602 2014 22 602 2014 23 602 2014 24
Arrêt du 8 septembre 2014 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière-stagiaire: Elodie Hogue
Parties
COMMUNE DE A.________, recourante contre Préfet du district de la Gruyère, autorité intimée B.________ SÀRL, intimée (cause 602 2014 22) C.________ et ** D.________,** ** intimés** (cause 602 2014 23) E.________ ** et** ** F.________,** ** intimés** (cause 602 2014 24)
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 11 mars 2014 contre les décisions du 12 février 2014
considérant en fait
A. Le 15 juillet 2010, D.________ et C.________ ont acheté l'art. hhh du registre foncier (RF) de la Commune de A.________, affecté à la zone résidentielle à faible densité et qui avait précédemment été construit d'une habitation, détruite dans l'intervalle.
Le 19 juillet 2012, les propriétaires ont divisé leur terrain et en ont vendu une partie (devenue l'art. ggg RF) à F.________ et E.________.
Parallèlement, en juillet 2012, l'entreprise B.________ Sàrl a acheté la parcelle voisine iii.________ RF, qui supportait déjà un bâtiment prévu lui aussi pour la démolition.
B. Le 20 septembre 2012, D.________ et C.________ ont pris contact avec la commune pour obtenir la confirmation que les taxes de raccordement les concernant avaient déjà été payées par le propriétaire antérieur. En matière d'évacuation des eaux usées, ils se sont référés aux factures qui leur avaient été envoyées par la commune ainsi qu'au plan des équipements (en réalité le plan général d'évacuation des eaux; PGEE) qui faisait état du raccordement effectif de la parcelle au réseau d'épuration.
Le 5 octobre 2012, la commune a répondu que les taxes de raccordement à l'épuration avaient été facturées à l'époque sur les surfaces totales des parcelles et que, de plus, une taxe de 2'000 francs/logement avait été perçue. En conséquence, le conseil communal avait décidé que seule une taxe de 3'800 francs par éventuel appartement supplémentaire ou unité supplémentaire serait facturée.
C. Durant le mois d'août 2013, les propriétaires des art. hhh, ggg et iii.________ RF se sont mis d'accord pour donner mandat à un même architecte de dessiner leurs différents projets de construction en vue d'une réalisation coordonnée dans le temps. Le 1er février 2013, ils ont mis à l'enquête publique la construction de cinq habitations sur les trois parcelles en cause en prévoyant de les raccorder, s'agissant de l'évacuation des eaux, sur la canalisation existante qui figurait au PGEE.
Le 23 février 2013, le propriétaire de la parcelle jjj.________ RF a fait opposition en indiquant que le collecteur sur lequel il était prévu de raccorder les nouvelles constructions était privé et que sa capacité était insuffisante pour assurer l'évacuation des eaux provenant des nouveaux bâtiments.
Prenant acte de cette situation, les intéressés ont procédé, le 23 août 2013, à une mise à l'enquête complémentaire afin de réaliser un nouveau collecteur EU /EC longeant la limite Ouest de leurs terrains en direction du Sud pour rejoindre la route communale de K.________, avant de suivre cette route pour se raccorder à la chambre communal 14.3 présente sur l'art. lll.________ RF. Selon le plan de situation BU03880-1, la longueur totale des canalisations est de 154,49 m, dont 70.11 m pour rejoindre la route communale.
D. Le 24 juillet 2013, répondant à une demande des propriétaires, la commune les a informés qu'elle refusait de participer aux frais d'aménagement de cet ouvrage, dès lors qu'il s'agissait d'un équipement de détail dont le coût leur incombait conformément à l'art. 97 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).
Le 14 août 2013, les concernés ont formé une réclamation auprès de la commune contre la décision du 24 juillet 2014. Ils ont maintenu leur demande de participation financière de la commune en soulignant qu'ils avaient toujours crû, sur la base des plans officiels, que le raccordement au réseau des eaux usées se ferait sur le collecteur existant le plus proche. C'était d'ailleurs sur cette base que deux des parcelles avaient été vendues "complètement équipées". A aucun moment lors des discussions avec la commune, celle-ci n'avait mentionné que ce collecteur était trop petit pour accueillir 5 nouveaux ménages (3 parcelles, dont 2 maisons doubles) ni, surtout, qu'il était privé. Contestant que la nouvelle canalisation puisse être considérée comme équipement de détail, dès lors, qu'à leur avis, l'équipement du réseau public va jusqu'en bordure de parcelle privée, ils ont requis de la commune qu'elle assume les frais résultant de la construction dans la route de K.________, ce tronçon constituant une partie de l'équipement de base qu'il appartient à la collectivité publique d'aménager.
Par décision du 3 septembre 2013, la commune a maintenu son refus de participation financière en reprenant les motifs déjà indiqués et a confirmé que la prise en charge des frais de construction de ces infrastructures privées devait être répartie entre les propriétaires concernés.
E. Par actes séparés des 18, 19 et 20 septembre 2013, ces derniers ont recouru auprès du Préfet du district de la Gruyère contre la décision communale en concluant à l'annulation de celle-ci et à ce que la commune soit obligée d'honorer ses obligations dans le cadre de la réalisation du nouveau collecteur EU-EC, à savoir: 1) prise en charge des coûts de réalisation, puis d'entretien, sur le tronçon de la route communale de K.________, soit sur les art. 4691 et lll.________ (servitude) RF. 2) remboursement et prise en charge des différents frais d'inscription au registre foncier et de tout autre frais de procédure.
Les recourants ont fait valoir en substance que la commission technique de la commune avait laissé mettre à l'enquête les trois projets prévoyant leur raccordement au collecteur privé, sans réagir, et qu'eux-mêmes n'avaient eu connaissance du caractère privé de cette installation qu'à réception de l'opposition de leur voisin, la commune ne les ayant jamais mis au courant. Ils en voulaient pour preuve que, dans sa lettre du 5 octobre 2012, la commune avait confirmé que les taxes de raccordement avaient été payées par le précédent propriétaire, laissant déduire que les terrains étaient parfaitement équipés et raccordés au réseau public. A leur avis, la commune aurait dû connaître l'état de la conduite prévue pour le raccordement et savoir qu'elle était privée. Ils ont affirmé en outre que, selon la pratique habituelle et par principe d'équité, l'équipement de base, payé par la commune, devait venir jusqu'en bordure des parcelles privées. Il ne pouvait pas s'agir, en l'occurrence, d'un équipement de détail comme le prétendait la commune dès lors que le tracé de la conduite empruntait une route communale pour plus de la moitié de sa longueur.
F. Le 8 janvier 2014, considérant que les recours étaient en réalité des actions de droit administratif ouvertes contre la commune, le préfet a transmis l'affaire au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.
Le 28 janvier 2014, le Tribunal cantonal n'est pas entré en matière sur ces actes, dont il a jugé qu'ils n'étaient pas des actions, et les a renvoyés à la Préfecture pour suite utile.
G. Par décisions du 12 février 2014, le préfet a admis les recours des propriétaires. Il a annulé les décisions communales attaquées et a ordonné à la commune de prendre en charge l'équipement qui devait être construit sur la route de K.________ jusqu'au collecteur de l'art, lll.________ RF. Il a retenu en revanche que la partie qui traversait les parcelles jusqu'à la route communale restait aux frais des propriétaires.
Il a considéré que, dans la mesure où le nouveau tracé de la canalisation passait sur le domaine public, sur une distance de plus de 80 mètres, cette installation faisait partie de l'équipement de base dès lors qu'il était disproportionné de mettre ces coûts à la charge des propriétaires. Il a estimé également que l'obligation de la commune de participer aux frais découlait de la protection de la bonne foi dès lors qu'elle avait donné de faux renseignements sur les possibilités de raccordement des parcelles.
H. Agissant le 11 mars 2014 par trois recours ayant le même contenu, la Commune de A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal les décisions préfectorales du 12 février 2014 dont elle demande l'annulation.
Reprenant les arguments qu'elle a déjà invoqués, elle fait valoir que les infrastructures litigieuses constituent un équipement de détail qu'il appartient aux propriétaires concernés de prendre en charge. Elle relève que ces derniers - qui se disent avoir été convaincus de pouvoir se raccorder au réseau public d'évacuation des eaux par les canalisations déjà construites - ne se sont pas souciés des conséquences de la densification des constructions prévues sur les capacités d'évacuation existantes. Or, la charge à évacuer passait de deux à cinq habitations. Dans ces conditions, la commune estime qu'il n'est pas possible de lui reprocher d'avoir donné de faux renseignements ou de les avoir trompés. Elle a donné des informations correctes et il incombait aux requérants de vérifier si la canalisation existante suffisait pour évacuer les eaux usées de cinq habitations au lieu de deux. De plus, le fait de mettre à charge des intimés les coûts de la totalité de la canalisation litigieuse ne paraît pas disproportionné ou arbitraire, étant rappelé que les frais concernent cinq habitations. La commune souligne en outre que, dans la mesure où la route de K.________ est une route de desserte faisant partie de l'équipement de détail, tel doit aussi être le cas de la canalisation qui utilise ce tracé pour rejoindre le point de raccordement figurant au PGEE en vigueur. La recourante rappelle enfin que, selon le règlement communal sur le financement de l'équipement de détail des zones à bâtir, l'équipement de détail n'est pas subventionné par la commune.
I. Les 21 et 31 mars 2014, D.________ et C.________ ainsi que E.________ et F.________ ont déposé leurs observations sur les recours dont ils concluent au rejet. Ils affirment que toutes les démarches entreprises ont été faites sur les conseils de l'administration communale et rappellent que la commune ignorait que la canalisation existante sur le terrain du voisin était privée. Elle pensait qu'il était possible de s'y raccorder, attestant même que le terrain était équipé. Ils soulignent que la mise à l'enquête a été validée par la commission technique de la commune (fiches techniques signées le 20 février 2013), de sorte que les responsables communaux ne voyaient aucun problème dans le fait de raccorder cinq habitations sur les conduites existantes.
Bien qu'invitée, elle aussi, à se déterminer, B.________ Sàrl n'a pas réagi.
Pour sa part, le préfet a fait savoir qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur les recours et qu'il s'en remettait à justice.
J. Sur invitation du Juge délégué à l'instruction du recours, la commune a produit le 31 juillet 2014 un extrait du PGEE pour le secteur concerné par les recours ainsi que les règlements communaux applicables, soit le règlement du 13 décembre 2004 relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux et celui du 12 décembre 2007 sur le financement de l'équipement de détail des zones à bâtir.
Le 2 août 2014, D.________ et C.________ ont transmis deux plans de situation concernant la nouvelle canalisation.
en droit
1. a) Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 155 al. 2 de la loi sur les communes (LCo, RSF 140.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites.
En particulier, il faut constater que, dans la mesure où l'on ne se trouve pas en présence d'un projet d'équipement qui aurait été réalisé par la commune au profit de propriétaires fonciers, mais précisément, dans un cas où la commune refuse toute implication dans l'affaire, la procédure relative à la répartition des frais au sens de l'art. 102 LATeC n'est pas applicable en l'espèce, de sorte que c'est à juste titre que la décision sur réclamation de la commune a fait l'objet préalablement d'un recours au préfet en application de la loi sur les communes et n'a pas été soumise directement au Tribunal cantonal sur la base de l'art. 102 al. 3 LATeC.
b) Du moment que les trois recours ont le même contenu et attaquent des décisions similaires fondées sur le même état de fait, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2014 22, 23 et 24 en application de l'art. 42 CPJA.
c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2. a) L'art. 93 al. 1 LATeC dispose que les communes ont l'obligation de prévoir au moins l'équipement de base, conformément aux zones à bâtir définies par le plan d’affectation des zones et d’assurer sa réalisation dans les délais fixés par le programme d’équipement. Selon l'art. 94 LATeC, l’équipement de base comprend: a) les routes principales, collectrices et leur raccordement au réseau routier principal ainsi que les liaisons piétonnes; b) les installations et conduites principales d’approvisionnement en énergie, en eau potable et en eau pour la défense contre l’incendie; c) les installations nécessaires à l’évacuation et à l’épuration des eaux ainsi qu’à la collecte des déchets; d) le raccordement raisonnable à un moyen de transports publics; e) le cas échéant, les voies cyclables et les chemins de randonnée pédestre (al. 1). L’équipement de détail comprend les routes de desserte, les chemins piétons, les conduites et ouvrages d’évacuation des eaux nécessaires à l’utilisation prévue des terrains à bâtir et au raccordement de ceux-ci à l’équipement de base (al. 2).
Un terrain est réputé équipé si son équipement est complet, adapté à la zone d’affectation concernée, de sorte que seul le raccordement des constructions et installations prévues reste encore à établir pour permettre leur utilisation (art. 95 LATeC).
Selon l'art. 96 al. 1 LATeC, c'est en règle générale la commune qui construit les ouvrages et installations qui font partie de l'équipement de base et qui sont ou qui seront sa propriété. Pour l'équipement de détail, l'art. 97 LATeC prévoit le contraire en énonçant qu'il est réalisé en règle générale par les propriétaires dont les terrains sont compris dans le périmètre ou par un syndicat de remaniement de terrains à bâtir (al. 1).
Pour sa part, l'art. 4 du règlement communal sur le financement de l'équipement de détail des zones à bâtir précise clairement que "l'équipement de détail réalisé par le (les) propriétaire(s) n'est pas subventionné".
b) Contrairement à ce que pensent les intimés, l'équipement de détail ne se limite pas au raccordement fin de leur parcelle à l'infrastructure du quartier. Dans la mesure où un aménagement est clairement délimité au niveau d'un quartier - par exemple une route de desserte, même sur plusieurs niveaux, menant à une route principale collectrice - cette infrastructure de quartier constitue encore un équipement de détail qu'il appartient en principe aux propriétaires fonciers situés dans le périmètre de prendre en charge (ATC 2A 2007 6 du 11 janvier 2008, consid. 2b).
Dans cette perspective, il faut rappeler que l'aménagement d'un quartier passe souvent par l'établissement d'un plan d'équipement de détail (PED) qui fixe toute l'infrastructure à mettre en place pour l'urbaniser et dont les frais de réalisation sont répartis entre les propriétaires fonciers bénéficiaires, respectivement, en cas de réalisation par un seul promoteur, reportés sur le prix de vente des futures habitations à construire (ATC 602 2013 104 du 26 février 2014, 602 2013 45 du 18 mars 2014). Du moment que l'équipement de détail se conçoit comme l'infrastructure d'un quartier, les travaux qu'il implique peuvent s'avérer importants. La limite de ce qu'il est possible d'imposer aux propriétaires fonciers se situe là où l'éloignement entre le quartier et l'infrastructure de base est excessif et lorsque les frais qu'un tel raccordement implique ne sont plus raisonnables et remettent en cause la constructibilité même de la zone à bâtir au sens de l'art. 19 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Dans ces situations, la collectivité publique doit étendre son infrastructure de manière à assurer un équipement de base de la zone à bâtir.
c) En l'occurrence, les intimés ont construits cinq nouvelles habitations dans un quartier situé dans le périmètre du PGEE, en zone à bâtir. Compte tenu des capacités restreintes de l'équipement préexistant, qui suffisait pour le raccordement de deux habitations seulement, il leur a fallu construire une nouvelle canalisation d'une longueur totale de 154,49 m pour rejoindre la chambre 14.3 du réseau de base de la commune.
Le préfet a admis que cet aménagement constituait un équipement de détail pour la partie comprise entre les nouvelles habitations et la route K.________ et un équipement de base pour la partie aménagée sous cette route communale, jusqu'à la chambre 14.3. Conformément à ce qui a été dit précédemment, son raisonnement ne peut pas être suivi. Il n'est pas contesté qu'actuellement, seuls les immeubles des intimés bénéficieront de cette infrastructure, dont la portée ne dépasse pas le quartier. Même s'il est limité à la seule question de l'évacuation des eaux, à l'exclusion des routes ou d'autres conduites, le permis de construire complémentaire qui a été obtenu n'est pas fondamentalement différent d'un plan d'équipement de détail très ordinaire et usuel, en principe à charge des propriétaires fonciers conformément à l'art. 97 LATeC. En particulier, la longueur de 154 m de cet aménagement et les frais à répartir entre cinq habitations ne sont pas suffisants pour considérer que l'équipement de base n'est pas adapté - car trop éloigné - à la zone d'affectation concernée en violation de l'art. 95 LATeC et qu'il conviendrait de le prolonger en direction des immeubles litigieux à charge de la collectivité publique. Dès lors que les intimés ont décidé de mettre en valeur leur terrain en le densifiant au-delà des capacités d'évacuation existantes, il est normal que les coûts liés à cette nouvelle infrastructure de détail soient à leur charge.
Dans leurs interventions, les intéressés n'ont pas pris la peine d'indiquer précisément le coût de cet équipement. En revanche, le préfet a repris dans les décisions attaquées l'estimation qui avait été faite par la commune - sans être contredite - et qui s'élevait à 80'000 francs. Répartis sur cinq habitations, ces frais n'apparaissent pas disproportionnés.
Peu importe, en outre, que la canalisation passe sous une route communale de desserte. Cette situation ne modifie pas la nature de l'infrastructure en cause et n'implique donc pas que la commune devrait en subir les coûts. Même si, apparemment, elle n'a pas concédé de servitude pour le passage de la conduite sur son immeuble, mais l'a toléré (sur la pratique des collectivités publiques: ATC 602 2012 23 du 24 octobre 2013, consid. 6), cette tolérance n'entraîne pas pour elle une obligation d'assumer les frais d'aménagement de l'installation. Cette dernière reste un équipement de détail dont la construction est à charge des bénéficiaires.
Enfin, cette constatation n'est pas modifiée sous prétexte qu'à l'avenir, d'autres habitations du quartier pourraient devoir se raccorder à cet aménagement payé par les intimés. En cas d'utilisation en commun d'installations d'équipement privées, les propriétaires lésés seront indemnisés par les nouveaux bénéficiaires de ces installations (art. 98 al. 2 LATeC).
3. Le préfet a considéré par ailleurs que les informations communiquées par la commune aux propriétaires sur l'existence de l'ancienne canalisation et sur les possibilités de s'y raccorder constituaient une promesse qui justifiait de lui imposer la participation financière litigieuse au titre de la protection de la bonne foi.
a) On cherche en vain dans le dossier la moindre promesse de la commune ayant la portée indiquée par l'autorité intimée. Les informations qui ont été données aux propriétaires, lorsqu'ils se sont renseignés, étaient correctes. Des possibilités de raccordement existaient effectivement par le biais de la canalisation mentionnée dans le PGEE. Le fait que cette installation était privée ne joue aucun rôle dès lors que, si nécessaire, il aurait été possible à la commune de l'ouvrir à l'usage commun en application de l'art. 98 LATeC (ATC 602 2013 45 du 18 mars 2014). De plus, ce n'était pas le rôle de la commune d'examiner les éventuelles relations contractuelles qui auraient pu avoir été nouées entre le propriétaire de l'installation et les utilisateurs de celle-ci, spécialement lorsque, comme en l'espèce, les terrains acquis étaient précédemment déjà raccordés sur la dite canalisation. Dans ces conditions, le fait que, cas échéant, la commune se soit trompée quant au caractère privé du raccordement disponible n'a donc aucune importance sous l'angle de la bonne foi. Pour le reste, les informations données quant aux taxes de raccordement - qui constituaient l'élément principal de la lettre du 5 octobre 2012 - étaient justes et restent d'actualité.
b) Par ailleurs et surtout, l'administration communale n'a jamais donné une quelconque assurance quant la capacité de la canalisation existante. Comme elle l'indique à juste titre si les propriétaires entendaient densifier leur parcelle, il leur incombait de s'assurer concrètement des possibilités de raccordement liées à leur projet. A cet égard, il apparaît clairement sur le PGEE qu'ils ont pu consulter que la canalisation existante - qui était dessinée d'un trait très fin - devait avoir un diamètre limité. Ils ne pouvaient donc pas se fonder sans autre sur cette pièce pour prévoir un raccordement de cinq habitations. Il leur appartenait de prendre leur disposition et de contrôler les débits autorisés par la canalisation existante avant de se lancer dans la procédure de permis de construire. La faisabilité du raccordement prévu de leur terrain relevait de leur responsabilité exclusive et ils ne peuvent pas reporter celle-ci sur la commune dont l'intervention se limitait à s'assurer, au stade du permis de construire, que le projet était conforme au droit public de la construction. L'examen par l'autorité communale n'avait pas pour but de corriger les erreurs d'appréciation des constructeurs.
4. En résumé, il apparaît que le préfet a violé l'art. 97 LATeC et l'art. 4 du règlement communal sur le financement de l'équipement de détail des zones à bâtir en mettant une partie des coûts de l'équipement de détail à charge de la collectivité publique.
Les recours doivent ainsi être admis et les décisions attaquées annulées.
5. Il appartient aux intimés qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA.
La commune qui n'a pas fait appel à un avocat pour défendre ses intérêts n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 et 139 CPJA).
la Cour arrête:
I. La jonction des causes 602 2014 22, 23 et 24 est ordonnée.
II. Les recours sont admis. Les décisions préfectorales attaquées sont annulées et la décision communale du 3 septembre 2013 est confirmée.
III. Les frais de procédure par 2'100 francs sont mis à la charge de D.________ et C.________, solidairement, à raison de 700 francs, à la charge de E.________ et F.________, solidairement, à raison de 700 francs, et à la charge de B.________ Sàrl à raison de 700 francs.
IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 8 septembre 2014/cpf
Président
Greffière-stagiaire