602 2014 105 602 2014 113
Arrêt du 6 mars 2015 IIe Cour administrative
Composition
Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffier-stagiaire: Leonardo Roux
Parties
A.________ et B.________, ** recourants,**(procédure 602 2014 105) C.________ et D.________, recourants, (procédure 602 2014 113)
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, ** autorité intimée,** SI en formation « E.________», ** intimée,** Commune de F.________, ** intéressée**
Objet
Aménagement du territoire et constructions Recours du 5 septembre 2014 et du 8 septembre 2014 contre les décisions du 13 août 2014
considérant en fait
A. La SI en formation « E.________ » est propriétaire de l’art. ggg du registre foncier (RF) de la Commune de F.________. Selon le plan d’affectation de zone (PAZ), le bien-fonds en question est affecté en zone résidentielle à faible densité (R1).
B. Le 30 août 2013, la propriétaire a décidé de construire une nouvelle maison individuelle plurifamiliale.
Le 6 septembre 2013, le projet de construction a été mis à l’enquête publique et a fait l’objet de deux oppositions de la part de A.________ et B.________, propriétaires de l’art. hhh RF, ainsi que de C.________ et D.________, propriétaires de l’art. iii RF. Suite à une séance de conciliation qui s'est déroulée le 15 octobre 2013, la commune a émis, le 28 octobre 2013, un préavis négatif sur le projet de construction. Elle a estimé que le projet ne respectait pas la distance à une haie protégée en violation de l’art. 27 du règlement communal d’urbanisme (RCU) et que le mur de soutènement de la route d’accès ne permettait pas le bon développement des arbres situés en bordure de celle-ci.
Le 6 décembre 2013, une mise à l’enquête complémentaire impliquant la modification de l’implantation du bâtiment projeté ainsi que la pose d’une bordure de route ou d’un bourrelet de bitume de 15 centimètres de hauteur, en lieu et place d’un muret avec fondation, a été effectuée. Le 18 et 20 décembre 2014, les opposants ont confirmé le maintien de leurs oppositions.
A l’appui de celles-ci, ils ont invoqué, pour l’essentiel, le non-respect de la distance légale de dix mètres à une haie protégée, la non-conformité du projet à la zone de faible densité, l’inadéquation de l’emplacement de la route d’accès ainsi que la mauvaise intégration du projet dans un site classé.
C. Le 17 février 2014, le Service de la mobilité (ci-après: SMo) a préavisé négativement le projet en question pour divers motifs techniques. Le Service de la nature et du paysage (ci-après: SNP) a, le 19 mars 2014, préavisé favorablement la construction à la condition que, s’agissant de la distance à la haie, le terrain naturel soit préservé sur une distance d’au moins trois mètres depuis le pied de la haie.
Le 10 avril 2014, le Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: SeCA) a émis un préavis de synthèse négatif en estimant que le projet devait être revu dans le sens des remarques apportées par le SMo et le SNP. Il a toutefois également rappelé que la notion d’habitation individuelle telle que prévue à l’art. 55 du règlement d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire (RELATeC; RSF 710.11) était respectée.
D. Le 2 juillet 2014, la propriétaire a modifié une nouvelle fois son projet afin de satisfaire aux exigences du SNP et du SMo. Une nouvelle route d’accès a notamment été prévue à trois mètres de la haie protégée.
E. Suite à ces changements, par décisions séparées du 13 août 2014, le préfet a rejeté les oppositions et a accordé le permis de construire requis.
Il a constaté que le projet de l’intimée répondait en tout point aux prescriptions légales de l’art. 55 al. 1 ReLATeC et que, partant, le caractère d’habitation individuelle, conforme à la zone résidentielle à faible densité, ne pouvait pas lui être dénié. Au sujet du non-respect de l’art. 8 RCU, le préfet a déclaré que la commune est favorable au projet précité et a ainsi admis la distance à la haie telle que prévue. Au surplus, faute d’indices concrets qui feraient apparaître des circonstances particulières, il n’y avait pas lieu de s’écarter du préavis du SNP dont le préavis est l’expression des connaissances et expériences de spécialistes avertis et constitue un rapport au sens de l’art. 46 al. 1 litt. b du code de procédure et de juridiction administrative (RSF 150.1; CPJA).
F. Agissant le 5 et 8 septembre 2014, les propriétaires des art. hhh et iii RF ont contesté devant le Tribunal cantonal les décisions du 13 août 2014 dont ils ont demandé l’annulation. En outre, ils ont conclu à l’octroi de l’effet suspensif ainsi qu’à la constatation des limites de la haie litigieuse.
A l’appui de leurs conclusions, ils invoquent que les distances imposées par le RCU doivent être calculées depuis la position de la haie telle qu’elle était à son origine. En effet, la haie ayant été coupée par endroit, certaines parties n’existent plus et doivent faire l’objet de mesures de remplacement selon l’art. 27 RCU. De plus, l’emplacement, la forme et les dimensions du bâtiment projeté ont, à leur avis, un aspect négatif sur le site protégé du vallon de J.________. Enfin, selon eux, l’art. 26 ReLATeC impose la création d’une place de jeux ensoleillée, ce qui n’a pas été concrétisé à ce stade.
G. Le 29 septembre 2014, le préfet a fait savoir qu’il n’avait pas de remarques particulières à formuler sur le recours étant donné les préavis positifs des services concernés.
H. Le 14 octobre 2014, l’intimée a réagi en indiquant que son projet est conforme aux préavis rendus et aux dispositions légales. S’agissant de l’emplacement de la haie, elle indique que ces questions ont déjà été traitées lors de la restructuration du secteur "E.________" dans le PAL de F.________ qui a eu lieu en 2004. Enfin, elle expose que les recourants eux-mêmes ont érigé des installations illégales à l’intérieur de la haie et n’ont jamais satisfaits à leurs obligations d’entretien.
en droit
1. a) Dans la mesure où les recours 602 14 105 et 602 14 113 contestent pour des motifs similaires les mêmes décisions préfectorales, il se justifie d'ordonner la jonction des causes en application de l'art. 42 CPJA.
b) Interjeté dans le délai et les formes légales (art. 79 ss CPJA) et l'avance de frais ayant été versée dans le temps imparti, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Il appartient par conséquent au Tribunal cantonal d'en examiner les mérites.
c) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2. a) Complétant la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage et en assurant l'exécution, la loi cantonale sur la protection de la nature et du paysage (LPNat; RSF 721.0.1) est entrée en vigueur le 1er janvier 2014. Dans la mesure où le permis de construire contesté a été accordé le 13 août 2014, après l'entrée en vigueur de cette loi, on doit admettre, faute de disposition transitoire prévoyant une autre solution, que les nouvelles dispositions s'appliquent pleinement à la présente affaire.
b) Selon le système mis en place par la LPNat, les biotopes dignes d’être protégés doivent préalablement être désignés comme tels; ils font ensuite l’objet de mesures de protection, comprenant une mise sous protection formelle et des mesures complémentaires (art. 8 al. 1 LPNat). La mise sous protection formelle des biotopes d’importance nationale, cantonale et locale ainsi que des sites marécageux d’importance nationale a lieu en principe à l’aide des plans d’affectation prévus par la législation sur l’aménagement du territoire; elle comprend la fixation des limites précises de l’objet et la détermination des buts particuliers visés par la protection (art. 8 al. 3 LPNat).
Au sujet des boisements hors-forêt (auxquels appartiennent les haies), une différenciation est opérée entre les boisements situés hors zone à bâtir et ceux sis en zone constructible. S’agissant des boisements en zone à bâtir, l’art. 22 al. 2 LPNat prescrit que "les autres mesures de protection des boisements hors-forêt incombent aux communes et que leur entretien périodique reste cependant de la responsabilité des propriétaires des fonds concernés". Il est en outre précisé dans l’alinéa 3 de la même disposition que "les dérogations aux mesures prises en application de l’alinéa 2 sont octroyées conformément à l’article 20 et que les décisions y relatives sont délivrées par la commune". Les dérogations aux mesures de protection peuvent ainsi être accordées lorsque, tous les intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection (art. 20 al. 1 LPNat). De plus, l’octroi des dérogations est subordonné à l’adoption de mesures particulières permettant d’assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement du biotope concerné; si, exceptionnellement, la reconstitution et le remplacement se révèlent impossibles, ils sont remplacés par le versement d’une somme d’argent d’un montant correspondant à leur coût présumable (art. 20 al. 2 LPNat).
S’agissant de l’étendue de la protection ainsi que des dérogations y relatives, le règlement sur la protection de la nature et du paysage (RPNat; RSF 721.0.11) précise une nouvelle fois qu’en zone à bâtir et en zone alpestre, la protection des boisements hors forêt est définie par la commune, conformément aux dispositions sur la protection des biotopes (art. 17 al. 2 RPnat). De plus, lorsque la dérogation est liée à l’octroi d’un permis de construire, la procédure et la compétence sont régies par la législation sur les constructions; la demande de dérogation est jointe à la demande de permis et la décision est prise par l’autorité compétente pour délivrer ce dernier. En outre, lorsque la demande de permis fait l’objet d’une procédure ordinaire, le préavis de la commune relatif à la demande de dérogation lie le préfet (art. 18 al. 1 RPNat).
c) En l'occurrence, la haie litigieuse est protégée conformément aux dispositions mentionnées ci-dessus, par le biais du plan d'affectation communal et par le RCU.
L'art. 27 RCU prévoit en effet que "les haies et les arbres isolés sont protégés sur l'ensemble du territoire communal. En cas d'abattage, le Conseil communal prend des dispositions pour leur remplacement". Il ressort en outre du PAZ en vigueur que la haie litigieuse y est expressément reportée en vert. Selon ce plan, elle longe la partie Nord des art. iii RF et hhh RF sans toutefois empiéter sur l’art. ggg RF.
Complétant la protection prévue à l'art. 27 RCU, l'art. 8 let. c RCU prévoit en outre que "la distance minimale d'une construction à une haie protégée (…) est fixée à 10 mètres, dans la mesure où les prescriptions du plan d'affectation des zones ou d'un plan d'aménagement de détail ne le déterminent pas d'une façon particulière".
d) Pour fixer la distance qu'une construction doit respecter vis-à-vis de la haie, il va de soi qu'il est nécessaire de déterminer son emplacement précis. Dans le cas particulier, celui-ci n’a pas fluctué énormément au fil du temps. Les pièces versées au dossier permettent de se rendre compte de cette situation. Même si les frondaisons de la haie se sont auparavant étendues plus amplement sur le bien-fonds de l’intimée, la base des arbres n’a jamais dépassé cette limite. Dans la mesure où cette constatation concorde avec le report de la haie au plan des zones en vigueur, il se justifie de fixer le point de départ de la distance minimale à respecter vis-à-vis de la haie à la limite de l’art. ggg RF avec les art. iii RF et hhh RF.
e) Au lieu d'exiger le respect d'une distance minimale de dix mètres entre la construction de l'intimée et la haie, le préfet a accordé, suivant le préavis favorable de la commune au projet et le préavis du SNP, une dérogation à l'art. 8 RCU et réduit à trois mètres la distance à observer s’agissant de la route d’accès. La distance du bâtiment projeté à la haie protégée n’a, pour sa part, pas changé.
En l'occurrence, dans la mesure où le projet de route d’accès de l’intimée fait état de travaux uniquement en superficie, il n'est pas vraisemblable que l'implantation d'une telle construction au-delà d'une distance de trois mètres puisse porter une atteinte réelle au biotope en question. Les arbres de haute futaie dont le système racinaire peut s'étendre jusqu'à dix mètres sont ainsi sauvegardés. En d'autres termes, une construction non-souterraine à plus de trois mètres n'est pas de nature à couper des racines et endommager la haie en lui faisant courir un risque quelconque; en l'état actuel, aucun motif lié à la protection de la haie ne justifie donc d'imposer à la propriétaire de reculer sa route d’accès à dix mètres dans un secteur dédié à la construction.
Dès lors, il y a lieu de pondérer en conséquence les exigences posées par l'art. 20 LPNat pour constater que, dans le cas particulier, aucun intérêt public ne postule le respect d'une distance de dix mètres tel que prescrit par l'art. 8 RCU. Du moment que, pour les raisons indiquées ci-dessus, il n'y a pas d'atteinte sensible au biotope, l'intérêt de la propriétaire à pouvoir utiliser de façon optimale son terrain en zone à bâtir est prépondérant. La dérogation n'a ainsi qu'une portée formelle (celle de réduire la distance à la limite) sans conséquence réelle sur l'objet protégé. Dès l'instant où en contrepartie, il est exigé de la propriétaire qu'il prenne des mesures afin de construire son ouvrage en superficie uniquement et ce dans une optique de sauvegarde du biotope en question, on doit admettre que l'octroi de la dérogation réduisant la distance minimale à trois mètres est parfaitement compatible avec l'art. 20 LPNat et ne concrétise aucun abus ou excès du pouvoir d'appréciation reconnu à la commune, respectivement au préfet.
Partant, il faut constater que, sous cet angle, le projet de l'intimée peut être autorisé puisqu'il respecte les conditions posées par la dérogation à la distance à la haie.
3. a) S’agissant de la conformité du projet à la zone résidentielle à faible densité, il convient de noter que le RCU en vigueur a été adopté sous l'empire de l'ancienne loi. La notion d'habitation individuelle était à l'époque définie à l'art. 53 let. a al. 1 de l'ancien ReLATeC de 1984, dont la teneur était identique à l'actuel art. 55 ReLATeC. Les définitions des différents types d'habitation n'ayant pas été modifiées avec l'entrée en vigueur de la nouvelle loi et de son règlement, on peut se baser sur la législation actuelle pour interpréter la notion litigieuse en l'espèce d'habitation individuelle.
b) Le concept d’habitation individuelle est précisé à l’art. 55 ReLATeC. Il est défini comme des constructions comportant au maximum trois logements (al. 1). Ces logements peuvent être superposés ou juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois unités. Les locaux de service peuvent être communs (al. 2).
Par opposition, l’art. 56 ReLATeC définit les habitations individuelles groupées comme des constructions juxtaposées telles que maisons en rangées ou en bande continue, ou partiellement superposées telles que maisons en terrasses, comprenant au minimum quatre unités présentant chacune les éléments essentiels d'un logement situé en relation directe et de plain-pied avec un espace extérieur privatif; le cas échéant, ces unités peuvent comporter un petit logement complémentaire situé à un autre niveau.
Quant aux habitations collectives, il s'agit de constructions comportant quatre logements ou plus et qui n'entrent pas dans la typologie des constructions définies à l'art. 56 ReLATeC (art. 57 ReLATeC).
c) En l'occurrence, on se trouve en présence d'un projet prévoyant trois habitations superposées les unes aux autres. Cette façon de construire tombe clairement sous la définition de l'art. 55 ReLATeC.
Les recourants ne peuvent pas être suivis lorsqu'ils soutiennent qu'il s'agit en réalité d’un immeuble locatif non conforme à la zone en question. Les habitations individuelles remplissent le critère de l'art. 55 ReLATeC si elles sont constituées de trois logements au maximum. Cette condition étant incontestablement remplie en l'espèce, on ne saurait ainsi admettre que le projet n'entre pas dans la typologie des constructions définies à l'art. 55 ReLATeC. Dès lors, le projet est parfaitement conforme au droit sur ce point et ne saurait être invalidé.
d) Au surplus, les recourants semblent indiquer que l’art. 63 ReLATeC, concernant la création de places de jeux et de détente, a été méconnu. Cette disposition légale s’appliquant uniquement aux habitations collectives, il convient d’écarter également ce grief qui se révèle être sans fondement puisque, comme exposé ci-dessus, le projet doit être qualifié d’habitation individuelle.
4. a) Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).
En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] V 2008 p. 1274).
Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction et installation y est soumise, même si elle correspond, par ses dimensions, aux prescriptions de la zone où elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant (P. Zen-Ruffinen, C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction expropriation, Berne 2001, p. 388). Ainsi, par le biais de la clause d'esthétique, il est possible de refuser un permis de construire à un projet, dont l'implantation porte atteinte à l'environnement bâti ou au paysage. Pour être valable, une telle mesure doit bien évidemment respecter le principe de la proportionnalité et être justifiée par un intérêt public prépondérant (I. Chassot, La clause d'esthétique en droit des constructions, *in * RFJ 1993, p. 95 ss).
Pour admettre l'application de la clause d'esthétique, il faut que l'implantation de la construction en cause apparaisse comme étant déraisonnable compte tenu de son environnement. Cependant, cela ne signifie pas que seuls les sites protégés ou des biens culturels reconnus entrent en considération. Lorsque, pour des raisons diverses, l'atteinte dépasse un certain niveau d'intensité, l'installation doit être jugée comme étant incompatible avec son environnement au sens de l'art. 125 LATeC, et ce quelle que soit la zone considérée. Cela étant, l'impact de la construction ne sera pas jugé de la même manière dans une zone industrielle ou dans une zone résidentielle à faible densité (Arrêt du Tribunal cantonal 602 2010 56 du 26 janvier 2011, consid. 3c).
b) Dans le cas particulier, la construction litigieuse consiste en un immeuble à vocation locative de trois logements. Le quartier d'habitation environnant n'appartient pas à une catégorie de périmètre nécessitant une protection spéciale et ne présente aucune particularité. Conforme aux prescriptions du RCU, le bâtiment litigieux ne dépasse en rien les constructions voisines et l'harmonie d'ensemble de la zone est préservée; de sorte que son aménagement n'aura aucune incidence négative prépondérante sur le caractère de la zone.
Par ailleurs, la proximité du vallon de J.________ n'est pas déterminante, du fait que ce lieu protégé se situe dans un autre périmètre et n’est pas directement concerné par l'implantation de l'immeuble en question. L'impact de la construction sur le secteur protégé est donc nul. Partant, son implantation n’apparaît pas comme déraisonnable par rapport à son environnement et il ne saurait être question d'interdire ce projet conforme au RCU en invoquant la clause d'esthétique.
5. C'est donc à juste titre que le préfet a accordé le permis de construire et a écarté les oppositions des recourants.
La Cour ayant statué sur le fond, la requête d'effet suspensif devient sans objet.
6. a) Mal fondé, les recours doivent être rejetés.
b) Il incombe aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CJPA.
c) L’intimée n’étant pas assistée d’un mandataire professionnel, il n’est pas octroyé d’indemnité de partie.
la Cour arrête:
I. Les recours sont rejetés et les décisions du préfet du 23 août 2014 sont confirmées.
II. Les frais de procédure par 2’000 francs sont mis à la charge des recourants à raison de 1'000 francs chacun, les époux répondant solidairement du paiement de leur part. Ces frais sont compensés avec les avances de frais qui ont été effectuées. Un solde de 1'500 francs d’avance de frais est donc restitué à C.________ et D.________, qui avait déposé 2'500 francs.
III. Il n’est pas octroyé d’indemnité de partie.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 6 mars 2015/cpf/lro
Président
Greffier-stagiaire