602 2014 75
Arrêt du 9 novembre 2015 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière-stagiaire: Sarah Tobler
Parties
COMMUNE DE A.________, ** recourante**,représentée par Me Pierre Perritaz, avocat
contre
PRÉFET DU DISTRICT DE LA SARINE, ** autorité intimée** B.________ et C.________, représentés par Me Nathanaëlle Petrig, avocate,** intimés**
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 24 juin 2014 contre la décision du 23 mai 2014
considérant en fait
A. B.________ et C.________ sont propriétaires de la parcelle ddd du registre foncier (RF) de la Commune de A.________, située en zone résidentielle à faible densité (RFD), selon le plan d’aménagement local en vigueur.
B. Le 7 décembre 2012, les propriétaires ont déposé une demande de permis de construire pour une villa familiale avec couvert à voiture et une piscine.
Dite demande remplissant les conditions du règlement communal d’urbanisme (ci-après: RCU) et les autres exigences en matière de droit des constructions, la commune et tous les services spécialisés de l'Etat consultés ont préavisé positivement le projet, si bien que le permis de construire a été accordé le 4 mars 2013 par le Préfet du district de la Sarine.
Les travaux de construction de la villa ont commencé le 21 mai 2013.
C. Parallèlement, le 21 mai 2013, les intimés ont déposé une demande de modification du permis de construire avec dérogation à la forme du toit et de l’avant-toit, afin d’aménager une toiture plate, non conforme à l’art. 17 ch. 10 let. b et c RCU.
D. Par la suite, le 30 août 2013, les propriétaires ont déposé une demande d’autorisation de début anticipé des travaux faisant l’objet de la modification du permis de construire. Ils ont indiqué que, le chantier étant en cours, la construction pourrait subir une détérioration s’il n’était pas possible d’effectuer la mise hors d’eau rapidement.
Invitée à se déterminer par la Préfecture de la Sarine, la commune a émis, le 5 septembre 2013, un préavis négatif à cette requête, en indiquant s’opposer à la dérogation prévue, les toitures plates n’étant pas admises dans la zone (art. 17 ch. 10 let. b RCU).
Le 10 septembre 2013, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé favorablement la demande de dérogation à la forme de la toiture et de l'avant-toit ainsi que la demande d'autorisation de début anticipé des travaux. Il a indiqué que, dans le secteur, toutes les constructions présentaient des toits à 2 ou 4 pans, mais qu'elles n'avaient pas toutes des saillies d'avant-toits de 60 cm. Cela étant, il a déclaré ne pas voir d'inconvénients à la réalisation d'une toiture plate. Etant construite en retrait de la route principale, la villa ne présentait, à son avis, aucun problème d'intégration majeur.
Par décision du 12 septembre 2013, le préfet a accordé l'autorisation du début anticipé des travaux, en rappelant que celle-ci était délivrée aux risques et périls des requérants, sans préjuger du sort donné à la demande de permis de construire et sous réserve du droit des tiers prévu à l’art. 99 du règlement du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi fribourgeoise sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11).
E. Le 18 septembre 2013, la commune a contesté devant le Tribunal cantonal la décision préfectorale du 12 septembre 2013 en demandant implicitement son annulation. Dans ses motifs, elle a estimé que l’impact d’un toit plat et le manque de saillie nuisaient à l’harmonisation esthétique du village, au sens de l’art. 125 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Par ailleurs, elle a affirmé être souveraine dans le refus d’une dérogation à son RCU et a fait valoir que la décision attaquée créait un précédent difficile à gérer et portait atteinte à sa crédibilité.
Par arrêt du 27 janvier 2014 (cause 602 2013 121), le Tribunal cantonal a rejeté le recours de la commune contre l’autorisation du début anticipé des travaux, aux motifs que les conditions de l’art. 99 ReLATeC étaient remplies et que les travaux, qui avaient déjà débuté, ne pouvaient être interrompus sans dommage.
F. Le 23 mai 2014, le préfet a accordé l’autorisation de construire une villa familiale, un couvert à voiture et une piscine avec demande de dérogation (forme de la toiture et avant-toit; modification du permis de construire n° eee délivré le 4 mars 2013) sur la parcelle ddd RF, en se fondant sur les préavis positifs des services spécialisés cantonaux et malgré le préavis négatif de la commune du 27 juin 2013 qui invoquait le non-respect de l’art. 17 ch. 10 let. b et c RCU. Le préfet a constaté qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne faisait obstacle à l’octroi de la dérogation. De plus, il a précisé que l’homogénéité relative du quartier n’était pas mise à mal par la présence d’un toit plat ni par l’absence d’un avant-toit en saillie.
G. Le 24 juin 2014, la Commune de A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal le permis de construire délivré le 23 mai 2014, dont elle demande l’annulation sous suite de frais et dépens, ainsi que l’octroi de l’effet suspensif au recours et le renvoi du dossier au préfet afin d’entreprendre une procédure de rétablissement de l’état de droit.
A l’appui de ses conclusions, la commune invoque une constatation inexacte des faits pertinents et une violation du droit. Elle estime que le préavis du SeCA laisse entendre qu’elle aurait précédemment accepté des dérogations à son RCU alors qu’en réalité, si plusieurs constructeurs n’ont pas, après coup, respecté le RCU, aucun ne dispose d’une dérogation à cet effet. Une autorisation exceptionnelle accordée dans ce contexte signifierait que toute nouvelle demande devrait être admise et qu’ainsi, le RCU tomberait en désuétude, ce qui correspondrait à son abrogation de facto. Partant, le préfet avait vidé de sa substance la réglementation communale en octroyant une dérogation dans une situation qui n’a rien de particulier ni d’exceptionnel.
H. Dans leurs observations circonstanciées du 26 août 2014, les intimés ont conclu au rejet du recours. A titre préliminaire, concernant l’effet suspensif du recours, les précités peinent à comprendre quel est l’objet et l’intérêt de cette requête vu que les travaux ont déjà été réalisés et concluent donc à son rejet. De plus, ils demandent au Tribunal cantonal de donner ordre à la commune de délivrer le permis provisoire d’habiter (requête restée sans réponse malgré deux courriers adressés à la commune). Ils rappellent que l’autorité intimée doit notamment se livrer à une pesée des intérêts privés et publics en présence lors de l’examen des conditions d’octroi d’une dérogation. L’homogénéité d’un quartier est un intérêt public important que l’autorité doit prendre en compte pour savoir si le respect strict des prescriptions spéciales du RCU prévaut ou non sur l’intérêt du particulier à obtenir une dérogation. Ils précisent que le préfet a constaté qu’il n’y avait qu’une homogénéité relative du quartier. Partant, seule importe la réalité du quartier et non pas le fait de savoir si la construction non conforme a été effectuée sur dérogation ou non. De plus, ils expliquent que beaucoup de maisons sont sans tuiles rouges et vieillies et qu’il existe une maison à un pan de toit dans la zone. Les propriétaires considèrent enfin qu’en l’absence d’opposition des voisins, aucun intérêt privé n’a été lésé.
Par courrier du 9 septembre 2014, la commune a fait savoir au Tribunal cantonal que le bâtiment à un seul pan de toit incliné avait été réalisé à une époque où le RCU n’imposait pas le toit à deux pans et que la révision de ce dernier était entrée en vigueur le 25 octobre 2006. De ce fait, ce moyen de preuve était sans pertinence.
En réponse au courrier du 9 septembre 2014, les intimés ont rétorqué, le 18 septembre 2014, que l’existence d’un toit à un pan, dans la proximité immédiate de leur maison - qu’il date d’avant ou après le nouveau règlement - était un élément essentiel et pertinent à prendre en compte dans l’examen du bien-fondé de la dérogation. Il s’agissait, selon eux, de la preuve que la préfecture avait pris en compte, dans sa pesée des intérêts, l’absence d’un intérêt public à interdire une construction à toit plat alors qu’il y avait un intérêt privé prépondérant à construire dans le respect des nouvelles recommandations en matière énergétique.
Par courrier du 19 septembre 2014, le préfet a informé le Tribunal cantonal qu’il concluait au rejet du recours. Selon lui, la demande de restitution de l’effet suspensif au recours était dénuée de tout intérêt concret puisqu’il n’existait aucun intérêt public prépondérant à la restitution de ce dernier et que l’ensemble des travaux semblait avoir été réalisé. S’agissant d’une prétendue constatation inexacte des faits pertinents, le préfet a observé que la recourante ne critiquait pas les faits établis, mais uniquement leur conséquence juridique, de sorte qu’il n’y avait pas de constatation viciée des faits. Se référant à l’octroi de la dérogation, le préfet a expliqué avoir été amené à effectuer une pesée de la pertinence du préavis du SeCA et de celui de la commune. Il a constaté qu’un refus d’une dérogation uniquement parce qu’elle dérogerait aux prescriptions applicables relèverait du formalisme excessif et viderait de tout son sens l’institution de la dérogation, bien que celle-ci dût demeurer l’exception. Finalement, il a précisé qu’il avait écarté le préavis de la commune en faveur de celui du SeCA, au motif que sa motivation, en faveur de l’octroi d’une dérogation, était plus convaincante. Il a conclu en soulignant qu’il n’y avait pas d’homogénéité architecturale dans la commune et que, de ce fait, il était insoutenable de prétendre que la présence d’un toit plat dénaturait l’aspect architecturale de l’ensemble du village.
I. Le 16 octobre 2014, le Juge délégué à l’instruction de la cause a procédé à une inspection des lieux. A cette occasion, le syndic a précisé que la révision du RCU avait été soutenue par la majorité de la population lors de son adoption et que, partant, il convenait de se conformer à la volonté populaire. Il a affirmé en outre qu’aucun toit plat n’avait été construit après l’entrée en vigueur de la révision du règlement, à l’exception du bâtiment communal prévu ainsi pour permettre la construction d’un étage supplémentaire en vue d’y accueillir une école. Finalement, le syndic a insisté sur l’intérêt public lié à l’esthétique du milieu bâti qui justifiait les restrictions contenues dans le RCU. Le Juge délégué a constaté pour sa part que le RCU n'avait pas été appliqué quant à la couleur des tuiles (art. 17 ch. 10 let. a RCU) ou quant à l'existence obligatoire d'une saillie d'avant-toit (art. 17 ch. 10 let. c RCU); s'agissant de la forme des toitures, il a pris acte du fait que, malgré l'obligation prévue dans le RCU de prévoir uniquement des toitures à 2 pans (art. 17 ch. 10 let. b RCU), un certain nombre de bâtiments avait une toiture à 4 pans. En revanche, sous réserve du cas spécial mentionné par le syndic, il n'y avait pas d'exemple de toit plat dans le village. Compte tenu de cette situation, il a invité les intimés à lui indiquer s’il existait un motif qui rendrait un toit plat indispensable.
Par courrier du 22 octobre 2014, la commune a demandé d’ajouter dans le procès-verbal de l’inspection des lieux du 20 octobre 2014, la déclaration suivante du syndic: « M. le syndic a également relevé qu’à proximité immédiate, art. fff (5954 m2) et ggg (3454 m2) et sur le même flanc de colline, il y a encore des zones à bâtir importantes, art. hhh (7024 m2), iii (5618 m2) et jjj (835 m2) soit plus de 22'000 m2, selon le plan en pièce jointe. Dès lors, la commune ne saurait tolérer un précédent… qui engendrerait une impossibilité à faire respecter son RCU par la suite ».
J. Par mémoire après enquête du 6 février 2015, les intimés ont présenté un rapport d’un bureau d’ingénieur spécialisé en énergie solaire. Ils ont précisé qu’ils avaient installé, sur le toit plat construit, de nombreux panneaux solaires avec une inclinaison optimale, ce qui permettait une économie d’énergie conséquente. Pour souligner ce propos, l’expert a comparé trois variantes: la version 001, soit la maison telle qu’existante, la version 002, soit la construction actuelle mais avec un toit à deux pans incliné à 18 degrés et la version 003 avec une orientation optimale ouest-est et un toit incliné à 45 degrés (non réalisable car il faudrait changer l’orientation de la maison). L’expert a conclu que, tant pour le chauffage que pour les capteurs solaires et panneaux photovoltaïques, la version 001 serait la solution optimale. De plus, seul un toit plat permettait la réalisation d’un toit végétalisé, qui générait une meilleure production des panneaux photovoltaïques et avait de nombreux avantages écologiques.
La commune a mandaté pour sa part, un ingénieur électricien EPFL, docteur en physique de l’atmosphère et titulaire d’un master en énergie et développement durable dans l’environnement bâti afin qu’il examine le rapport produit par l’expert des intimés. Il a radicalement contesté les conclusions de ce dernier. Il a constaté que l’essentiel des gains solaires supérieurs de la variante 001 seraient fournis durant l’été et que les écarts entre les deux versions seraient faibles. L’expert a précisé que le rendement des panneaux photovoltaïques serait maximal avec une inclinaison de 40 degrés, orientation sud. Cependant, l’inclinaison de 18 degrés ne ferait perdre que 2.5% et, orienté est et ouest, comme dans la variante 002, la perte de rendement serait de 15%. Toutefois, la variante 002 permettrait une production d’électricité absolue supérieure. Le seul inconvénient serait une rentabilité financière par m2 installé réduite de 15%. Il a expliqué également que la version 002 offrait une surface sud suffisante pour disposer du solaire thermique dans une optique de production d’ECS (eau chaude et sanitaire) partielle. Il a conclu que les variantes 001 et 002 assuraient chacune 50% de la production d’ECS et plus de 100% des besoins typiques d’électricité. Ainsi, le critère énergétique pour départager les deux variantes de toiture s’avérait infondé, voire légèrement en faveur de la variante 002.
Le 18 septembre 2015, les propriétaires ont déposé des déterminations complémentaires. Leur expert a indiqué, dans un rapport du 9 septembre 2015, que pour l’ECS, les capteurs solaires thermiques fonctionneraient de manière idéale s’ils étaient orientés plein sud ou sud-est et sud-ouest et inclinés à 30 degrés, ce qui n’était pas possible avec la variante 002. De plus, en hiver, le soleil étant plus bas, les capteurs solaires ne fonctionneraient que peu, voire pas du tout, sans une inclinaison minimale de 30 degrés.
Le 24 septembre 2015, le Juge délégué a informé la recourante et les intimés de la fin de la procédure d’instruction en date du 2 octobre 2015.
en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), comme aussi en vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d’opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2. La construction litigieuse se trouve en zone résidentielle à faible densité (RFD). L’art. 17 ch. 10 RCU dispose que les bâtiments d’habitations seront recouverts de tuiles rouges ou vieillies (let. a); les toitures seront à 2 pans, la pente sera comprise entre 18 et 45 degrés (let. b); les avant-toits en saillie sont obligatoires, ils auront une saillie de minimum 60 cm (let. c).
3. a) A teneur de l’art. 148 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi et du règlement d’exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition qu’elles soient justifiées par des circonstances particulières et qu’elles ne portent pas atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés (al. 1); la demande de dérogation doit être jointe à la demande de permis. Les voisins et voisines intéressés sont avisés par lettre recommandée (al. 2); la dérogation peut être accordée à titre temporaire ou définitif (al. 3). Selon l’art. 147 LATeC, la compétence pour accorder des dérogations appartient à l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire. En l’espèce, le préfet est compétent puisqu’il s’agit d’une procédure ordinaire de permis de construire (art. 139 al. 1 CPJA).
b) D’après le Tribunal fédéral, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l’art. 148 al. 1 LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaire. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. L’autorisation exceptionnelle doit permettre d’adopter une solution reflétant l’intention présumée du législateur s’il avait été confronté au cas particulier. L’octroi d’une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire privé à l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêt TF 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les références citées).
Seuls des cas particuliers peuvent justifier des dérogations, soit uniquement lorsqu’une application de la réglementation aboutirait à des solutions que le législateur ne peut pas avoir voulues. Cependant, même dans le cas de l’octroi d’une autorisation exceptionnelle, le but de la réglementation ordinaire doit être respecté. En effet, une dérogation ne saurait être délivrée si elle s’oppose au sens et au but de la norme. Les buts d’intérêts publics à la base de la réglementation doivent être mis en balance avec les intérêts privés opposés. Un cas particulier est admis uniquement lorsque la balance penche contre la mise en œuvre de la réglementation générale (Ruch, in Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 3e éd. 2010, art. 23 n. 9 ss).
c) En l’occurrence, les intimés ont déposé une demande de dérogation le 21 mai 2013 afin de doter leur villa d’un toit plat non conforme au RCU pour y installer des capteurs solaires et des panneaux photovoltaïques. Faisant application des art. 147 et 148 LATeC et 99 ss ReLATeC, le préfet a donné suite à cette requête en estimant, au contraire de la commune, qu’aucun intérêt prépondérant ne faisait obstacle à l’octroi de la dérogation.
La modification du permis de construire et la demande de dérogation répondent principalement à des objectifs économiques et écologiques. En effet, le toit plat permettrait, de l’avis des intimés, de valoriser leur villa et d’augmenter sensiblement la production d’énergie renouvelable, étant rappelé que l’utilisation et la production d’énergies renouvelables, plus spécifiquement de l’énergie solaire, constituent un intérêt public (privé) important (art. 89 Cst.).
d) En l'espèce, ainsi que le SeCA l'a mentionné dans son préavis du 10 septembre 2013 et comme cela a été confirmé par l'inspection des lieux, la commune n'a pas appliqué rigoureusement l'art. 17 ch. 10 RCU. Elle a toléré que les propriétaires construisent des habitations sans respecter la couleur prescrite des tuiles, sans créer les saillies d'avant-toit exigées et en prévoyant des toits à 4 pans au lieu de se limiter à des toits à 2 pans seulement. Cela étant, il est apparu également lors de la séance sur place qu'il n'y a pas d'exemple de toit plat dans le village (sous réserve de l'exception provisoire dûment justifiée du bâtiment communal).
La question se pose dès lors de savoir si la commune peut exiger le respect de l'interdiction des toits plats sur la base de l'art. 17 ch. 10 let. b RCU, quant bien même elle n'a pas appliqué cette disposition dans toute sa rigueur. A la différence de la couleur des tuiles, des saillies d'avant-toit ou des toits à 4 pans, aucun précédent ne peut être invoqué par les recourants pour justifier leur toit plat. On ne voit donc pas pourquoi la commune ne pourrait pas exiger le respect de la norme, limitée aux seuls toits plats. Même si l'effet sur l'homogénéité du village est affaibli par cette interprétation minimale de la disposition, il n'est pas déraisonnable de considérer que la réduction de la portée de la règle à une simple interdiction des toits plats peut encore déployer une influence sensible sur la configuration du site, spécialement en lien avec les nouveaux quartiers prévus à proximité. En d'autres termes, on doit constater que l'absence de réaction de la commune aux violations répétées de l'art. 17 ch. 10 RCU a trouvé sa limite avec la création d'un toit plat. Dans cette perspective, il faut rappeler que la non-application d'un règlement communal n'implique pas son abrogation, mais, cas échéant, que les administrés peuvent se prévaloir d'une certaine égalité dans l'illégalité en se fondant sur les précédents que la commune continue à tolérer (cf. arrêt TF 1C_482/2010 du14 avril 2011, consid. 5.1 et les références). Du moment que la commune n'a jamais toléré un toit plat, les intimés ne peuvent pas se plaindre d'une inégalité de traitement dans la mise en œuvre de l'art. 17 ch. 10 let. b RCU, quand bien même, sous d'autres aspects jugés moins problématiques par la commune, l'application de la norme n'a pas été conséquente. Partant, si c'est à juste titre que la construction d'un toit plat a été soumise à une procédure de dérogation, rien ne justifie en revanche d'assouplir cette procédure sous prétexte d'une application laxiste de l'art. 17 ch. 10 let. b RCU par la commune, ainsi que le SeCA l'a proposé dans son préavis. Il convient d'examiner strictement, conformément à l'art. 148 LATeC, si des circonstances particulières motivent une éventuelle dérogation et, dans l'affirmative, si celle-ci ne porte pas atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés.
e) L'instruction de la cause a montré que la pose de capteurs solaires et de panneaux photovoltaïques est possible autant sur un toit incliné que sur une toiture plate. D’après les diverses études menées par les experts privés des parties, il y a lieu de constater que la production d’énergie et de chaleurs grâce à ces capteurs et panneaux solaires ne différeraient pas énormément d’une solution à l’autre. En effet, selon l’expert de la commune, si on installe des panneaux à 18 degrés orientés est-ouest, la perte de rendement serait d’environ 15%. Cependant, en incluant des panneaux photovoltaïques en triangle aux extrémités, il y aurait une production supérieure le matin et le soir ainsi qu’une production absolue supérieure à la variante avec un toit plat. Le seul inconvénient concernerait la rentabilité financière par m2 installé, qui serait réduite de 15%. D’après l’expert des intimés, seule la solution d’un toit plat est idéale et permet une production de chaleur et d’électricité maximale. Un toit incliné à 18 degrés, à cause de l’orientation du bâtiment, ne permettrait pas une production aussi importante, particulièrement en hiver.
L’orientation et l’inclinaison à 18 degrés engendrent une certaine perte de rentabilité; toutefois, cette diminution d’efficacité ne suffit pas, en l’espèce, à passer outre les exigences du RCU (cf. dans ce sens, arrêt TA VD AC.2008.0162 du 22 janvier 2009 consid. 3b). Il faut rappeler en effet que des considérations d’ordre économique constituent des motifs d’ordre général que l’on trouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui légitimeraient l’octroi d’une autorisation exceptionnelle (ATF 107 Ia 214 consid. 5).
En réalité, il n'y a pas, en l'espèce, de situation particulière qui impose une solution différente de celle voulue par la réglementation communale. L'aménagement de panneaux solaires n'est pas réservé aux seuls toits plats, mais s'avère possible et raisonnable sur des toits conformes à l'art. 17 ch. 10 let. b RCU, tel qu'interprété par la commune. Aucun motif ne justifie dès lors d'accorder une dérogation à l'interdiction des toits plats.
f) Au demeurant, même s'il fallait considérer que la volonté d'aménager un toit plat est fondée sur des motifs objectifs exceptionnels, la balance des intérêts en présence conduirait clairement à faire prévaloir le respect de la norme communale. En effet, à l’intérêt principalement financier des intimés s’oppose l’intérêt public visant à garantir une certaine homogénéité du tissu bâti. La volonté de la commune d'éviter les toits plats répond à des considérations urbanistiques qui relèvent clairement des compétences reconnues au planificateur local. Il est admis également que ce genre de limitation n'a rien d'extraordinaire et se retrouve fréquemment dans les RCU. En l'espèce, cette exigence n'apparaît pas déraisonnable, compte tenu de la configuration des lieux, au pied de la colline sur laquelle est construit le village, et surtout en raison des nouvelles zones à bâtir à proximité et des risques de voir celles-ci dénaturées par des toits plats si un précédent était créé dans la présente affaire. L'inspection des lieux a montré que, contrairement aux affirmations du SeCA et de l'autorité intimée, le site présente au niveau des toitures une homogénéité liée précisément à l'absence de toit plat. La création d'un toit plat pour de simples questions de meilleure efficacité énergétique des panneaux solaires ne justifie pas de mettre à néant les efforts consentis par le planificateur local pour préserver le site. Comme il a été dit précédemment, la norme de l'art. 17 ch. 10 let. b RCU, interprétée comme interdiction des toits plats, a été respectée jusqu'à ce jour; les raisons invoquées par les intimés ne sont pas suffisantes pour rendre obsolète la partie encore appliquée de cette règlementation. Il n'appartient pas dès lors à l'autorité d'exécution de réduire plus fortement encore la portée de l'art. 17 ch. 10 let. b RCU en délivrant une dérogation pour de simples motifs de convenance personnelle, motifs qui pourront être invoqués par n'importe quel autre propriétaire désireux de construire un toit plat dans le secteur.
g) Il apparaît dès lors que l'autorité intimée a violé l'art. 148 LATeC en accordant la dérogation litigieuse. Même si le préavis du SeCA proposait de ne pas tenir compte de la réglementation communale, le préfet n'était pas lié par cet avis et devait s'en écarter en l'espèce dans la mesure où l'examen du dossier montrait que le service spécialisé n'avait pas apprécié correctement la situation applicable à A.________ (cf. sur ces questions, Moor/Poltier, Droit administratif: Les actes administratifs et leur contrôle, vol. II 3e éd 2011, p. 279 ss; Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 148 ss). S'il est vrai que l'art. 17 ch. 10 RCU n'avait pas été appliqué dans toute sa rigueur, cette circonstance ne justifiait pas de le considérer comme obsolète dans son intégralité. Comme il a été dit, la question de la couleur des tuiles, de l'existence de toits à 4 pans ou des saillies d'avant-toit devait être clairement séparée de celle des toits plats qui fondait pour l'essentiel le préavis négatif de la commune.
4. a) Pour ces motifs, il y a lieu d’admettre le recours de la commune et d'annuler le permis de construire fondé sur la dérogation litigieuse.
La cause est renvoyée au préfet pour décision sur le rétablissement de l’état de droit (art. 167 LATeC).
b) Vu l’issue du recours, il n’est pas perçu de frais de procédure, conformément à l’art. 133 CPJA.
Du moment que A.________ est une petite commune qui ne dispose pas d'un service juridique et que l'affaire était relativement complexe, on doit admettre que des circonstances spéciales au sens de l'art. 139 CPJA justifiaient qu'elle fasse appel aux services d'un mandataire professionnel pour défendre ses intérêts. Elle a donc droit à une indemnité de partie, qui sera versée à son mandataire sur la base de la liste de frais produite, dûment modifiée, s'agissant des photocopies, en fonction des règles du tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Dans la mesure où l'autorité intimée est une partie défenderesse (art. 11 al. 2 CPJA), il y a lieu de répartir la charge de l'indemnité de partie entre les intimés et l'Etat de Fribourg, qui agissait par le préfet (arrêt TF 2C_1136/2014 du 15 juin 2015). La demande de dérogation ayant été déposée par les intimés, qui seuls retiraient un bénéfice de cette autorisation spéciale, il se justifie de mettre les 4/5 de l'indemnité à leur charge.
la Cour arrête:
I. Le recours est admis.
Partant, la décision du Préfet de la Sarine du 23 mai 2014 est annulée. Le dossier lui est renvoyé pour qu'il engage la procédure prévue par l'art. 167 al. 3 LATeC.
II. Il n’est pas perçu de frais de procédure.
III. Un montant de CHF 9'500 (y compris CHF 703,70 de TVA) à verser à Me Perritaz à titre d'indemnité de partie est mis à la charge des intimés à raison de CHF 7'600.- et à la charge de l'Etat de Fribourg à raison de CHF 1'900.-.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l’indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contesté (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 9 novembre 2015/cpf/sto
Président
Greffière-stagiaire