602 2014 96
Arrêt du 6 mars 2015 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffier-stagiaire .Alkis Passas
Parties
A.________, ** recourant,représenté par Me Fabien Morand, avocat contre PRÉFET DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, ** autorité intimée, B.________, ** intimé**, représenté par Me Pierre Mauron, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 25 juillet 2014 contre la décision du 18 juin 2014
considérant en fait
A. L’article ccc du RF de la Commune de D.________, secteur E.________, supporte un bâtiment qui comprend un hôtel ainsi qu’un restaurant. Alors que l’hôtel est exploité par les propriétaires du fonds, F.________ et G.________, le restaurant est remis à bail à B.________ depuis 2012. L’immeuble comporte deux terrasses. L’une, d’une capacité d’environ douze places, est située au rez-de-chaussée, direction Sud-Ouest et donne sur la place du Carré ; elle n’est actuellement pas exploitée. L’autre, d’une capacité d’environ 40 places, se situe au premier étage, direction Nord-Est ; elle a commencé à être utilisée pour les besoins du restaurant à partir de l’été 2013.
B. Suite à une annonce parue dans La Gruyère en 2013 mentionnant la terrasse située au premier étage, le Service de la police du commerce de l’Etat de Fribourg (ci-après : SPoCo) a informé B.________, par lettre du 31 juillet 2013, que la patente au bénéfice de laquelle il était ne lui permettait pas l’exploitation de ladite terrasse et que s’il désirait l’utiliser à l’avenir, il devait déposer une demande d’extension de patente accompagnée de l’accord du propriétaire, d’un descriptif détaillé (ou plan) et du permis de construire autorisant l’aménagement de cet espace, jusqu’au 16 août 2013.
C. Par lettre du 8 août 2013, B.________ a formellement requis du SPoCo l’extension de sa patente. Il a joint à sa demande l’accord écrit de F.________ ainsi qu’un plan de situation.
A la même date, la Préfecture de la Gruyère a informé le SPoCo par courriel que le préfet autorisait, à titre exceptionnel et provisoire, B.________ à exploiter la terrasse du premier étage à midi pendant la durée de la procédure (ordinaire) de demande de permis de construire que le précité s’apprêtait à entamer.
D. A.________ est propriétaire de l’immeuble no hhh RF. Il y administre plusieurs baux d’habitation. Les fenêtres des chambres à coucher de certains des appartements de cet immeuble donnent sur la terrasse (du premier étage) du restaurant de B.________, qui n’en est distante que de quinze mètres au maximum.
Par courriel du 22 août 2013, A.________ s’est plaint auprès du préfet du fait que l’exploitation de cette terrasse par B.________ ne lui permettrait pas de respecter ses obligations vis-à-vis des ses locataires en raison des émissions, notamment auditives et olfactives, qui en provenaient. Ce faisant, il a enjoint le préfet de lui fournir l’autorisation dont disposait ce restaurateur pour utiliser l’espace en question, afin d’analyser la situation.
Le lendemain, le préfet lui a répondu qu’il pourrait faire valoir ses droits au cours de la procédure de mise en conformité qui était « en route ». En outre, il a précisé avoir oralement donné au restaurateur l’autorisation d’employer la terrasse dans l’intervalle, pour les dernières soirées de la saison.
E. Suite au dépôt d’une demande de permis de construire le 23 octobre 2013, le projet de B.________ a été mis à l’enquête publique le 6 décembre 2013.
Par acte déposé le 20 décembre 2013 et complété le 7 avril 2014, A.________ a fait opposition à ce projet. Il a conclu au refus du permis pour quatre motifs. Premièrement, l’opposant a reproché au dossier de comporter des inexactitudes. D’une part, il a considéré que la nature du projet différait de la description présentée dans la demande. En effet, à son avis, il s’agissait d’un changement d’affectation de l’objet (au sens de l’art. 135 al. 2 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATeC ; RSF 710.1]) plutôt que d’un simple aménagement. D’autre part, il a critiqué le fait que l’objet de la requête, et les nuisances qui pouvaient en découler, ne pouvaient pas être précisément saisis en raison d’un écart entre le nombre de places indiqué sur la demande (46) et celui figurant sur le plan de détail (40). Deuxièmement, partant du principe que le projet constituait un changement d’affectation de la terrasse litigieuse, A.________ s’est basé sur les art. 165 ss du Règlement communal d’urbanisme (ci-après : RCU) pour arguer que le projet devait prévoir un nombre adéquat de places de stationnement pour les véhicules automobiles et les deux-roues afin de ne pas déséquilibrer l’offre en cases de stationnement dans le secteur. Troisièmement, il s’est plaint du bruit excessif qu’engendrerait la réalisation du projet. Selon lui, l’ouverture de la terrasse à la clientèle du restaurant causera une pollution sonore dépassant la limite admise par la législation y relative, en raison notamment de sa proximité avec les fenêtres de ses habitations. Enfin, il a reproché au projet de comporter des lacunes sous l’angle de la loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (LHand ; RS 151.3) étant donné qu’un accès suffisant au sens de l’art. 2 al. 3 de cette même loi ne sera pas garanti et a demandé que, dans le cas où les travaux d’accessibilité seraient jugés disproportionnés, une contribution de remplacement soit imposée, et que celle-ci soit comptabilisée comme « frais de rénovation » au sens de l’art. 12 al. 1 LHand.
F. Par acte du 28 février 2014, B.________ s’est déterminé sur cette opposition. Il a contesté, compte tenu du fait que la terrasse était déjà existante et utilisée par les clients de l’hôtel, que son aménagement puisse correspondre à un changement d’affectation, à un changement du concept d’exploitation, ou même à une transformation. De plus, il a nié le fait que son projet puisse causer un problème de stationnement dans le secteur dans la mesure où, la terrasse du premier étage étant sensée remplacer celle du rez-de-chaussée, le restaurant ne devrait pas connaitre une augmentation sensible de sa clientèle. Enfin, concernant la problématique du bruit, il a précisé qu’il considérait que son projet impliquait au plus une modification simple de l’installation au sens de l’art. 8 al. 1 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB ; RS 814.41) et que par conséquent la limitation à laquelle l’opposant faisait référence ne pouvait s’appliquer dans le cas d’espèce étant donné qu’elle ne concernait que les nouvelles installations au sens des art. 2 al. 2 et 7 al. 1 OPB.
G. Le 28 mars 2014, le Conseil communal de la Ville de D.________ a rendu un préavis favorable sur le projet litigieux.
La plupart des services spécialisés de l'Etat consultés ont émis un préavis favorable, certains avec conditions. En particulier le Service de l’environnement (ci-après : SEn) a subordonné son accord au respect de plusieurs exigences. Il a requis du bénéficiaire du permis une attention particulière quant aux nuisances sonores, de sorte qu’aucune musique ne soit diffusée à l’extérieur après 20h00, et que dès 22h00, plus aucune musique ne soit audible dans les locaux sensibles de l’opposant. Il a invité par ailleurs le requérant à respecter les directives topiques de l’association « Cercle Bruit ».
Pour sa part, le Service de la mobilité (ci-après : SMo) a émis un préavis négatif, au motif qu’il n’avait pas pu analyser le dossier dans la mesure où celui-ci était incomplet. De même, la Commission d’accessibilité a proposé le rejet de la demande de permis car le projet ne prévoyait pas d’accès pour les personnes handicapées à la terrasse, en violation de l’art. 129 LATeC. Compte tenu des déterminations défavorables formulées par les deux services précités, le Service des constructions et de l’aménagement (ci-après : SeCA) a formulé un préavis de synthèse défavorable quand bien même, de son point de vue, le projet était conforme aux lois et aux règlements en vigueur.
H. Par décision du 18 juin 2014, le préfet a accordé le permis de construire requis par B.________, sous réserve du respect de certaines conditions. Il a notamment exigé que le projet respecte les recommandations énoncées dans le préavis du SEn. Il a précisé cependant que la diffusion de musique à l’extérieur n’était pas limitée, mais totalement interdite.
Par décision séparée du 18 juin 2014, le préfet a rejeté l'opposition formée par A.________. Il a considéré en particulier que les modifications envisagées dans le projet n’étaient pas constitutives d’un changement d’affectation, mais plutôt de « travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol » (art. 84 let. i du règlement d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions [ReLATeC ; RSF 710.11]) conformément au Guide des constructions de l’Etat de Fribourg (4.V. Tableau, p. 3). En outre, il a estimé que le nombre de places indiquées dans la demande ne portait pas à confusion, étant donné que les six places soi-disant manquantes étaient disposées en haut de la première rampe d’escalier autour de deux tables hautes ne servant pas à la restauration. Concernant la problématique du stationnement, le préfet a relevé, qu’aux dires du requérant, la nouvelle terrasse était destinée à remplacer celle du rez-de-chaussée et, qu’en période estivale, la clientèle avait plutôt tendance à délaisser les places à l’intérieur, de sorte que le projet ne causerait pas d’augmentation sensible de la clientèle. Par conséquent, l’aménagement de nouvelles places de stationnement n’était pas nécessaire. Par ailleurs, il a relevé que le grief relatif à la LHand invoqué par l’opposant dans son écriture complémentaire du 7 avril 2014 était sans influence sur le sort de la cause, si bien qu’il n’était pas tenu de prendre position à ce sujet, conformément à la jurisprudence. Enfin, au sujet des nuisances sonores, le préfet a tenu à rappeler que, l’établissement en question bénéficiant d’un degré III de sensibilité au bruit, la situation exigeait de la part des voisins une tolérance accrue de manière générale. Compte tenu du caractère calme et respectueux de la clientèle du restaurant concerné, il semblait d’autant moins probable que les locataires de l’opposant aient à subir des désagréments liés à l’exploitation de la terrasse. Pour le surplus, il s’est référé au préavis favorable du SEn, autorité compétente en matière de bruit.
I. Par mémoire du 25 juillet 2014, A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal contre les décisions préfectorales du 18 juin 2014, concluant à leur annulation. A l’appui de ses conclusions, le recourant relève que la terrasse objet du litige n’a jamais été exploitée par l’intimé auparavant et que, par conséquent, la réalisation du projet en question engendre un changement d’affectation, qui déploie plusieurs conséquences néfastes sur son fond. Le précité en dénombre quatre, la plupart ayant déjà été mises en avant dans son opposition. Le recourant reproche à l’intimé de ne prendre aucune mesure pour gérer la demande en stationnement que génère son projet, en violation de l’art. 165 RCU. Il estime que dix nouvelles places sont nécessaires sur la base de la norme VSS 640 281, compte tenu de l’augmentation estimée de la clientèle. L’intimé contribue ainsi à aggraver la pénurie en cases de stationnement qui frappe déjà le secteur. Par ailleurs, à supposer qu’une pression supplémentaire puisse être exercée sur cette offre, une contribution de remplacement d’un montant de 50'000 francs devrait être exigée des propriétaires de l’immeuble, Mme et M. F.________ et G.________, en application des art. 17 ss RCU et 7 al. 2 du règlement concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière d’aménagement du territoire et de constructions de la Commune de D.________. Par ailleurs, A.________ se plaint des nuisances sonores qui seront causées à ses locataires par l’ouverture de la terrasse. Selon lui, l’intensité du bruit généré par l’exploitation de cet espace ne respecte pas les limites imposées, à savoir celles de la directive du 10 mars 1999 sur la détermination et l’évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (ci-après : la directive) établie par l’Association « Cercle Bruit ». Selon le recourant, cette directive est applicable au cas d’espèce étant donné que l’on se trouve en présence d’une « nouvelle installation » au sens des art. 2 al. 2 et 7 OPB. Dans la mesure où le bruit d’une terrasse n’est régi par aucune annexe de cette ordonnance, les immissions doivent être évaluées directement à l’aune de l’art. 15 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE ; RS 814.01). Dans ce contexte, il rappelle que le Tribunal fédéral a considéré que la directive en question était « un outil approprié pour apprécier l’admissibilité du bruit lié à un établissement public ». De plus, il souligne que le SEn (dont le préavis fait partie intégrante de la décision attaquée) a exigé que cette directive soit respectée. Subsidiairement, il réclame que l’exploitation de la terrasse soit limitée à 22h00, si celle-ci ne pouvait être interdite. Sous un autre angle, le recourant affirme que le permis ne peut être délivré, faute d’assainissement du système d’épuration des eaux de l’établissement. L’assainissement doit être exigé en vertu du ch. 7 de l’aide à l’exécution pour l’évacuation et le traitement des eaux de cuisines professionnelles du SEn, dans la mesure où un cas d’inondation est déjà survenu à cause d’un bouchon de graisse formé par l’utilisation de la cuisine du restaurant. Enfin, A.________ se plaint d’une violation du droit d’être entendu en lien avec le grief relatif à la LHand qu’il avait soulevé dans son opposition. Il estime que c’est à tort que le préfet a jugé que ce grief était manifestement sans influence sur le sort de la cause. Pour le recourant, le permis de construire ne peut être octroyé car le projet est contraire aux exigences de la LHand et que s’il devait être accordé, une contribution de remplacement comptabilisée au titre de « frais de rénovation » devrait être exigée de l’intimé.
J. Dans ses observations du 9 septembre 2014, l’autorité intimée propose le rejet du recours. S’agissant de la problématique de la LHand, elle relève n’avoir pris position que sur la question de la contribution de remplacement, seul point soulevé formellement dans l’opposition. A son avis, ce grief est effectivement sans influence sur l’issue de la cause car la disposition invoquée (art. 12 LHand) est inapplicable en l’espèce, du moment qu’il ne concerne que les entreprises concessionnaires ou les collectivités publiques. En outre, le projet précise, au sujet de la question de l’accessibilité proprement dite de la terrasse, qu’il serait manifestement disproportionné d’exiger l’aménagement d’un accès pour personnes handicapées de la part de l’intimé, et que d’ailleurs, ce point n’a pas formellement été soulevé dans l’opposition.
K. Par écrit du 10 septembre 2014, B.________ conclut aussi au rejet du recours. Il relève tout d’abord que la terrasse du premier étage a depuis toujours été exploitée à des fins publiques (d’abord par les anciens propriétaires puis par le gérant actuel de l’hôtel), contrairement à ce qu’avance le recourant. Ensuite, l’intimé explique que l’exploitation de la terrasse ne va pas provoquer de hausse de la clientèle du restaurant car elle ne servira qu’à compenser, tant que faire se peut, le manque à gagner subi pendant la période estivale du fait que la clientèle privilégie nettement les établissements offrant un espace ouvert en été, délaissant par la même occasion ceux n’étant dotés que de salles situées à l’intérieur. Par conséquent, la réalisation du projet litigieux ne sera pas à l’origine d’une augmentation de la demande en places de stationnement dans le secteur tourain. D’ailleurs, il précise que, conformément au chapitre 3 du Concept de gestion du stationnement de la Commune de D.________ (ci-après : Concept), il a été constaté que « l’offre actuelle [en cases de stationnement] serait suffisante pour répondre aux besoins des habitants et des différentes activités », au vu des estimations effectuées (à moyen et long terme). Concernant la problématique du bruit, l’intimé considère que l’aménagement de sa terrasse constitue une modification simple de l’installation au sens de l’art. 8 al .1 OPB – et non pas une nouvelle installation (art. 7 OPB) – étant donné que celle-ci est déjà existante et ne causera pas une augmentation notable des immissions sonores perçues (art. 8 al. 3 OPB). Ainsi, ces dernières ne doivent être limitées que dans la mesure où cela s’avère économiquement supportable et réalisable sur le plan technique et de l’exploitation. Il y a donc lieu de se référer au préavis positif du SEn énonçant les conditions à respecter en l’espèce, en gardant à l’esprit que l’immeuble est situé en zone de sensibilité III et que par conséquent, une certaine indulgence doit être requise des locataires dans les environs au vu du niveau de pollution sonore inhérent au lieu. Au sujet du grief lié aux eaux usées, l’intimé se contente de relever que l’allégation relative à l’inondation survenue dans les locaux du recourant n’est pas prouvée et de toute manière sans pertinence, étant donné que l’ouverture de la terrasse n’amènera pas d’augmentation de la clientèle et que l’équipement de la cuisine est suffisant et aux normes. Enfin, quant à la LHand, l’intimé explique que bien que l’installation ne soit vraisemblablement pas adaptée à l’accès de personnes handicapées, il serait disproportionné d’exiger une mise en conformité notamment au vu du surcoût économique lié à l’adaptation, de la faible part des clients du restaurant que cet espace est destiné à accueillir ainsi que de son importance réduite pour les personnes handicapées, étant donné qu’elles peuvent toujours profiter des autres salles de l’établissement (art. 11 al .1 LHand et 6 de l’ordonnance sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées [OHand ; RS 151.31]).
L. Dans sa lettre du 17 septembre 2014, la Ville de D.________ fait part de ses observations, en proposant également le rejet du recours. Ce faisant, elle précise, en accord avec le SMo (qui avait initialement émit un préavis négatif), qu’il n’est pas nécessaire de fournir des renseignements sur le nombre de places de stationnement lors de la mise à l’enquête d’une terrasse, dans la mesure où il s’agit « d’appliquer la clause de complémentarité entre les places assises à l’intérieur de l’établissement et les places assises situées sur la terrasse ». Ainsi, il apparait que la fréquentation du restaurant n’augmentera pas, respectivement que des places de stationnement supplémentaires ne sont pas nécessaires.
M. Dans ses contre-observations du 27 octobre 2014, A.________ relève d’une part que le raisonnement de l’intimé, selon lequel l’ouverture de la terrasse servira à compenser la différence de fréquentation qui existe entre la saison estivale et les autres saisons et n’occasionnera donc pas d’augmentation de la clientèle, est erroné. A son avis, une demande plus importante en places de stationnement résulte de la réalisation du projet. D’ailleurs, selon lui, l’offre est déjà insuffisante dans le secteur et ne va pas en s’améliorant, contrairement à ce que l’intimé semble avancer sur la base du Concept, qui entre temps a été refusé par le SMo et le SeCA. D’autre part, le recourant nie le fait que la terrasse du premier étage ait été exploitée par le passé de quelque manière que ce soit et affirme que sa récente exploitation a effectivement causé des plaintes, bien qu’elles n’aient été qu’orales pour l’instant.
en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA ; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il n’y a pas de contrôle de l’opportunité en matière de permis de construire.
2. Le recourant se plaint du fait que l’ouverture au public de la terrasse litigieuse par l’intimé viole la législation sur la protection contre le bruit dès lors que son exploitation engendrera des nuisances sonores dépassant les limites autorisées par la loi.
a) Aux termes de l’art. 8 al. 1 OPB, lorsqu’une installation fixe déjà existante est modifiée, les émissions de bruit en résultant devront être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation, et économiquement supportable. Si la modification est « notable », ces émissions ne devront en tous les cas pas dépasser les valeurs limites d’immission (art. 8 al. 2 OPB).
Par installation « fixe », il faut comprendre toute construction, infrastructure destinée au trafic, équipement de bâtiment et autre installation non mobile dont l’exploitation produit un bruit extérieur (art. 2 al. 1 OPB) ; définition à laquelle correspond la terrasse d’un café-restaurant selon le Tribunal fédéral (arrêt du 23 juillet 2008 1C_460/2007 consid. 2.1). Une installation est « existante » au sens de l’art. 8 OPB, en principe, si elle a été construite avant le 1er janvier 1985 (ATF 123 II 325 = JdT 1998 I 459 consid. 4c/cc). La modification d’une installation est considérée comme « notable » si lors de transformations, agrandissements et modifications d’exploitation provoqués par le détenteur, il y a lieu de s’attendre à ce que l’installation même ou l’utilisation accrue des voies de communications existante entraînera la perception d’immissions de bruit plus élevées (art. 8 al. 3 OPB). A ce sujet, il sied de préciser que selon la doctrine et la jurisprudence, le bruit des clients sur la terrasse d’un restaurant, les allées et venues dans la rue, le bruit occasionné par le comportement et la voix des clients à la sortie d’un établissement public, de même que le parcage des véhicules sur une aire immédiate, équivalent à une nuisance de l’installation elle-même (Michel Hottelier, Commentaire de l’ATF 1C_26/2007 in PJA 2008, p. 904 ss, p. 909).
En principe, les immissions de bruit extérieur produites par les installations fixes sont évaluées sur la base des valeurs limites d’exposition prévues aux annexes 3 et suivantes de l’OPB (art. 40 al. 1 OPB). Toutefois, lorsque de telles valeurs font défaut – comme notamment en ce qui concerne les bruits de comportement dus à l’exploitation d’un restaurant ou de tout autre établissement public – ces immissions doivent être évaluées au sens de l’art. 15 LPE (art. 40 al. 3 OPB). Les valeurs limites d’immissions propres à de tels bruits sont donc fixées selon l’état de la science et l’expérience, en examinant si elles sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE). En retenant ce critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (DEP 1999 p. 734). Le Tribunal fédéral a reconnu que la directive du Cercle Bruit est un instrument approprié pour préciser les critères à l’aide desquels la détermination et l’évaluation de ces nuisances sonores doivent être appréciées (ATF 137 II 30, rés. JdT 2012 I p. 393 consid. 3.4 ; arrêt 1A.180/2006 consid. 5.4 et 5.8). Cependant, en tant que telle, cette directive n'a pas valeur de réglementation d'exécution. Il s'agit d'une simple aide à la décision, qui ne constitue pas une règle de droit et qui ne lie pas le juge. L'autorité judiciaire peut prendre cette directive en considération si elle concerne des questions techniques et si les principes posés n'excèdent pas le pouvoir d'appréciation accordé par le droit fédéral sur la manière d'évaluer les immissions (A.-C. Favre, Le bruit des établissements publics, in : RDAF 2000 p. 15). La directive en question recommande des valeurs limites pour les transmissions par voies aériennes du bruit (p. 4, tableau 2). Pour la période entre 7 et 19 heures, la valeur limite est de 50 dB(A), 45 dB(A) pour la période entre 19 et 22 heures et 40 dB(A) pour la période entre 22 et 7 heures. Lorsque ces valeurs sont respectées, il faut partir du principe que l’on est en présence d’une gêne légère uniquement (ATF 137 II 30, rés. JdT 2012 I p. 393 consid. 3.5).
La question de savoir s’il y a lieu d’admettre un dépassement des valeurs limites d’exposition (art. 36 al. 1 OPB) nécessite un examen préliminaire de l’état du bruit. Si la réponse à cette question est positive, l’autorité n’a alors plus de pouvoir d’appréciation et elle est tenue de diligenter une procédure de preuves et d’investigation au sens des art. 36 ss OPB. A cet égard, on ne saurait fixer des exigences élevées quant à la vraisemblance d’un dépassement des valeurs limites (ATF 137 II 30 = JdT 2012 I p. 393 consid. 3.4). L’autorité se doit d’entreprendre des investigations sous la forme d’un pronostic de bruit déjà lorsque ledit dépassement paraît possible, c’est-à-dire lorsqu’il ne peut pas être exclu sur la base de la connaissance que l’on a de la situation (arrêt du 9 août 2007 1A.180/2006 consid. 5.5).
b) Dans le cas d’espèce, force est de constater que la terrasse litigieuse est une installation fixe, déjà existante, et faisant l’objet d’une modification notable. En effet, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée, la terrasse d’un « Café-Restaurant » doit être considérée comme une installation fixe au sens de l’art. 8 OPB. Par ailleurs, du moment où la construction de la terrasse concorde avec celle de l’immeuble où elle se trouve, celle-ci doit être assimilée à une installation existante antérieure au 1er janvier 1985 (ATF 123 II 325 = JdT 1998 I 459 consid. 4c/cc). Il ne fait pas de doute également que, malgré l’absence de travaux, cette installation a fait l’objet d’une modification notable (au sens de l’art. 8 al. 3 OPB) en raison du changement d’exploitation et de l’augmentation de la perception de nuisances sonores qui s’en suit. Le fait d’ « ouvrir » une terrasse pouvant accueillir près de 50 personnes change la destination de l’installation, d’une part, et d’autre part, constitue une source de bruit importante dans la mesure où les bruits de comportement associés à l’installation sont assimilés à des nuisances de celle-ci.
Dès lors que la terrasse litigieuse a été notablement modifiée, son exploitation doit se faire dans le respect des valeurs limites d’immission y relatives (art. 8 al. 3 OPB). Cependant, étant donné que l’OPB ne prévoit pas ce type de bruits dans ses annexes, c’est principalement sur la base des valeurs établies par l’association Cercle Bruit que la détermination du plafond autorisé doit être faite. Selon la directive topique, les immissions sonores émanant d’une telle terrasse ne devraient en aucun cas dépasser 50 dB(A). Or, dans la mesure où le bruit de comportement lié à l’exploitation d’une terrasse d’établissement public avec discussions normales et bruits de service s’élève à 63 dB(A), et sachant que les fenêtres de certaines des habitations du recourant sont situées à moins de 10 mètres de la terrasse, il ne peut pas d’emblée être exclu que l’exploitation de la terrasse par l’intimé soit de nature à provoquer des nuisances sonores dépassant les valeurs limites prévues dans la directive, respectivement dans les exigences du SEn.
c) Dans ces conditions, il s’avère nécessaire pour l’autorité d’exécution de déterminer, ou de faire déterminer, le degré des immissions de bruit induites par cette installation, conformément au prescrit de l’art. 36 al. 1 OPB ; faute de disposer de données concrètes résultant d’une investigation spécifique, la conformité du projet à la législation sur la protection contre le bruit ne peut pas être établie.
Dans la mesure où, en l’espèce, cette investigation n’a pas été menée, il se justifie de renvoyer la cause à l’autorité inférieure pour complément d’enquête. Dans ce cadre, il y aura lieu d’accorder à l’intimé une autorisation provisoire d’exploitation de la terrasse pour une période de six mois, au cours desquels il sera procédé à un pronostic de bruit selon les directives du SEn. Il va de soi que, pour que les données collectées soient pertinentes, la période choisie pour accorder cette autorisation devra être représentative d’une exploitation ordinaire de l’installation. En outre, l’exploitation se fera dans le respect des conditions imposées par la décision querellée. Il ne sera notamment pas diffusé de musique à l’extérieur.
3. Le recourant se plaint également d’une violation de la LHand.
a) Aux termes de l’art. 129 al. 1 LATeC, en cas de construction ou de rénovation portant notamment sur des bâtiments ou installations accessibles au public, il doit être démontré que l’accès des personnes handicapées à ces ouvrages et aux prestations qui y sont fournies est possible sans difficulté. Cette règle est complétée par l’art. 74 ReLATeC, qui prescrit que de tels ouvrages doivent être conçus selon les normes techniques applicables en matière de construction adaptée aux besoins des personnes handicapées. La norme technique relevante pour les constructions ouvertes au public est la norme SIA 500.
Pour le surplus, le droit fédéral est réservé (art. 129 al. 3 LATeC), de sorte que les dispositions de la LHand viennent compléter la réglementation cantonale. Le but de la LHand est de prévenir, réduire ou éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 1 al. 1 LHand). Est notamment considérée comme inégalité, l’impossibilité ou la difficulté pour une personne handicapée d’accéder à une construction ou à une installation pour des raisons d’architecture (art. 2 al. 3 LHand). Cette loi s’applique, entre autres, aux constructions et installations accessibles au public pour lesquelles l’autorisation de construire ou de rénover des parties accessibles au public a été accordée après son entrée en vigueur (art. 3 let. a LHand). Par « construire ou rénover », on entend l’action d’édifier des constructions et installations ou de les transformer, dans la mesure où cette action est soumise à une procédure, ordinaire ou simplifiée, d’autorisation cantonale (art. 2 let a OHand). En d’autres termes, les changements d’affectation soumis à autorisation de construire entraînent, eux aussi, une obligation de prendre des mesures d’adaptation aux besoins des personnes handicapées, car ils équivalent, du point de vue fonctionnel, à une nouvelle construction ou à une transformation (Markus Schefer / Caroline Hess-Klein, Droit de l'égalité des personnes handicapées, Berne 2013, p. 15). Toutefois, selon l’art. 11 al. 1 LHand, l’élimination de l’inégalité n’est pas ordonnée lorsqu’il y a disproportion entre l’avantage qui serait procuré aux personnes handicapées et notamment la dépense qui en résulterait (let. a), l’atteinte qui serait portée à l’environnement, à la nature ou au patrimoine (let. b) ou l’atteinte à la sécurité du trafic ou de l’exploitation (let. c). Partant, il est nécessaire d’effectuer une pesée des intérêts, sur la base d’éléments concrets, afin de pouvoir déterminer si la construction (ou l’installation) est en conformité avec la LHand.
b) En l’occurrence, l’aménagement de la terrasse litigeuse représente une construction, étant accessible au public, et dont le changement d’affectation est soumis à une autorisation de construire. De plus, cette autorisation a été accordée le 18 juin 2014, soit après l’entrée en vigueur de la LHand (13 décembre 2002). Par conséquent, le projet de l’intimé est soumis à cette loi. Il est dès lors nécessaire de déterminer dans un premier temps s’il engendre une inégalité (au sens de l’art. 2 al. 3 LHand), puis cas échéant, si l’élimination de celle-ci peut être exigée en vertu du principe de la proportionnalité. En l’occurrence, la configuration des lieux rend l’accès à la terrasse difficile (si ce n’est impossible) pour les personnes à mobilité réduite, (cf. préavis de la Commission d’accessibilité). Pour déterminer si cette inégalité doit être éliminée ou non, il convient de mettre en balance l’avantage qui serait procuré aux personnes handicapées avec notamment le coût qui résulterait de la mise en conformité. Il apparaît cependant qu’aucun élément du dossier ne permet d’estimer de près ou de loin la dépense qu’engendreraient de tels travaux. Il manque des devis crédibles pour le coût des solutions techniques et/ou architecturales à mettre en œuvre. De plus, il ressort de l’annexe 1 du RCU que l’article ccc RF est considéré comme immeuble de valeur urbanistique, de sorte que toute transformation ou reconstruction apportée à cet édifice doit respecter son implantation et sa volumétrie existante (art. 178 al. 1 RCU). Une qualité architecturale élevée est en outre exigée lors de tels travaux, de manière à permettre une bonne intégration au contexte (art. 178 al. 2 RCU). Au vu des exigences requises, l’opinion du Service des biens culturels (ci-après : SBC) semble nécessaire pour apprécier si les travaux impliqués par l’éventuelle suppression de l’inégalité seraient en adéquation avec les dispositions du RCU.
c) Pour ces motifs également, la cause est renvoyée à l’autorité inférieure pour instruction complémentaire. Dans ce contexte, il appartient à l’intimé de mandater trois sociétés spécialisées dans le domaine en question afin d’avoir un échantillon représentatif, et qu’elles établissent chacune un devis pour les travaux projetés. Pour sa part, le SBC se prononcera sur la compatibilité de ces travaux avec le statut particulier de l’immeuble, une fois le projet défini.
Vu le renvoi de la cause sous l’angle de la LHand, le grief de violation du droit d’être entendu invoqué à ce propos par le recourant est devenu sans objet.
4. Le recourant reproche en outre au projet de l’intimé d’aggraver la demande en places de stationnement dans le secteur, dans la mesure où l’ouverture de la nouvelle terrasse risque d’accroître la fréquentation de l’établissement.
a) Aux termes de l’art. 165 RCU, toute construction ou installation nouvelle ou faisant l’objet d’importantes transformations ou d’un changement d’affectation doit disposer, sur fonds privé et à proximité immédiate, de places de stationnement pour les véhicules automobiles et pour les deux-roues (al. 1). Le nombre de places de stationnement est fixé par le Conseil communal, en application des normes VSS en vigueur et du plan communal d’application de ces normes, qui figure en annexe au concept de gestion de stationnement (al. 2).
La norme VSS 640 281, relative à l’offre en cases de stationnement pour les voitures de tourisme, prescrit, à titre de valeur indicative, que pour chaque place assise d’un restaurant (café, bar) 0.2 places de stationnement doivent être prévues (tableau 1, p. 14) ; ce nombre est en suite pondéré en fonction du type de localisation dans laquelle l’établissement se trouve (tableaux 2 et 3, p. 16). Toutefois, la norme n’apporte aucune précision sur l’éventuelle distinction à faire entre places intérieures et extérieures.
b) En l’espèce, la demande de permis de construire porte sur l’aménagement d’une terrasse existante. Les nouvelles places assises créées ne permettront de servir les clients qu’à l’extérieur du restaurant. Partant, la Cour de Céans estime que c’est à raison que le Conseil communal de la ville de D.________ a considéré qu’aucune place de stationnement supplémentaire ne devait être créée au motif que l’ouverture de la terrasse n’est pas susceptible de causer une hausse concrète de la fréquentation du restaurant. En effet, compte tenu des lieux et de l’emplacement de l’établissement public, il faut considérer les places extérieures comme complémentaires aux places intérieures en ce sens que, suivant la saison, la clientèle privilégiera les unes, en délaissant les autres. Ainsi, l’ajout de celles-ci n’augmente pas véritablement la capacité totale d’accueil de l’établissement. Ce dernier public dispose ainsi d’un nombre de places de stationnement conforme aux normes VSS et à la réglementation communale.
5. Enfin, le recourant se plaint d’une violation de la LEaux. Aux dires du précité, l’augmentation de la fréquentation due à l’aménagement de la terrasse justifierait que l’intimé procède à un assainissement de sa cuisine.
Ce grief s’avère manifestement infondé dans la mesure où l’aménagement de la dite terrasse ne causera pas un accroissement concret de la clientèle du restaurant (cf. consid. 4b).
6. a) Il ressort des considérants qui précèdent que le projet litigieux n'a, à tort, fait l’objet ni d’un pronostic de bruit de la part du SEn, ni d’un devis du coût d’éventuels travaux nécessaires à garantir l’accessibilité aux personnes à mobilité réduite, à supposer que ce type de travaux soit compatible avec d’éventuelles exigences liées à la protection du patrimoine. Partant, le recours doit être admis. Les décisions préfectorales du 18 juin 2014 sont annulées. La cause est renvoyée au préfet pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision.
b) Les frais de procédure, par 2'500 francs, sont mis à la charge de l'intimé qui succombe (art. 131 al. 1 CPJA).
Le recourant a droit à une indemnité de partie. La liste de frais qu’il fait parvenir doit être corrigée pour tenir compte du tarif horaire en vigueur. En effet, conformément à l'art. 8 al. 1 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (ci-après : Tarif), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 200 et 10'000 francs. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à 40'000 francs. Le tarif horaire est de 230 francs pour les honoraires (art. 65 du règlement du 30 novembre 2010 sur la justice ; RSF 130.11, applicable par analogie) alors que les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du Tarif).
la Cour arrête:
I. Le recours est admis.
Partant, les décisions préfectorales du 18 juin 2014 sont annulées. La cause est renvoyée au préfet pour instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.
II. Les frais de procédure, par 2'500 francs, sont mis à la charge de l'intimé. L’avance du même montant versée par le recourant lui est restituée.
III. Un montant de 4'864.40 francs (TVA comprise) à verser à Me Morand à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'intimé.
IV. Communication.
A supposer qu’elle soit considérée comme finale, cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 6 mars 2015/cpf/apa
Président
Greffier-stagiaire