602 2015 142
Arrêt du 18 novembre 2016 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-stagiaire: Valentine Badan
Parties
A.________, ** recourant**,représenté par Me Laurent Bosson, avocat contre Préfecture du district de la Gruyère,** autorité intimée** COMMUNE DE B.________, ** intéressée**
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 23 décembre 2015 contre la décision du 12 novembre 2015
considérant en fait
A. A.________ est propriétaire de l’art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________. Selon le plan d’aménagement local, cet immeuble est affecté à la zone résidentielle à faible densité.
B. Le 21 mai 2014, le propriétaire a déposé une première demande de permis pour la construction de deux habitations individuelles à trois logements avec couvert pour six véhicules. Le projet a été mis à l’enquête du 6 au 20 juin 2014 et a recueilli quatre oppositions.
Par la suite, le 24 juin 2014, la Commune de B.________ a requis de A.________ qu’il fournisse plusieurs compléments au dossier, dont une étude géologique propre au projet de construction de ces deux immeubles. Le 2 décembre 2014, A.________ a complété son projet et le 17 décembre 2014, la commune l’a informé qu’en l’état elle ne pouvait soutenir le projet, principalement pour des raisons de sécurité du chantier.
Par courrier du 28 janvier 2015, A.________ a informé la commune qu’il ne comptait pas modifier son projet et de bien vouloir le transmettre aux différents Services de l’Etat concernés afin de poursuivre la procédure. Faisant suite, la commune a transmis le dossier au Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: SeCA) avec un préavis défavorable, le 17 février 2015.
C. Le 9 mars 2015, à la suite de modifications importantes du projet, A.________ a déposé une nouvelle demande de permis pour la construction de deux habitations individuelles à trois logements avec couvert pour véhicules. Lors de la mise à l’enquête publique du projet, qui a eu lieu du 13 mars au 27 mars 2015, cinq oppositions ont été formées à son encontre.
Le 31 mars 2015, la commune a, à nouveau, préavisé défavorablement le projet de construction. Elle a estimé que le bâtiment aurait, s’il se réalisait, de par sa nature, ses dimensions et son emplacement un impact visuel important sur ses alentours. Elle a précisé également qu’elle portait le titre de commune médiévale et se devait de préserver une cohérence de l’urbanisation et une harmonie du paysage.
Hormis le Service de la mobilité (SMo) qui a préavisé favorablement et sans conditions le projet, tous les Services de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables avec conditions. En particulier, la Commission des dangers naturels (ci-après: CDN) a indiqué que, la parcelle étant située en secteur de danger moyen de glissement de terrain, la construction n’était pas compromise par cette situation bien qu’elle impose le respect de certaines contraintes constructives. Pour sa part, la Commission d’architecture et d’urbanisme (ci-après: CAU) a souligné tout d’abord que le projet s’insérait dans un ensemble linéaire de villas greffées sur une crête qui s’étirait derrière le château, que la parcelle était très en pente et se trouvait exposée à la vue depuis la plaine qui se déployait au sud et que le coteau constituait un ensemble remarquable dans le paysage, souligné par une importante arborisation, la position dominante du château et la position de l’église en contrebas créant un contrepoint particulièrement adapté à la géomorphologie du lieu. Elle a précisé que le quartier de villas qui s’était développé sur la crête pouvait être considéré comme le résultat d’une planification malheureuse du point de vue de la protection d’un site originellement de très grande qualité, la parcelle faisant l’objet de l’examen étant la seule réserve à bâtir sur le coteau. La CAU a considéré que, dénuée d’arborisation, elle apparaissait aujourd’hui comme une blessure dans la continuité paysagère du site et son maintien ne pouvait être considéré comme souhaitable. Des visions locales avaient convaincu la commission que les principes d’occupation de la parcelle transcrits par le projet étaient pertinents. Ainsi, la CAU a estimé que la construction de la partie supérieure du coteau permettrait d’achever un mode d’occupation déjà largement réalisé, avec des volumétries simples et mieux adaptées que la disparité de taille et de forme que présentaient les constructions existantes entre le château et le projet, que le boisement de la partie inférieure permettrait de restituer la continuité du cordon forestier qui donnerait son unité à cet ensemble paysager, que ces deux interventions rendraient l’ensemble de l’aménagement du coteau plus cohérent et minimiseraient quelque peu l’atteinte au site que présente l’égrenage de petites toitures et de pignons sur la crête et que l’horizontalité des terrasses s’inscrivait judicieusement dans la ligne de force du coteau et reprenait à sa manière une occupation adaptée de la pente. Enfin, la CAU a fortement recommandé que l’expression de la façade principale ne soit pas réduite à une grande surface vitrée, jugeant important que les garde-corps des terrasses soient fermés et traduisent une forte matérialité, par une expression murale et une teinte qui les rattachent à la structure du terrain ou des murs historiques.
D. Par courrier du 30 septembre 2015, A.________ a requis du Préfet du district de la Gruyère une autorisation de début anticipé des travaux, au motif que le retard causé par la procédure engendrait des frais considérables à sa charge.
Par décision du 2 octobre 2015, le préfet a refusé l’autorisation de débuter les travaux de manière anticipée, les conditions pour ce faire n’étant manifestement pas remplies. En effet, le préfet a souligné que le projet avait fait l’objet de cinq oppositions, ce qui contrevenait aux conditions émises à l’art. 99 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11).
Le 18 octobre 2015, A.________ a demandé à pouvoir démonter les gabarits afin d’éviter des frais excessifs. Par décision du 27 octobre 2015, le préfet a rejeté cette requête au motif que les conditions permettant l’enlèvement prématuré des gabarits n’étaient pas réunies (art. 91 ReLATeC).
E. Le 12 novembre 2015, le préfet a admis les oppositions et refusé le permis de construire. Il a précisé tout d’abord que les deux immeubles projetés devaient se comprendre comme formant un tout, comptant au total six appartements, étant donné que certains locaux annexes, la cage d’escalier et l’ascenseur étaient communs et ne pouvaient être assimilés à des habitations individuelles ou des habitations individuelles groupées mais bien plutôt à une habitation collective, Partant, il a considéré que le projet n’était pas conforme à la zone résidentielle à faible densité puisqu’il contrevenait à l’art. 17 du Règlement communal d’urbanisme (ci-après: RCU). Le préfet a également relevé que le projet s’intégrait mal par rapport au contexte paysager et bâti existant de par ses dimensions, représentant une masse constructive importante alors qu’il s’agit d’une zone résidentielle à faible densité. Il a ainsi estimé, au regard de la clause d’esthétique, que l’intérêt public à la protection du site, eu égard à la présence de monuments patrimoniaux importants que sont l’église, le château, et la ferme recensés à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) l’emportait sur l’intérêt privé du requérant à bâtir son projet.
F. Agissant le 23 décembre 2015, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 12 novembre 2015, dont il conclut à l’annulation, sous suite de frais et dépens. Il requiert, principalement, l’octroi de l’autorisation de construire et le rejet des oppositions, subsidiairement, le renvoi du dossier au préfet pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
A l’appui de ses conclusions, le recourant fait valoir tout d’abord que l’autorité intimée a constaté de manière inexacte que la construction projetée était une habitation collective au sens de l’art. 57 ReLATeC. Il précise à cet effet que les escaliers s’intègrent dans un espace séparant les deux immeubles qui mesure plus de six mètres, distance qui permet une séparation marquée des deux immeubles et, ainsi, l’utilisation commune de l’escalier ne peut être considérée comme contraire à la notion d’habitation individuelle ou à tout le moins d’habitation individuelle groupée. Le recourant souligne que chaque appartement bénéficie d’une terrasse dont l’accès est direct et individuel à chaque logement, permettant ainsi de remplir les conditions de l’habitat individuel groupé.
Le recourant invoque également une violation de la clause d’esthétique de l’art. 125 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Il relève que la décision attaquée fait complètement abstraction du préavis de la CAU; elle n’est motivée que par la question de la volumétrie importante et qu’ainsi sa position est totalement en contradiction avec l’avis de la CAU qui se base sur une vision objective des lieux. De plus, le recourant précise que lorsqu’un plan de zones prévoit que des constructions d’un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d’esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, qui n’est pas réalisé en l’espèce. Enfin, il ajoute qu’au regard du principe de la proportionnalité, le permis de construire aurait dû être accordé tout en exigeant le respect des recommandations de la CAU, que le recourant s’engage à observer.
Cas échéant, le recourant affirme remplir les conditions d’une dérogation au sens de l’art. 148 LATeC, dans le cas où le projet ne devait pas être reconnu comme habitation individuelle ou habitation individuelle groupée.
G. Par courrier du 21 janvier 2016, le préfet a informé qu’il n’avait aucune remarque particulière à formuler sur le recours et qu’il concluait à son rejet.
Le 26 janvier 2016, la commune a confirmé les arguments avancés dans son courrier du 31 mars 2015 pour justifier son préavis négatif.
H. Invité à se déterminer, le Service de la nature et du paysage (ci-après: SNP) a estimé, le 4 février 2016, que le projet de construction n’avait pas d’influence sur le château et l’église, au vu de la distance importante qui les séparait. Il a constaté que la partie supérieure du coteau était déjà occupée par un quartier de villas individuelles d’architecture diverse mais avec une typologie de résidence à faible densité homogène cohérente avec les fermes et bâtiments ruraux des alentours. En revanche, les deux bâtiments en terrasse projetés évoquaient une typologie citadine, de type habitat collectif, déconnectée de cet environnement rural et offraient une architecture urbaine dense inadéquate dans un village comme B.________, en dehors de tout contexte urbain. D’après le SNP, le projet devrait tenir compte de la typologie d’ensemble du quartier de villas existant, sans rechercher à corriger une situation de toute façon déjà réalisée, mais en s’y adaptant dans le contexte rural. La densification recherchée pour cette parcelle devait se faire de manière qualitative et dans le respect de l’environnement construit. Enfin, il a salué les plantations envisagées dans la partie inférieure du projet au bas du coteau qui permettraient de prolonger le cordon boisé, renforçant ainsi le réseau écologique avec la partie forestière à l’est.
Egalement invité à se déterminer, la CAU a tout d’abord précisé, le 16 février 2016, qu’elle n’était ni autorité intimée, ni autorité concernée, ni tiers intéressé dans la présente procédure et qu’elle confirmait son préavis du 13 mai 2015, à savoir que le projet permettait de rétablir une certaine cohérence de l’ensemble du site, notamment sous l’angle de la continuité paysagère. De plus, elle a estimé que les réserves émises dans le préavis étaient levées en regard du nouveau photomontage, quant bien même l’évolution de la végétation demandait à être encore optimisée.
Par courrier du 26 février 2016, le Service des biens culturels (ci-après: SBC) a fait part de ses observations. Au regard de l’application de la clause d’esthétique de l’art. 125 LATeC, il constate que le projet aurait un impact sur le caractère de la crête dominée initialement par le bourg d’origine médiévale et qu’il se démarquait du bâti existant par le gabarit, par la hauteur des façades Sud-Est ou encore par le caractère des toitures. Ainsi, le SBC a considéré qu’il était aujourd’hui difficile d’attribuer des qualités architecturales et urbanistiques à ce quartier mais que la rupture d’échelle du projet par rapport au contexte bâti plus traditionnel n’allait pas dans le sens d’une meilleure cohérence du quartier, puisqu’elle en accentuait encore l’effet hétérogène.
en droit
1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
2. a) Selon l'art. 55 RELATeC, sont considérées comme habitations individuelles des constructions comprenant au maximum trois logements (al. 1). Ces logements peuvent être superposés ou juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois unités. Les locaux de service peuvent être communs (al. 2).
L'art. 56 RELATeC indique que sont considérées comme habitations individuelles groupées des constructions juxtaposées telles que maisons en rangées ou en bande continue, ou partiellement superposées telles que maisons en terrasses, comprenant au minimum quatre unités présentant chacune les éléments essentiels d’un logement situé en relation directe et de plain-pied avec un espace extérieur privatif; le cas échéant, ces unités peuvent comprendre un petit logement complémentaire situé à un autre niveau (al. 1). Les habitations individuelles groupées sont soumises aux règles de l’ordre non contigu (al. 2).
En vertu de l'art. 57 RELATeC, sont considérées comme habitations collectives des constructions comprenant quatre logements ou plus et qui n’entrent pas dans la typologie des constructions définies à l’article 56.
b) En l'occurrence, ainsi que le SeCA a déjà eu l'occasion de le souligner à juste titre dans son préavis du 27 juillet 2015, le projet comprend deux immeubles de trois logements, les deux bâtiments sont reliés par la cage d'escalier ouverte. La séparation entre les deux immeubles permet de lire deux volumes bien distincts. Il ne fait ainsi aucun doute que le projet répond à la définition de l'habitation individuelle. Ces constructions sont donc conformes à la zone résidentielle à faible densité dans laquelle elles sont implantées.
3. Aux termes de l’art. 125 LATeC, les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d’harmonisation avec l’environnement construit et paysager, afin qu’un aspect général de qualité soit atteint. Cette disposition, qui s’inspire de l’art. 3 al. 2 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), met l’accent sur l’harmonisation des ouvrages avec leur environnement (Message du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de loi sur l’aménagement du territoire et les constructions, BGC 2008 1301).
Lorsque, comme en l’espèce, le droit cantonal prévoit une clause d’esthétique, toute construction et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect d’ensemble satisfaisant (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 890).
Une interdiction de construire en raison d’une clause d’esthétique est une limitation de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d’une clause d’esthétique, quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; Chassot, La clause d’esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106).
Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L’examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d’une décision refusant le permis de construire pour des motifs d’esthétique est en principe libre mais, à l’instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue s’impose lorsqu’elle doit se prononcer sur des pures questions d’appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 consid. 6b).
Dans le cadre de l’application de la clause d’esthétique, les autorités administratives bénéficient d’une grande latitude de jugement qu’elles doivent toutefois exercer selon une approche systématique. La question de l’intégration d’une construction ou d’une installation au sein de l’environnement bâti d’un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l’autorité; en tous les cas, l’autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu’une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l’autorité chargée de délivrer le permis de construire ne doit pas s’en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. L’opinion et les sentiments d’individus isolés qui ont une sensibilité particulièrement aiguë ou qui professent des goûts désuets n’entrent pas plus en ligne de compte que telles conceptions reçues, dépourvues de toutes nuances et qui se font passer habituellement en maints endroits pour l’« opinion publique » ou le « sentiment populaire » (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, n. 896 et les références citées).
4. a) Dans le cas particulier, l'appréciation par les autorités qui ont été appelées à se prononcer sur l'intégration des bâtiments projetés dans le site est pour le moins contrastée.
La commune, tout d'abord, estime que, par ses dimensions et son impact visuel important, le projet litigieux est de nature à porter atteinte à la cohérence de l'urbanisation du secteur et à l'harmonie du paysage. Cet avis est en grande partie partagé par le SNP qui a relevé, le 4 février 2016, que les bâtiments en terrasse évoquaient une typologie citadine déconnectée de l'environnement rural existant et offrait une architecture inadéquate dans un village comme B.________, hors de tout contexte urbain. Le SBC n'appuie pas non plus le projet. Dans ses observations du 26 février 2016, il relève que celui-ci aurait un impact sur le caractère de la crête et qu'il se démarquait du bâti existant par le gabarit, par les hauteurs des façades Sud-Est ou le caractère des toitures. Cette rupture d'échelle par rapport au contexte bâti plus traditionnel n'allait pas dans le sens d'une meilleure cohérence du quartier, puisqu'elle en accentuait encore l'effet hétérogène. Dans la décision attaquée, le préfet s'est exprimé dans un sens similaire en relevant que la construction s'intégrait mal dans le contexte paysager et bâti existant de par ses dimensions. A son avis, compte tenu de la présence à proximité de l'église, du château et de la ferme recensés à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), un intérêt prépondérant justifiait de recourir à la clause d'esthétique pour interdire une construction mal adaptée.
Pour sa part, la CAU a souligné, le 13 mai 2015, que la construction de la partie supérieure du coteau permettait d'achever un mode d'occupation déjà largement réalisé, avec des volumétries simples et mieux adaptées que la disparité de taille et de forme que présentent les constructions existantes entre le château et le projet. Le boisement de la partie inférieure permettrait de restituer la continuité du cordon forestier qui donne son unité à cet ensemble paysager. Ces deux interventions étaient de nature à rendre l'ensemble de l'aménagement du coteau plus cohérent et à minimiser quelque peu l'atteinte au site que présente l'égrenage de petites toitures et de pignons sur la crête. A son avis, l'horizontalité des terrasses s'inscrirait judicieusement dans la ligne de force du coteau et reprendrait à sa manière une occupation adaptée de la pente, telles que la matérialisent le mur du cimetière et les soubassements du château.
Cet avis positif de la CAU est partagé par le SeCA, dans son préavis du 27 juillet 2015.
b) Sur la base de ce qui précède, la Cour doit constater que toutes les parties admettent que l'aménagement de la crête qui a été effectué jusqu'à ce jour est malheureux. De même, il n'est pas contesté que la construction en terrasse dans une forte pente des deux habitations litigieuses présentera une volumétrie importante, en tout cas sous le plan visuel, sans commune mesure avec les constructions existantes égrenées sur la colline, en zone résidentielle à faible densité. Toute la question est donc celle de savoir si le volume très marqué dans la pente qu'il est prévu d'implanter à l'extrémité de la dite zone, juste avant la forêt, est encore compatible avec le site.
La position volontariste défendue par la CAU, qui appuie la mise en valeur de la pente telle qu'elle est proposée par le recourant, suppose un aménagement audacieux de la surface exposée, en rupture avec le bâti existant. Elle implique une intervention architecturale marquée pour faire le pendant avec le château et l'église situés à l'autre extrémité de la crête.
Or, une telle intervention n'est pas appelée de ses vœux par le planificateur local. Echelonnées dans la pente, les villas litigieuses auront un impact paysager très important, sans commune mesure avec ce qui résulte ordinairement d'une construction en zone résidentielle à faible densité. Vu l'implantation très particulière des villas, le recourant ne peut pas évacuer le problème posé par l'influence des volumes sur le site sous prétexte que ceux-ci sont autorisés par la règlementation de la zone résidentielle à faible densité. Au-delà du geste architectural soutenu par la CAU, il faut constater avec le SPN et le SBC que le projet implique une rupture d'échelle qui va encore accentuer l'hétérogénéité du quartier en y apportant en outre une typologie citadine qui n'a rien à faire dans le milieu rural de B.________. En d'autres termes, même si des arguments peuvent plaider en faveur de l'implantation d'une empreinte construite claire dans le paysage, il faut constater que celle-ci n'est pas voulue par la commune, qui, pour des motifs parfaitement sensés, entend éviter de créer un important volume construit dans la pente à cet endroit. Elle peut valablement considérer que les villas en terrasse ne s'harmonisent pas au site existant.
Dans la mesure où la position des autorités locales, commune et préfet, se fonde sur des critères objectifs et raisonnables, partagés pour l'essentiel par des services cantonaux spécialisés en matière de paysage et de protection des biens culturels, on doit admettre que la décision attaquée découle d'une appréciation parfaitement défendable des circonstances.
Fort de ce constat, le Tribunal cantonal n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités locales, ainsi que le Tribunal fédéral l'a rappelé dans sa jurisprudence récente (arrêt TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5).
C'est donc en vain que le recourant se plaint d'une violation de l'art. 125 LATeC relatif à la clause d'esthétique.
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art 131 CPJA.
Pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
Partant, la décision du 12 novembre 2015 est confirmée.
II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 18 novembre 2016/cpf
Président
Greffière-stagiaire