602 2011-55
Arrêt du 14 mars 2012
iie cour administrative
composition
Président : Josef Hayoz Juges : Johannes Frölicher, Christian Pfammatter Greffier-adjoint : Yann Hofmann
parties
A.________ ** recourant**,représenté par Me Gonzague Villoz, avocat
contre
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions,** autorité intimée**
objet
Protection de l'environnement
Recours du 1er juillet 2011 contre la décision du 30 mai 2011
considérant en fait
A. B.________ est propriétaire de la ferme de C.________ à D.________. Son époux, A.________, en est l'exploitant à compter à tout le moins du 1er janvier 2009. Le 22 janvier 2007, la rivière E.________ a été polluée par du purin qui s'est échappé de la fosse à lisier de ladite exploitation. Par ordonnance pénale du 13 décembre 2007, le Juge d'instruction a reconnu A.________ coupable de délit à la loi fédérale sur la protection des eaux (pollution d'un cours d'eau). Cette ordonnance est entrée en force.
Suite à cette pollution, un contrôle des installations, notamment des volumes de stockage, a été réalisé par le Service de l'environnement (SEn). En application des principes fixés par l'arrêté du 20 janvier 1998 relatif à l'entreposage des engrais de ferme, le SEn a imparti, le 14 mars 2007, un délai échéant le 1er juin 2008 à A.________ pour assainir ses installations. Ce délai n'a pas été respecté et l'assainissement n'a pas été effectué.
Le 2 mars 2009, une seconde pollution est survenue: une importante quantité de purin provenant de la ferme qu'exploite A.________ s'est écoulée sur la route cantonale F.________, terminant son chemin dans la rivière E.________. Le SEn a alors envoyé à A.________ une facture pour les frais engendrés par la pollution. Celui-ci a également été condamné pour ces faits, par ordonnance pénale du 23 juin 2009. Sur opposition, le Juge de police de l'arrondissement de la Gruyère a, le 25 février 2010, reconnu A.________ coupable de délits contre la loi fédérale sur la protection des eaux. La Cour d'appel pénal du Tribunal cantonal a, à sa suite, confirmé ce jugement par arrêt du 3 août 2010.
B. Par décision du 27 janvier 2010, le SEn a accordé à A.________ un ultime délai échéant le 1er avril 2010 pour mettre à l'enquête publique une fosse à purin correspondant aux exigences légales et à l'état de la technique.
C. Le 26 février 2010, A.________ a interjeté recours contre ladite décision auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), concluant à son annulation. A l'appui de ses conclusions, il a fait valoir que ce n'était pas lui, mais son épouse qui était propriétaire de l'exploitation au jour de la survenance des pollutions; il ne serait dès lors, à son sens, pas responsable de répondre aux exigences de l'autorité. Il conteste en outre expressément la mensuration de la volumétrie des fosses à lisier.
Par décision sur recours du 30 mai 2011, la Direction a rejeté le recours, renvoyé à la décision du SEn et accordé à A.________ un ultime délai échéant le 1er septembre 2011 pour mettre à l'enquête publique une fosse à lisier correspondant aux exigences légales et à l'état de la technique. Le délai pour la réalisation de ces travaux a été fixé au 1er juillet 2012. Les eaux usées ménagères de l'exploitation agricole devaient être assainies, soit par raccordement au réseau d'égouts publics, soit par raccordement dans une fosse à purin dimensionnée en conséquence. En outre, il a été précisé que si l'assainissement devait être envisagé par modification des structures de l'exploitation (effectif, stabulation), la nouvelle situation devrait alors faire l'objet d'une description précise, transmise au SEn pour acceptation six mois avant l'échéance du délai fixé dans la décision. A.________ a encore été rendu attentif à son obligation de prendre immédiatement toutes les mesures nécessaires au respect des prescriptions en matière de protection des eaux et au fait que l'inexécution de la décision serait dénoncée à l'autorité judiciaire compétente. L'émolument du SEn a de plus été confirmé et les frais de la procédure devant la DAEC ont été fixés à 500 francs et mis à charge du recourant. La Direction a considéré, en substance, que la ferme était exploitée par les époux Pont en commun, avant le 1er janvier 2009 déjà, et que le recourant était donc de mauvaise foi lorsqu'il déclare ne pas être concerné par la décision du SEn. A son avis, la question de la volumétrie de la fosse aurait été traitée avec le recourant lors de l'inspection locale du 6 février 2007 dont le but était de définir les mesures d'assainissement à prendre. Lors de cette inspection, la somme des différents volumes de stockage existant sur l'exploitation, fosse ronde extérieure comprise, a été estimée à 422 m3. A.________ ignorait alors la volumétrie de la fosse à lisier. Le SEn l'a dès lors déterminé sur place au moyen d'un bâton. La DEAC précise encore qu'il est difficile de déterminer la volumétrie précise d'une fosse à lisier en exploitation; en effet, les années de stockage génèrent des dépôts de sable réduisant souvent sensiblement le volume réel. La Direction estime cependant qu'une mesure au bâton serait largement suffisante pour les besoins de la cause, toute mesure ampliative, inévitablement longue et coûteuse, apparaissant disproportionnée.
D. Agissant le 1er juillet 2011, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 30 mai 2011, dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Le recourant reproche à la Direction de ne pas avoir mis en œuvre une expertise en vue de déterminer la volumétrie précise des fosses à lisier. Mesurer - comme l'a fait le SEn - la volumétrie d'une fosse à l'aide d'un bâton serait à son sens archaïque et insuffisamment précis. De plus, il conviendrait de déterminer la taille réelle des fosses et non de la déduire de la quantité de lisier présente le jour de la mesure. Le recourant estime en outre que les coûts d'une expertise – effectuée avec une mesure au laser - ne seraient pas disproportionnés, surtout au regard de l'enjeu financier que la procédure présente pour lui, attendu qu'il pourrait être astreint à mettre en place une nouvelle construction. Enfin, il appartiendrait à l'Etat de démontrer que le particulier ne dispose pas des volumes de fosses nécessaires et non à ce dernier de prouver que tel est le cas.
E. Dans ses observations du 26 septembre 2011, la DAEC conclut, principalement, au rejet du recours et, subsidiairement, dans l'hypothèse où le Tribunal cantonal estime qu'une expertise s'avère nécessaire, à ce que A.________ doive en avancer les frais. La Direction souligne que le recourant conteste nullement l'insuffisance de capacité de sa fosse à lisier, mais qu'il exige simplement qu'une expertise soit réalisée en vue de déterminer le volume manquant à construire. Se référant aux deux échappements de purin survenus sur l'exploitation, elle constate que le problème de la volumétrie insuffisante de l'exploitation serait manifeste. L'agrandissement nécessaire de la fosse – au regard du volume existant, qui a été calculé à l'aide d'une mesure de la profondeur, de la largeur et de la longueur de la fosse existante – a été fixé à 345 m3. Ce chiffre est le résultat d'un calcul visant à déterminer la quantité d'eaux usées et engrais de ferme déversés dans la fosse à lisier.
F. Par intervention spontanée du 28 octobre 2011, A.________ précise qu'il a toujours contesté la mensuration du volume existant. Il avance par ailleurs que lors des incidents de 2007 et 2009 la rivière n'aurait jamais été effectivement polluée et que les échappements de purin sont le résultat de la rupture d'une canalisation entre les fosses et non de la capacité insuffisante de celles-ci. Le recourant n'aurait au demeurant jamais été personnellement présent lors de l'inspection des lieux par le SEn et n'a donc pas pu accepter une mesure par bâton ainsi que son résultat. Il ajoute finalement que les eaux usées ménagères et sanitaires sont effectivement déversées dans une des fosses, mais que celle-ci – qui se distingue de celle située sur l'avant de la ferme et de la fosse cylindrique à l'extérieur – n'aurait jamais été mesurée.
en droit
1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1; cf. également les art. 7 de l'arrêté d'exécution de la loi fédérale sur la protection des eaux et 8 de l'arrêté relatif à l'entreposage des engrais de ferme, tous deux abrogés au 1er juillet 2011). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
2. En vertu de l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
3. a) Conformément à l'art. 14 de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.0), toute exploitation agricole doit disposer d'installations qui permettent un entreposage des engrais de ferme d'un volume suffisant pour que ces engrais puissent être utilisés de manière compatible avec l'environnement. Selon l'art. 15 LEaux, les détenteurs d'installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées, des installations d'entreposage et de traitement technique des engrais de ferme, ainsi que des silos à fourrage veillent à ce que ceux-ci soient construits, utilisés, entretenus et réparés correctement. Le fonctionnement des installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux usées ainsi que de celles servant au traitement des engrais de ferme doit être contrôlé périodiquement (al. 1). L'autorité cantonale assure le contrôle (al. 2).
En outre, l'art. 22 LEaux prévoit que les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux doivent veiller à l'installation, au contrôle périodique, à l'exploitation et à l'entretien corrects des constructions et des appareils nécessaires à la protection des eaux. Les installations d'entreposage soumises à autorisation doivent être contrôlées tous les 10 ans au moins; selon le danger qu'elles représentent pour les eaux, le Conseil fédéral fixe des intervalles de contrôle pour d'autres installations (al. 1). Dans les installations d'entreposage et sur les places de transvasement, la prévention, la détection facile et la rétention des fuites doivent être garanties (al. 2). Les installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ne peuvent être construites, transformées, contrôlées, remplies, entretenues, vidées et mises hors service que par des personnes qui garantissent, de par leur formation, leur équipement et leur expérience, le respect de l'état de la technique (al. 3). Quiconque fabrique des éléments d'installation doit contrôler qu'ils correspondent à l'état de la technique et doit produire des documents attestant les résultats de ces contrôles (al. 4). Si des installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux sont construites, transformées ou mises hors service, leurs détenteurs doivent le notifier au canton, selon les directives de ce dernier (al. 5). Les détenteurs des installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ainsi que les personnes chargées d'en assurer l'exploitation ou l'entretien signalent immédiatement à la police de la protection des eaux toute fuite constatée. Ils prennent de leur propre chef toutes les mesures qui peuvent raisonnablement être exigées d'eux pour éviter de polluer les eaux (al. 6).
b) L'art. 13 de la loi cantonale sur les eaux (LCEaux; RS 812.1), en vigueur depuis le 1er janvier 2011, charge l'Etat de veiller à ce que les installations servant à l'entreposage, au transvasement et au transport de substances de nature à polluer les eaux, ainsi que les autres citernes enterrées, soient construites, contrôlées, entretenues et exploitées selon les règles de la technique. L'art. 14 LCEaux prescrit que les installations et équipements dont les eaux à évacuer ne satisfont pas aux prescriptions de la législation fédérale sur la protection des eaux (art. 16 LEaux) doivent être assainis (al. 1). L'Etat peut ordonner l'assainissement d'installations et d'équipements chaque fois que les eaux à évacuer risquent de polluer l'émissaire ou qu'elles représentent une charge importante pour les stations centrales vers lesquelles elles sont dirigées (al. 2).
Selon l'art. 1 de l'arrêté relatif à l'entreposage des engrais de ferme en vigueur jusqu'au 30 juin 2011, la quantité d'engrais de ferme et d'eaux usées à entreposer était calculée selon les directives établies par le SEn, en accord avec l'Institut agricole de l'Etat de Fribourg (IAG) et le Service de l'agriculture (SAgri). Le contenu de cette norme a été repris à l'art. 26 du règlement sur les eaux (RCEaux; RS 812.11), entré en vigueur le 1er juillet 2011.
En application de l'art. 4 de l'arrêté relatif à l'entreposage des engrais de ferme, le SEn fixait le volume nécessaire ainsi que le délai d'assainissement. Il communiquait un projet de décision aux personnes intéressées, en leur impartissant un délai pour émettre leurs observations. Les compétences respectives du SEn et de la Direction sont réglées d'une manière similaire à l'art. 14 du RCEaux, lequel prescrit que lorsqu'une installation ou un équipement doit être assaini conformément à l'article 14 LCEaux, le détenteur ou la détentrice présente à bref délai un projet d'assainissement à la commune et au SEn pour examen. Si le projet présenté est accepté par le SEn ou si le détenteur ou la détentrice ne présente pas de projet, la DAEC rend une décision d'assainissement.
c) Un tribunal a la possibilité de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier, lorsqu'il parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211, 241 consid. 2 p. 242, 274 consid. 5b p. 285 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56, 60 consid. 5a p. 70). Ces principes sont également applicables lorsqu'il s'agit d'examiner si l'autorité a établi les faits d'une manière suffisante.
4. a) Tant sous l'égide de la législation cantonale en vigueur au moment où la décision querellé a été rendue que sous l'égide de celle qui l'est actuellement, la DAEC et le SEn sont compétents pour prendre et ordonner les mesures nécessaires en vue du respect de l'ordre juridique dans le domaine de la protection des eaux. Ainsi le sont-ils notamment pour ordonner l'assainissement d'une installation ou d'un équipement qui comporte un risque de pollution. En l'espèce, force est dès lors de constater qu'ensuite des deux échappements de purin survenus en 2007 et 2009, un contrôle par le service compétent de la fosse à lisier de la ferme exploitée par le recourant s'imposait bel et bien.
b) Il est, en l'occurrence, incontestable que le volume de la fosse à lisier qui est nécessaire pour l'exploitation du recourant a été chiffré conformément aux normes topiques. Le volume préconisé par le SEn est le résultat d'un calcul technique déterminant la quantité d'eaux usées et d'engrais de ferme devant être déversés dans la fosse à lisier. Il comprend: la quantité annuelle d'engrais de ferme pour les UGB détenues sur l'exploitation; la quantité annuelle d'eaux de nettoyage des étables et soins aux animaux; la quantité annuelle d'eaux usées pour les places bétonnées (accès, fumières, etc.) raccordées à la fosse à lisier; la quantité annuelle d'eaux "blanches" des installations à traite déversées à la fosse; et la quantité annuelle d'eaux usées ménagères et sanitaires déversées à la fosse (cf. réponse au recours du 26 septembre 2011, ainsi que les lettres des 14 mars et 11 avril 2007 de l'autorité inférieure). Le volume préconisé tient par ailleurs compte de la durée de stockage en fonction de l'altitude, soit 5.5 mois pour l'exploitation du recourant, critère déterminant selon l'art. 2 de l'arrêté à l'entreposage des engrais de ferme et l'art. 27 RCEaux.
Le Tribunal de céans peut donc retenir, avec l'autorité intimée, que le volume nécessaire de la fosse devrait être de 767 m3. Il constate par ailleurs que le calcul-même du volume nécessaire n'a pas été mis en cause par le recourant, ni par rapport aux facteurs à prendre en considération, ni par rapport à son résultat total. Force est en outre d'admettre, sur le vu du calcul effectué, qu'une mensuration différente du volume existant ne changerait rien au volume total nécessaire pour l'exploitation du recourant. Il est le lieu de rappeler enfin que le recourant a délibérément choisi de déverser ses eaux usées dans sa fosse à lisier, quand bien même il se trouve dans le périmètre des égouts publics avec lesquels un raccordement était envisageable.
c) Le recourant s'en prend essentiellement à la mesure au bâton effectuée par le SEn en qualifiant cette méthode d'arbitraire, car elle ne permettrait pas une détermination fiable du volume existant de la fosse à lisier. A cet égard, il perd de vue des principes fondamentaux régissant le droit de l'environnement: les art. 15 et 22 LEaux prescrivent d'une manière on ne peut plus claire que les détenteurs d'une installation contenant des liquides de nature à polluer les eaux sont responsables de leur construction, utilisation et entretien. En l'espèce, deux échappements se sont produits, un contrôle a été diligenté par le service compétent, une mesure approximative a été effectuée et le volume nécessaire a été calculé. Comme le soutient à juste titre l'autorité intimée, le fait que le volume existant puisse dans ces conditions être suffisant s'avère tout simplement impossible. Cela ne changerait rien si la mesure du volume existant serait quelque peu plus précise. Dans ces conditions, l'autorité pouvait sans autre faire recours à une méthode de mensuration approximative peut-être, mais néanmoins largement suffisante, pour prouver le besoin d'un agrandissement des fosses à lisier. Si le recourant avance qu'on ne peut pas mesurer le volume avec la seule aide d'un bâton, il faut lui rappeler que la profondeur ainsi relevée a bien été multipliée par la largeur et la longueur. Contrairement à ce qu'il avance, le volume libre dans la fosse (le volume total – le volume du lisier figurant dans la fosse le jour de la mesure) a dès lors été pris en compte, puisque le bâton a simplement été utilisé pour calculer la profondeur de la fosse; la marque laissée par le purin n'a donc pas influencé le résultat du calcul. On peut en outre ajouter que cette méthode de mensuration a été couramment utilisée dans le passé et qu'elle était acceptée des agriculteurs.
Il appartenait donc bien au recourant responsable de l'installation de préciser concrètement et preuves à l'appui quelles étaient les valeurs exactes du volume des fosses à sa disposition, s'il entendait s'en prévaloir pour nier la nécessité d'un assainissement. Il ne pouvait se contenter, comme il le fait devant l'instance de céans ainsi que devant l'autorité intimée, d'avancer de vagues objections d'ensemble portant sur la valeur probante des constatations du SEn. On peut d'ailleurs s'étonner que le recourant n'ait jamais produit en procédure les mensurations qu'il a faites faire en date du 30 avril 2010 par un géomètre (cf. lettre du SEn du 24 août 2010). Dans ces conditions, il apparaît manifestement insuffisant de se borner à affirmer que le volume à disposition serait suffisant, respectivement à prétendre comme le fait le recourant que le calcul du volume serait faux parce que le SEn aurait omis d'inclure une autre fosse. Il n'apporte aucune preuve digne de ce nom pour appuyer ses allégations. L'administration pouvait ainsi, par une appréciation anticipée des preuves dénuée d'arbitraire, considérer que la méthode de mensuration du SEn avait permis d'établir les faits déterminants, c'est-à-dire la nécessité d'un assainissement. On peut même se demander s'il n'incombait pas au responsable de l'exploitation, une fois le volume nécessaire de la fosse établi, de prouver l'existence d'un volume suffisant, à savoir en l'espèce 767 m3, sans que le service compétent n'ait eu à procéder à une mesure au bâton du volume existant. En tout état de cause, après deux écoulements de purin, il y avait lieu de présumer que le volume existant était insuffisant, la mensuration sur place ayant confirmé cette présomption.
d) Aussi, bien que le volume exact des fosses existantes n'est pas véritablement déterminant pour le sort du présent litige, peut-on ajouter ce qui suit: selon les explications de l'autorité tout à fait plausibles, le fond d'une fosse à purin peut se recouvrir avec les années d'utilisation de sable et réduire sensiblement le volume à disposition. Si le recourant estime que le volume doit se mesurer par laser du sol bétonné jusqu'au plafond, il perd de vue que le risque de pollution consiste dans un manque de volume effectif et non d'un volume qui est théoriquement à disposition. Si on suit sa logique, il devrait d'abord vider et nettoyer sa fosse du sable qui s'est amoncelé au fond au fil des années pour pouvoir apporter ainsi la preuve que le volume est effectivement assez grand et correspond à celui exigé et calculé par le SEn.
e) En conclusion, il sied de relever que la décision litigieuse oblige le recourant à assainir son installation. Ni dans son dispositif ni dans les considérants, elle ne fixe toutefois d'une manière contraignante le volume à ajouter. Le Tribunal de céans ne peut donc que constater que les événements survenus et dénoncés au juge pénal, combinés à la mesure approximative au bâton et au calcul du volume nécessaire, confirment le besoin d'assainissement de l'installation. Le recourant ne fait valoir aucun argument qui laisserait surgir des doutes à ce sujet. Evidemment que si, en procédant à l'assainissement, il apporte dans le cadre de la mise à l'enquête du permis à construire la preuve que le volume existant est effectivement supérieur à 422 m3, l'autorité intimée l'autorisera alors à réduire en conséquence le volume à construire.
Le recourant ne peut donc pas se plaindre d'une situation d'arbitraire, mais doit assumer les conséquences de l'absence de preuves de l'existence d'un volume suffisant, preuves qu'il devait apporter en sa qualité d'exploitant d'une installation contenant des liquides de nature à polluer les eaux. En pareilles conditions, le recourant part manifestement de prémisses erronées lorsqu'il soutient que c'est à l'autorité de prouver qu'il n'a pas les capacités nécessaires pour le stockage des ces engrais de ferme.
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les délais fixés dans la décision litigieuse sont modifiés de la façon suivante :
Un ultime délai échéant le 1er juillet 2012 est imparti à A.________, pour mettre à l'enquête publique une fosse à purin correspondant aux exigences légales et à l'état de la technique. Un délai échéant le 1er mai 2013 est imparti à A.________, pour réaliser et mettre en fonction une fosse à purin correspondant au permis de construire.
Le recourant, qui succombe, supporte les frais de procédure (art. 131 al. 1 CPJA).
Pour le même motif, il n'a pas droit à l'allocation d'une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
Partant, la décision rendue le 30 mai 2011 par la Direction est confirmée. Les délais de dite décision sont fixés par le Tribunal de la manière suivante :
Un ultime délai échéant le 1er juillet 2012 est imparti à A.________, pour mettre à l'enquête publique une fosse à purin correspondant aux exigences légales et à l'état de la technique. Un délai échéant le 1er mai 2013 est imparti à A.________, pour réaliser et mettre en fonction une fosse à purin correspondant au permis de construire.
II. Les frais de procédure, par 2'000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Givisiez, le 14 mars 2012/JFR/yho/ame
Le Greffier-adjoint : Le Président :