602 2013 67 - Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal

602 2013 67

Arrêt du 18 mars 2014 IIe Cour administrative

Composition

Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffière-adjointe: Vanessa Thalmann

Parties

VILLE DE A.________, ** recourante** contre Préfet du district de la Sarine, ** autorité intimée,** B.________ SA,** intimée,**représentée par Me Christophe Tornare, avocat

Objet

Aménagement du territoire et constructions Recours du 17 mai 2013 contre la décision du 16 avril 2013

considérant en fait

A. B.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour un bâtiment pavillonnaire en annexe à l'immeuble existant sur l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de A.________. Cette demande mentionne 24 places de stationnement existantes, dont 8 places couvertes et 16 ouvertes.

Soumis à l'enquête publique, ce projet n'a suscité aucune opposition.

B. Par courriers des 24 juillet et 1er septembre 2009, le Service de la circulation (actuellement: Service de la mobilité) a requis de la requérante des compléments d'informations afin de pouvoir formuler son préavis sur le nombre de places de parc autorisées en application stricte de la politique de stationnement en vigueur en Ville de A.________. L'auteur des plans du projet y a donné suite le 3 septembre 2009. Il a notamment produit un état actuel des places existantes, duquel il ressort qu'elles sont au nombre de 28 dont un garage de deux places (14 places réservées aux sociétés utilisant le bâtiment et 14 louées à des tiers). Il a également indiqué qu'après la construction de l'annexe, le nombre de places de parc serait de 24 avec, en plus, un garage de deux places.

Le Service de la mobilité a préavisé défavorablement le projet de construction pour les motifs suivants:

" 1. Actuellement, la parcelle n° ccc compte 28 places de parc presque entièrement dévolues aux emplois. Ces places de parc n'ont, à la connaissance du Service de la circulation, jamais fait l'objet d'une demande de permis de construire.

2. Les surfaces brutes de plancher du projet mis à l'enquête ainsi que du bâtiment existant ne permettent de justifier qu'au maximum 8 places de parc (6 places pour les emplois et 2 places pour les visiteurs-clients), soit beaucoup moins que le nombre des places existantes prévues dans le projet (26 unités dont 2 garages).

3. Conformément à l'ordonnance sur la protection de l'air, à l'art. 25b ReLATeC et au plan des mesures sur la protection de l'air, la politique communale de stationnement est dans ce cas de figure applicable.

Enfin, le Service de la circulation demande que l'aspect du stationnement soit réétudié en conformité avec le droit actuel avant qu'un tel projet puisse bénéficier d'un permis de construire."

Le Conseil communal de A.________ a rendu, le 1er mars 2010, un préavis défavorable en se fondant notamment sur l'avis précité du Service de la mobilité.

Le 23 mars 2010, B.________ SA a contesté le calcul effectué par le Service de la mobilité, aboutissant à un maximum de huit places de parc. Se référant à la surface brute de plancher de 936.80 m2 et à l'art. 220ter al. 1 ch. 2.1 du règlement communal d'urbanisme (ci-après: RCU), elle a soutenu que le nombre de places de stationnement à respecter était de 14 pour les voitures, 4 pour les deux-roues et 2 pour les visiteurs, soit un total de 20 places.

Le 23 septembre 2010, le Service des ponts et chaussées (SPC) – section gestion du réseau – a également émis un préavis défavorable. Il a souligné que l'offre en place de stationnement devait se baser sur le RCU. Il a considéré que les 24 places de stationnement prévues dans le projet ne respectaient pas les prescriptions communales. Il a enfin ajouté qu'un calcul de l'offre en stationnement en conformité avec le droit actuel faisait défaut.

Le Service des affaires militaires et de la protection de la population, l'Inspection cantonale du feu, le Service de l'environnement, le Service des transports et de l'énergie, le Service des biens culturels, la Commission d'accessibilité et le Service de l'emploi ont préavis favorablement le projet de construction, avec ou sans conditions.

Se ralliant aux arguments de la commune et du SPC, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu, le 18 mars 2011, un préavis défavorable. Il a considéré que le projet ne respectait pas la politique communale de stationnement. Il a également souligné que l'offre en stationnement devait respecter les exigences communales ainsi que celles du SPC.

C. Malgré les préavis défavorables précités, B.________ SA a souhaité poursuivre la procédure de permis de construire.

Le 8 novembre 2012, la Ville de A.________ a indiqué qu'elle maintenait son préavis défavorable au projet s'agissant du nombre de places de stationnement. Elle a expliqué que son préavis était fondé sur le plan des mesures de protection de l'air et sur la politique de stationnement dont la conformité à l'art. 25b de l'ancien règlement du 18 décembre 1984 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (aReLATeC) n'avait jamais été remise en question. Se référant à un arrêt du Tribunal administratif du 19 février 1998 (2A 97 90), elle a soutenu que le calcul effectué par B.________ SA dans sa détermination du 23 mars 2010 n'était pas pertinent.

Dans sa prise de position du 29 novembre 2012, la précitée a rappelé qu'elle avait consenti à une réduction à 22 places, en lieu et place des 28 actuelles et autorisées. Selon elle, sa bonne foi doit être admise, dans la mesure où les 28 places existantes bénéficient d'un droit acquis, la Ville de A.________ les ayant acceptées à l'époque, notamment sur la base des plans produits et en facturant la taxe de raccordement aux canalisations publiques. Elle a ajouté que, si sa demande de permis de construire devait être refusée, les 28 places existantes seraient maintenues.

Une séance – organisée par la Préfecture du district de la Sarine – a eu lieu le 19 février 2013 en présence de B.________ SA et d'un représentant de la Ville de A.________.

Le 25 février 2013, B.________ SA a indiqué qu'elle était toujours disposée à réaliser un minimum de 20 places de stationnement (14 places pour véhicules, 4 places pour deux-roues et 2 places pour visiteurs). Elle a souligné qu'en-dessous de 20 places, son projet serait compromis. Elle a enfin sollicité le soutien du Préfet du district de la Sarine pour une attribution éventuelle de deux places supplémentaires pour l'immeuble voisin.

D. Par décision du 16 avril 2013, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis de construire requis à B.________ SA, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – et de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux. Il a pris acte de la convention de dérogations aux prescriptions sur les distances aux limites de fonds (ch. 12). S'agissant du préavis communal relatif aux places de stationnement, il a indiqué ce qui suit (ch. 13):

"En l'absence d'une base légale au sens formel permettant la réduction de places de stationnement existantes, le préavis du service de la mobilité de la Ville de A.________ n'est pas retenu.

Par conséquent, compte tenu de la demande de la requérante du 25 février 2013, le nombre de places de parc sises sur l'article ccc RF est fixé à 20, soit:

• 14 places pour les véhicules légers;

• 4 places pour les deux-roues;

• 2 places pour les visiteurs."

E. Par mémoire du 17 mai 2013, la Ville de A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, principalement, à son annulation et, subsidiairement, à ce qu'elle soit modifiée, dans le sens où son préavis relatif au nombre de places de stationnement fait partie intégrante des conditions d'octroi du permis de construire. Elle requiert également la restitution de l'effet suspensif pour la problématique liée au nombre de places de parc.

La recourante fait en substance valoir que la décision attaquée viole l'art. 25b aReLATeC en lien avec l'art. 175 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), dans la mesure où elle refuse de prendre en considération la politique communale de stationnement de la Ville de A.________. Elle reproche au préfet d'avoir constaté les faits pertinents de manière inexacte s'agissant de la surface brute de plancher. Selon elle, l'art. 220ter RCU n'est pas applicable au cas d'espèce. Elle précise que la méthode de dimensionnement la plus restrictive doit être appliquée, à savoir celle prévue par la politique communale de stationnement et non la norme VSS 640 281. Se référant à l'arrêt du Tribunal administratif précité (2A 97 90), elle soutient que la décision litigieuse, en tant qu'elle considère qu'il n'y a pas de base légale au sens formel pour permettre la réduction de places de stationnement existantes, est infondée. Elle ajoute que, même dans l'hypothèse contestée où le dimensionnement devrait être effectué sur la base de la norme VSS, on aboutirait au résultat que 8 à 11 places seraient admissibles. Ainsi, en fixant à 8 (6 places emplois et 2 places visiteurs-clients) le nombre de places de parc maximum à aménager, son préavis respecterait la marge de manœuvre offerte par ladite norme.

F. Le 26 juillet 2013, le préfet propose le rejet du recours. Il maintient qu'il n'existe aucune base légale applicable au projet à construire qui soit directement opposable aux administrés. Il soutient que le permis de construire octroyé ne saurait violer l'art. 25b aReLATeC et ajoute que, si non-conformité au droit il y a, c'est dans l'absence de planification de la commune qu'elle se situe.

G. Dans ses observations du 13 août 2013, B.________ SA (ci-après: l'intimée) conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet de la requête de restitution de l'effet suspensif et du recours. Elle invoque tout d'abord sa bonne foi et précise que les 28 places de parc actuelles ont été admises par l'autorité communale. Elle ajoute que, sans la réalisation du projet, ces 28 places demeureront. Elle souligne en outre qu'une base légale claire permettant de réduire le nombre de places de parc fait défaut. Enfin, selon elle, une stricte application de la norme VSS, permettrait 24 places de stationnement. Une réduction de 4 places pour atteindre le nombre de 20 admis par la décision querellée serait des plus correctes.

H. Par décision du 20 août 2013, la Cour de céans a rejeté la demande tendant à la restitution de l'effet suspensif (602 2013 68).

I. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2. La demande de permis de construire ayant été mise à l'enquête publique avant le 1er janvier 2010, date de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, la présente affaire reste soumise à l'ancien droit (art. 176 LATeC), à savoir la loi du 9 mai 1983 (aLATeC).

3. En l'espèce, la contestation porte uniquement sur le nombre de places de stationnement admis dans la décision du préfet du 16 avril 2013 octroyant à l'intimée le permis de construire pour un bâtiment pavillonnaire en annexe à l'immeuble existant sur l'article ccc RF.

Actuellement, le nombre de places de stationnement est de 28. Sur le formulaire de demande de permis de construire, il est indiqué que le projet compte 24 places de parc existantes. En cours de procédure, l'intimée a consenti, dans un premier temps, à une réduction à 22 places, puis à 20 places. La décision attaquée accorde 20 places (14 pour les véhicules légers, 4 pour les deux-roues et 2 pour les visiteurs). Quant à la commune recourante, elle n'admet que 8 places de parc (6 places emplois et 2 visiteurs-clients).

4. La recourante conteste l'absence de base légale au sens formel pour permettre la réduction de places de stationnement existantes.

a) Selon les art. 148 al. 1 et 149 aLATeC, le conseil communal peut édicter des prescriptions sur le stationnement des véhicules. En vertu de l'art. 25a aReLATeC, toute construction doit disposer de places de stationnement dont le nombre et l'affectation aux différents usagers sont fixés par la réglementation communale en fonction de l'importance et de la nature de la construction. A défaut de prescriptions communales, les normes de l'Union suisse des professionnels de la route sont applicables.

L'art. 25b aReLATeC dispose que, sur la base d'un concept de stationnement, la commune peut fixer dans sa réglementation le nombre minimal et maximal de places de stationnement ainsi que leur affectation et leur gestion. Elle tient compte notamment des critères suivants: a) la desserte en transports publics et la part des deux-roues et piétons; b) le nombre de places de stationnement existant aux alentours; c) la complémentarité d'usage des places de stationnement; d) les charges de trafic acceptables sur le réseau routier; e) les impacts admissibles sur l'environnement; f) la protection du site (al. 1). Le concept de stationnement fait partie du plan directeur des circulations (al. 2). L’application des al. 1 et 2 est obligatoire pour les communes comprises dans le périmètre d’un plan régional des transports au sens de l’art. 12 de la loi sur les transports ou d’un plan de mesures au sens de l’art. 44a de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (al. 3). Tout changement dans la gestion ou l’affectation d’une place de stationnement existante est soumis à l’autorisation du conseil communal (al. 4).

Conformément à l'art. 25b aReLATeC, la Ville de A.________ dispose d'un concept de stationnement, intitulé "Politique communale de stationnement", constitué d'un rapport de synthèse de septembre 1993 et d'un bilan intermédiaire d'octobre 2005. La politique communale de stationnement comporte une clé de pondération, par quartier, des places de parc en fonction notamment des habitants, des employés et des visiteurs-clients.

Enfin, le RCU traite à son chapitre 27 (art. 219 ss) des places de stationnement des véhicules. L'art. 220ter al. 1 prévoit qu'en ce qui concerne le nombre de places de stationnement, le propriétaire est tenu au barème suivant: pour des bureaux, à 1 place pour voiture et ¼ de place pour deux-roues par tranche de 70 m2 de surface brute de plancher (ch. 2.1). L'art. 220quater dispose que le conseil communal peut, pour des motifs d'urbanisme, de circulation et de l'environnement, pondérer le nombre de places de stationnement à aménager sur terrain privé. Cette pondération est appliquée en particulier au centre de la ville, où d'autres moyens de transports desservent le secteur (al. 1). Le conseil communal peut exiger du propriétaire au bénéfice de cette pondération une contribution de remplacement pour les places de stationnement que ce dernier n'est pas astreint à aménager (al. 2).

b) Il appert de ce qui précède que le conseil communal peut édicter des prescriptions sur le stationnement des véhicules (art. 149 al. 1 aLATeC). En outre, il est clairement indiqué à l'art. 25b aReLATeC que, sur la base d'un concept de stationnement, la commune peut fixer dans sa réglementation le nombre minimal et maximal de places de stationnement ainsi que leur affectation et leur gestion. Il y est également précisé quels sont les critères que la commune doit notamment prendre en compte. C'est le lieu de souligner que les communes peuvent aggraver les restrictions découlant du droit cantonal; elles ne peuvent les alléger que dans les cas prévus par les dispositions cantonales (art. 66 al. 4 aLATeC applicable par le renvoi de l'art. 149 al. 2 aLATec).

Ainsi, la politique de stationnement de la Ville de A.________ repose sur un règlement d'exécution d'une loi cantonale. Une telle délégation législative est admissible dès lors que la réglementation d'une question technique telle que celle du nombre de places de stationnement ne saurait être contenue dans une loi formelle. Le Tribunal cantonal a d'ailleurs déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'application de la politique communale de stationnement de la Ville de A.________. Dans un arrêt du 19 février 1998 (2A 97 90), soit également sous l'empire de l'aLATeC, il a constaté que cette politique s'appuyait sur des dispositions réglementaires et sur une planification claires. Il a rappelé qu'elle avait pour but de réduire le trafic individuel motorisé, d'assurer aux habitants des possibilités satisfaisantes de stationnement de leur véhicule près de leur domicile sans favoriser une mobilité excessive de leur part et de garantir la vitalité économique et l'attractivité du centre urbain. Il a considéré que le moyen choisi par la commune – à savoir la pondération des places de parc par quartier – ne semblait pas manifestement inapte à atteindre le but visé et ne s'avérait donc pas déraisonnable, étant précisé que de nombreuses villes en Suisse agissaient de même. Dans cet arrêt, le Tribunal a admis que le calcul des besoins en places de parc effectué dans le cadre d'une demande de permis de construire – en l'occurrence, il s'agissait de la rénovation et de la transformation d'un bâtiment ainsi que de la construction d'une annexe à ce bâtiment – en application de la politique communale de stationnement pouvait, selon les circonstances, conduire à une réduction de places par rapport à une situation existante. Rien ne justifie de s'écarter de cette jurisprudence.

c) Au vu de ce qui précède, le concept de stationnement de la Ville de A.________ repose sur une base légale suffisante, laquelle permet – selon la jurisprudence – également de diminuer le nombre de places de stationnement existantes en cas d'agrandissement d'un bâtiment. Il s'applique donc au cas d'espèce. Partant, c'est à tort que le préfet a considéré que le nombre de places de stationnement existantes ne pouvait pas être réduit faute de base légale au sens formel et qu'il a d'emblée écarté le préavis du Service de la mobilité et fixé le nombre de places de parc en se référant exclusivement à la demande de l'intimée du 25 février 2013.

5. Reste à examiner si, comme le requiert la recourante dans sa conclusion subsidiaire, le préavis du Service de la mobilité, repris par la commune, qui n'autorise qu'un maximum de 8 places de parc (6 pour les emplois et 2 pour les visiteurs-clients) doit être inclus dans le permis de construire.

En l'occurrence, si le Service de la mobilité indique qu'il a fondé son préavis sur les surfaces brutes de plancher du projet mis à l'enquête et du bâtiment existant ainsi que sur la politique communale de stationnement, il n'explique en revanche pas comment il aboutit à un nombre maximal de huit places de parc. En outre, alors même que le litige porte précisément et exclusivement sur le nombre de places de stationnement, la Ville de A.________ s'est contentée de se référer à sa politique de stationnement. A aucun moment, elle n'a expliqué comment le nombre de huit places de parc a été établi. On ignore ainsi totalement quels critères ont été pris en compte et quels facteurs de pondération ont été appliqués. Dans ces conditions, le Tribunal se trouve dans l'impossibilité d'exercer son contrôle. Il se justifie donc d'admettre le recours et de renvoyer la cause au préfet afin qu'il procède à une instruction complémentaire sur ce point et rende une nouvelle décision (cf. art. 98 al. 2 CPJA).

6. a) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et l'affaire renvoyée à l'autorité intimée pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision.

b) Les frais de procédure sont mis à la charge de l'intimée qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).

Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est admis. Partant, l'affaire est renvoyée au Préfet du district de la Sarine pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision.

II. Les frais de procédure, fixés à 1'000 francs, sont mis à la charge de l'intimée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 mars 2014/JFR/vth

Président

Greffière-adjointe

Communication.