du total de CHF 5'403,50 (CHF 2'000 d'émolument et CHF 3'403,50 de frais d'expertise), doit être mise à sa charge par CHF 1'801.15;
que les riverains, qui ont renoncé à participer à la présente procédure et qui n'étaient pas maîtres de l'objet du litige, échappent au paiement des frais (arrêt TC FR 2A 93 81 du 21 juillet 1995);
que l'Etat de Fribourg, agissant par le Préfet dont la décision est réformée, est exonéré de sa part (2/3) aux frais de procédure (art. 133 CPJA);
la Cour arrête:
I. Le recours est admis partiellement dans le sens des considérants. La décision préfectorale du 11 mai 2015 est réformée comme suit:
Art. 1
1. a.. L'exploitation du stand de tir est autorisée du 15 mars au 31 octobre;
b. du lundi au samedi, selon l'horaire suivant:
Mars 07h00 à 20h00 (21h00 dès l'heure d'été)
Avril 07h00 à 21h00
Mai 07h00 à 21h30
Juin 07h00 à 22h00
Juillet 07h00 à 22h00
Août 07h00 à 21h30
Septembre 07h00 à 21h00
Octobre 07h00 à 21h00 (20h00 dès l'heure d'hiver);
c. Les dimanches et les jours fériés, les tirs d'entraînement sont autorisés depuis 13h00 seulement. Les concours et autres manifestations officielles sont autorisés depuis 07h00. La fin des tirs du dimanche suit l'horaire indiqué sous ch. 1 let. b.
2. L'exploitation du stand est conditionnée à l'installation de deux écrans antibruit du type testé dans le cadre de l'expertise du 15 janvier 2016 (un pour trois lignes de tir).
II. Des frais de procédure partiels (1/3) sont mis par CHF 1'801.15 à la charge de la société recourante. Ils sont prélevés sur l'avance de frais effectuée, dont le solde (CHF 198.85) est restitué.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 21 avril 2016/cpf
Président
Greffière-stagiaire