602 2011-27
Arrêt du 8 août 2012
iie cour administrative
composition
Président: Josef Hayoz Juges: Johannes Frölicher, Christian Pfammatter Greffier-stagiaire: Philippe Tena
parties
A.________, recourante, représentée par Me Jacques Meyer, avocat
B.________, recourante, représentée par Me Jacques Meyer, avocat
C.________, recourant, représenté par Me Jacques Meyer, avocat
D.________ et E.________, recourants,représentés par Me Jacques Meyer, avocat
contre
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, autorité intimée,
COMMUNE DE F.________, intimée, représenté par Me Daniel Schneuwly, avocat
objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 20 mai 2011 contre la décision du 19 avril 2011
considérant en fait
A. Le 14 septembre 2007, la Commune de F.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) par publication dans la Feuille officielle (FO). Cette mise à l'enquête a suscité cinq oppositions, dont celle, datée du 11 octobre 2007, de A.________, B.________ et C.________ (ci-après: l'hoirie G.________), alors propriétaires en communauté héréditaire des art. hhh et iii du Registre foncier (RF) de la Commune de F.________, sis au lieu-dit "J.________". L'opposition portait principalement sur la non-adoption du PAL révisé et, subsidiairement, sur sa modification. En particulier, l'hoirie G.________ réclamait la suppression des mesures de protection prévues au titre de parc sur leurs parcelles, ainsi que le classement de l'art. hhh RF en zone à bâtir à faible densité. Elle contestait également le sous-dimensionnement de la zone à bâtir prévue par la révision du plan d'affectation des zones (PAZ) et la politique d'aménagement du Conseil communal.
B. Lors de la séance de conciliation, les parties sont parvenues à un accord s'agissant des mesures de protection; la commune a notamment relevé qu'elles n'étaient pas indispensables et qu'il était envisageable d'y renoncer. Par décision du 1er février 2008, le Conseil communal a partiellement rejeté l'opposition. Conformément à ce qui avait été décidé lors de la séance de conciliation, il a admis le retrait de la mention de parc au titre de protection du site naturel et objets protégés sur les art. hhh et iii RF, étant donné l'absence - ou l'insuffisance - de base légale et le caractère disproportionné de l'obligation mise à la charge des propriétaires. Il a rejeté les autres points de l'opposition, en particulier la demande de mise en zone à bâtir de l'art. hhh RF.
C. Le 4 mars 2008, l'hoirie G.________ a recouru auprès de la Direction de l'environnement, de l'aménagement et du territoire (ci-après: DAEC) contre la décision du 1er février 2008, s'agissant des points rejetés. Le recours ne portait pas sur les mesures de protection, leur suppression ayant été admise par la commune.
Le Conseil communal a conclu au rejet du recours. Le Bureau de la protection de la nature et du paysage a rendu son préavis le 2 avril 2008, lequel était négatif s'agissant de la mise en zone à bâtir de l'art. hhh RF. Il a en outre estimé que les mesures de protection au titre de parc approuvées en 1997 devaient être maintenues, l'obligation d'entretien incombant aux propriétaires pouvant toutefois être allégées. Au demeurant, les intéressés n'avaient fourni aucune preuve d'une modification des valeurs écologiques et paysagères du secteur pouvant justifier la suppression de la mesure (détermination du Bureau de la protection de la nature et du paysage du 15 septembre 2008).
La DAEC n'a pas rendu de décision à ce stade.
D. Le 5 décembre 2008, l'hoirie G.________ a vendu l'art. iii RF à D.________ et E.________; elle a conservé la propriété de l'art. hhh RF ainsi que du nouvel art. kkk RF, détaché des précédents par division.
E. Par insertion dans la Feuille officielle no lll, le Conseil communal a mis à l'enquête publique les modifications du PAZ et du règlement communal d'urbanisme (RCU). Selon la modification du PAZ, les parcelles hhh, iii et kkk RF ont été qualifiées de "parc" au sens de l'art. 14 RCU, par opposition à la notion de "parc protégé" au sens de l'art. 15 RCU.
La mise à l'enquête a suscité, le 29 mai 2009, une nouvelle opposition de l'hoirie G.________, à laquelle se sont joints les époux D.________ et E.________ (ci-après: A.________ et consorts), tendant à la non-adoption et à la non-approbation du PAL révisé et, subsidiairement, à la suppression des mesures de protection prévues. Les précités ont invoqué la violation du principe de la bonne foi par le Conseil communal, le maintien des mesures de protection étant contraire à sa décision du 1er février 2008.
Une nouvelle séance de conciliation a eu lieu le 17 juillet 2009, lors de laquelle le Conseil communal a insisté sur la différence entre la notion de "parc protégé" au sens de l'art. 15 RCU - correspondant à la mesure litigieuse de la première mise à l'enquête - et celle, prévue dans la mise à l'enquête de 2009, de simple "parc" (art. 14 RCU), impliquant un moindre degré de protection. Il a également affirmé que la mise sous protection s'appuyait sur les éléments contenus dans le dossier de planification antérieure. Aucune solution transactionnelle n'a pu être trouvée. Le 21 septembre 2009, l'opposition a été rejetée par la commune. Elle a affirmé que la décision du 1er février 2008 ne portait que sur la suppression de la mesure de protection à titre de "parc protégé", mais n'excluait que d'autres mesures de protection, moins restrictives, puissent être prises. La notion de "parc" n'impliquant pas un entretien strict, la restriction n'était pas disproportionnée. De plus, la mise sous protection ayant été jugée nécessaire par le Bureau de la protection de la nature et du paysage, la commune n'avait aucune raison de s'écarter de l'avis de ce service.
F. Par mémoire du 21 octobre 2009, A.________ et consorts ont recouru auprès de la DAEC contre la décision de la commune du 21 septembre 2009, concluant à son annulation et à la non-adoption des modifications du PAL. Ils ont invoqué la violation du principe de la bonne foi, dès lors que le Conseil communal avait méconnu le caractère obligatoire de sa décision du 1er février 2008. Ils ont également affirmé qu'il était inexact de prétendre que la protection au titre de "parc" selon le RCU de 2009 serait moins contraignante que la mesure de protection mise à l'enquête en 2007; elle était donc inadmissible.
Le Conseil communal et le Bureau de la protection de la nature et du paysage ont tous deux conclu au rejet du recours.
G. Le 19 avril 2011, la DAEC a statué sur les recours du 4 mars 2008 et du 21 octobre 2009, les causes ayant été jointes, et les a rejetés, au motif que la révision du PAL de la Commune de F.________ correspondait à une utilisation rationnelle du sol au sens de l'art. 1 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Elle a également écarté l'argument relatif à l'illégalité de la politique d'aménagement du Conseil communal en lien avec ses démarches préalables auprès des recourants, et a confirmé que la procédure d'adoption du PAL avait été suivie correctement. Elle a encore estimé que l'art. hhh RF n'avait pas de raison particulière d'être affecté à la zone à bâtir et que la commune, en refusant sa mise en zone, n'avait pas fait preuve d'arbitraire. Enfin, s'agissant des griefs relatifs à la mise sous protection des parcelles hhh, iii et kkk RF, la DAEC a considéré que les mesures de protection litigieuses étaient justifiées au vu des circonstances et qu'il existait des bases légales suffisantes (art. 1 al. 2 LAT, art. 18 de la loi sur la protection du paysage [LPN; RS 451] et plan directeur cantonal). Les recourants n'ayant invoqué aucun motif de suppression de ces mesures, il ne se justifiait pas de s'écarter de l'avis de la commune. La DAEC ne s'est toutefois pas prononcée sur le grief relatif à la violation du principe de la bonne foi soulevé par les intéressés.
Le même jour, la DAEC a approuvé la révision générale du PAL.
H. Le 20 mai 2011, A.________ et consorts ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la DAEC du 19 avril 2011. Ils concluent principalement, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions du 19 avril 2011 et du 21 septembre 2009, à l'annulation du PAZ révisé et à la suppression des mesures de protection portant sur les art. hhh, iii et kkk RF. Par ailleurs, ils renoncent à reprendre leurs autres conclusions antérieures, notamment celles relatives au classement de l'art. hhh RF en zone à bâtir.
A l'appui de leurs conclusions, ils affirment que, s'agissant d'une révision totale, ils étaient en droit de demander au Conseil communal le réexamen du classement de leur fonds, même en l'absence de toute modification des circonstances, et que celui-ci, de même que la DAEC, se devait d'opérer une pondération exhaustive des intérêts en présence, en conformité avec l'art. 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). L'établissement de l'état de fait, indispensable à un tel examen, n'a pas été effectué correctement, ce qui constitue une violation des règles sur le fardeau des preuves ainsi que du droit d'être entendu. Motiver la mesure contestée pour la seule raison qu'elle était déjà inscrite dans une planification antérieure n'est pas suffisant. En outre, le Conseil communal ne pouvait revenir sur sa décision entrée en force du 1er février 2008 sans invoquer un motif de révocation, lequel ne peut être qu'une illégalité, l'inopportunité n'étant pas un motif suffisant. Enfin, la charge imposée par la mesure de protection représente une atteinte injustifiée à leur droit de propriété, car elle ne repose sur aucune base légale. En effet, les art. 1 et 3 LAT ne sont pas directement applicables. L'application de l'art. 18 LPN est également exclue, l'existence d'un biotope au sens de cette disposition étant contestée. Le plan directeur cantonal, n'ayant pas force obligatoire pour les administrés, ne représente pas non plus une base légale satisfaisante. L'obligation d'entretien du parc constitue en outre une charge disproportionnée.
I. La DAEC a présenté ses observations le 12 août 2011. Elle conclut au rejet du recours. Tout en reconnaissant qu'il eût été plus judicieux de rappeler le droit de chaque propriétaire d'obtenir, lors d'une révision totale, un réexamen complet de l'affectation de son fonds, elle conteste n'avoir pas procédé à une appréciation complète des circonstances et à une pondération de tous les intérêts en présence. Le Bureau de la protection de la nature et du paysage ayant estimé qu'il était pertinent de maintenir le secteur sous protection, il n'y avait pas lieu de prendre d'autres mesures d'instruction. Elle affirme également que la décision de la commune du 1er février 2008 n'avait pas force obligatoire, puisqu'il fallait encore que les éléments découlant de cette décision soient mis à l'enquête et approuvés. S'agissant des mesures de protection, elle affirme que les art. 1 al. 2 LAT et 18 LPN ainsi que le plan directeur cantonal constituent des bases légales formelles suffisantes, et que la charge d'entretien, limitée, n'est pas disproportionnée.
J. Le 30 septembre 2011, la commune s'est déterminée sur le recours, en concluant également à son rejet. Elle réfute le grief selon lequel le Conseil communal aurait motivé la mesure de protection par le seul fait qu'elle était déjà inscrite dans une planification antérieure. Au contraire, le Conseil communal s'est fondé sur l'appréciation du Bureau de la protection de la nature et du paysage. S'agissant de la décision du 1er février 2008, elle retient que, la DAEC n'étant pas liée par cette décision, les recourants ne peuvent pas s'en prévaloir. Enfin, elle s'accorde avec la DAEC pour dire que la mesure litigieuse repose sur une base légale suffisante et respecte pleinement le principe de la proportionnalité.
K. Les recourants ont formulé leurs contre-observations le 28 novembre 2011. Ils rappellent que la planification contestée souffre d'une absence de pondération des intérêts, d'une violation sur les règles du fardeau de la preuve, d'un défaut de toute constatation de faits justifiant la mesure litigieuse et d'une violation du droit à un réexamen complet, et donc d'une violation du droit d'être entendu et de la garantie de la propriété.
Sur la question de l'applicabilité des art. 18 et 18b LPN (biotope), ils contestent l'existence d'un biotope au sens de ces dispositions. Ni le préavis du Bureau de la protection de la nature et du paysage du 2 avril 2008, ni la détermination du 15 septembre 2008, qui affirment que la parcelle constitue un biotope, ne font état de quelque investigation que ce soit. Dès lors, soit les observations et analyses sur lesquelles le Bureau de la protection de la nature et du paysage prétend fonder son appréciation n'ont pas eu lieu, soit elles n'ont pas été documentées, ce qui constitue une violation du droit d'être entendu des recourants, dans la mesure où ils n'ont pas eu accès à ces moyens de preuve. Sur le fond, une parcelle ne peut pas être automatiquement qualifiée de biotope digne de protection: il est nécessaire pour cela de disposer d'un inventaire précis, détaillé, dûment motivé et suffisamment récent. Or, il n'existe pas de tel document en l'espèce.
Les art. 72 et 73 LATeC ne sont pas non plus applicables. En effet, tout comme les art. 18 et 18b LPN, ces dispositions exigent, comme condition à la mise sous protection, la preuve d'un intérêt au titre de la protection de la nature et du paysage ainsi qu'un inventaire des objets isolés, éléments qui font justement défaut en l'occurrence.
Enfin, s'agissant de l'obligation d'entretien imposée par la mesure de protection, les recourants affirment qu'elle ne repose sur aucune base légale, l'art. 73 al. 1 LATeC ne prévoyant pas d'obligation positive.
L. Par courrier du 7 décembre 2011, la commune a indiqué renoncer à se déterminer sur les contre-observations des recourants.
M. Une inspection des lieux a eu lieu le 9 février 2012, dans le but de permettre au Juge délégué d'examiner concrètement les caractéristiques et la nature du site.
Le 15 mars 2012, la commune a déposé un mémoire après enquête au terme duquel elle maintient ses conclusions tenant au rejet du recours. Elle relève que les mesures de protection des art. 14 et 15 RCU sont des mesures de planification et d'aménagement qui s'inscrivent dans les buts de la LAT ainsi que de la LATeC, selon lesquels les autorités de planification veillent à garantir, entre autre, la protection du paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), respectivement le maintien du milieu naturel et du paysage (art. 1 al. 2 let. h LATeC). L'adoption de mesures conformément à l'art. 14 RCU correspond à une pratique constante appliquée dans un très grand nombre de communes fribourgeoises. La valeur des éléments de végétation qui se trouvent dans le périmètre litigieux et qui justifient les mesures de protection prévue par la commune, a été confirmée par le Bureau de la protection de la nature et du paysage. Cette position est partagée par le planificateur local qui reconnaît un intérêt public prépondérant à leur préservation; les éléments de végétation donnant une structure prononcée à cette partie du territoire communal. Par ailleurs, les mesures de protection de l'art. 14 RCU sont compatibles avec le principe de la proportionnalité. Cette disposition ne prévoit pas d'obligation d'entretien strict et les mesures d'entretien énumérées par les recourants ne sont pas clairement imposées par cette norme. De plus, des interventions sur les éléments de végétation en cause sont possibles – certes moyennant une autorisation du Conseil communal – et il est même prévu que le Conseil communal peut renoncer à l'obligation de remplacement. De toute manière, une éventuelle décision dans ce domaine pourrait faire l'objet d'un recours, de sorte qu'en fin de compte, la proportionnalité de la mesure pourra toujours être contrôlée.
Le 4 avril 2012, les recourants ont également déposé un mémoire après enquête. Confirmant leurs conclusions, ils soulignent que, lors de l'inspection des lieux, le responsable du Bureau de la protection de la nature et du paysage a renoncé à signaler la présence d'un quelconque élément énuméré à l'art. 14 al. 3 de l'ordonnance sur la protection de la nature et d paysage (RS 451.1). Aucune des espèces protégées de flore ou de faune n'a été identifiée. Il n'y a donc pas de biotope au sens du droit fédéral. Il a simplement été constaté la présence de haies de clôture et d'un certain nombre d'arbres, appartenant à un nombre limité d'espèces indigènes, et, pour le solde, entrant dans la catégorie des essences d'ornement. De l'avis des recourants, le droit cantonal de la protection de la nature ne contient aucune base légale formelle assurant la protection de simples boisements au-delà de ce que prévoit de droit fédéral. Du point de vue de la protection du paysage, les recourants soulignent encore une fois que les art. 1 et 3 LAT ne sont pas directement applicables et ne sauraient constituer le fondement d'une décision limitant la propriété privée. A supposer que l'art. 72 LATeC ait une portée indépendante de la LAT, les recourants font valoir que le périmètre litigieux ne présente aucune particularité qui le rendrait digne de protection au sens de la disposition de droit cantonal. A leur avis, l'inspection des lieux n'a fait ressortir aucun élément caractéristique ou structurant du paysage de F.________. Le fait que ce jardin est un espace agréable pour celui qui s'y tient ou s'y promène n'est pas suffisant. La population locale n'y a pas accès. Les recourants prétendent ainsi qu'il n'existe pas, en droit cantonal, de base légale formelle permettant de protéger de manière générale de simples boisements. Pour le surplus, ils estiment que, même si un intérêt public modeste devait être reconnu à la mesure litigieuse, celle-ci présente quoi qu'il en soit une gravité telle qu'elle est totalement disproportionnée.
en droit
1. Le 1er janvier 2010 est entrée en vigueur la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qui abroge l'ancienne loi de 1983. Sous réserve des procédures de permis de construire pour lesquelles il est prévu que l'ancienne loi continue à s'appliquer lorsque la demande de permis a été mise à l'enquête publique avant le 1er janvier 2010 (art. 176 LATeC), la nouvelle loi s'applique en principe immédiatement à toutes les autres situations qui tombent dans son champ d'application.
En l'espèce, s'agissant d'une procédure de révision du PAL communal, c'est au regard de la nouvelle loi qu'il y a lieu d'examiner les mérites du présent recours.
2. Interjeté dans le délai et les formes légales (art. 79 et ss du code de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) et l'avance de frais ayant été versée dans le temps imparti, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 88 al. 3 1 LATeC.
Il appartient par conséquent au Tribunal cantonal d'en examiner les mérites.
3. a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) tend à assurer une utilisation mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Elle exige, à cette fin, l'établissement de plans d'affection du sol et elle fixe les principes à suivre dans ce domaine. Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis notamment aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 43 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation. Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit également procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT; ATA 2A 05 72 du 18 juillet 2008, consid. 2).
En vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, les cantons doivent instituer une protection juridique en faveur des propriétaires ou autres citoyens concernés par la planification, et leur garantir l'accès à au moins une autorité de recours exerçant un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité compétente – à savoir, en droit fribourgeois, la DAEC - doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan: elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée. L'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêts du Tribunal fédéral 1C_369/2009 du 25 février 2010, consid. 4.3; 1P.320/2003 du 22 août 2003, consid. 2; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Quant au Tribunal cantonal, il n'interviendra que si la solution finalement retenue par la commune - et confirmée sur recours par la DAEC - ignore un principe important de l'aménagement du territoire ou concrétise un excès ou abus du pouvoir d'appréciation. Il contrôlera en particulier si le résultat obtenu viole les principes généraux de la proportionnalité ou de la bonne foi auxquels est soumise toute autorité administrative (ATA 2A 05 72 du 18 juillet 2008, consid. 2). En revanche, il ne peut pas statuer sur l'opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 CPJA).
b) L'art. 17 al. 1 LAT prévoit la possibilité d'intégrer dans les plans d'affectation des zones à protéger, qui comprennent les cours d'eau, les lacs et leurs rives (let. a), les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel (let. b), les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (let. c) et les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés (let. d). Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT).
c) En vertu de l'art. 34 al. 1 LATeC, l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. Outre la possibilité de créer de véritables zones de protection (art. 59 LATeC), le droit cantonal offre également au planificateur local le choix d'édicter des mesures particulières de protection au sens des art. 72 et ss LATeC.
L'art. 72 LATeC organise ces mesures de protection de la manière suivante:
Lorsqu'ils ne sont pas affectés à des zones de protection, les paysages, les sites naturels, les sites construits ou sites historiques ou archéologiques qui présentent un intérêt au titre de la protection de la nature, du paysage ou des biens culturels peuvent être intégrés dans des périmètres de protection, superposés à l'affectation de base définie par le plan d'affectation des zones et soumis à une réglementation particulière.
Les objets isolés qui présentent un intérêt dans leur ensemble ou dans l'une de leurs parties peuvent également faire l'objet de mesures spécifiques de protection.
Les mesures de protection découlant de la législation spéciale sont considérées comme des mesures particulières de protection.
d) Le RCU de la Commune de F.________, dans sa version du 21 avril 2009, a été approuvé par la DAEC le 19 avril 2011.
L'art. 14 RCU concernant les éléments de végétation à maintenir prévoit ce qui suit:
Le plan d'affectation des zones indique les objets naturels à maintenir et à constituer. L'abattage de haies, de cordons boisés le long des cours d'eau et d'arbres isolés sur l'ensemble du territoire communal est soumis à l'autorisation du Conseil communal qui peut, le cas échéant, fixer les conditions de remplacement de ces éléments. La coupe rase des haies est interdite; leur taille périodique est sans autre autorisée. Au surplus, il est renvoyé au Règlement communal sur la protection des sites naturels et paysagers.
L'art. 15 RCU quant à lui traite des parcs protégés:
Le périmètre du parc protégé de M.________ mentionné au plan d'affectation des zones est soumis aux règles suivantes:
• les composantes principales de l'aménagement paysager, décrites sur la fiche jointe en annexe au RCU, doivent être conservées.
• toute intervention doit viser à la restauration du caractère originel des composantes principales de l'aménagement paysager.
e) Enfin, le règlement communal sur la protection des sites naturels et paysagers (ci-après, le règlement PNa), approuvé par la Direction des travaux publics le 20 août 1997, vise à assurer, sur l'ensemble du territoire communal, la conservation et la mise en valeur du patrimoine naturel et paysager, tant dans le milieu bâti que non bâti et à constituer un paysage futur (art. 1 al. 1).
Son art. 3 a la teneur suivante:
Les objets naturels recensés sur la base d'un inventaire détaillé (tels que arbres isolés, groupés ou en rangées, haies, bosquets, vergers, parcs, ruisseaux et cordons boisés), en tant qu'écosystème et en tant qu'objet paysager sont protégés au sens des art. 62ss aLATeC (actuels art. 72ss LATeC) et doivent être maintenus, entretenus et si nécessaire restaurés. Ils sont indiqués au plan d'affectation des zones.
Les objets naturels à constituer, indiqués au plan d'affectation des zones doivent être aménagés selon les directives. Dès leur constitution, ceux-ci sont considérés en tant qu'objets protégés.
Le terme de protection comprend le maintien, la sauvegarde, l'entretien, la restauration, le complément et le remplacement des objets existants mais aussi la restitution d'objets préexistants et la constitution de nouveaux objets fonctionnant comme pont écologique entre les objets naturels.
Des mesures particulières d'entretien, de restauration et de constitution d'objets naturels font l'objet de directives, faisant partie intégrante du rapport. Ces directives peuvent faire l'objet d'adaptations et de compléments.
Quant au premier paragraphe de l'art. 4 du règlement PNa, il concerne les mesures de protection s'agissant des arbres et vergers:
Enfin, l'art. 5 du même règlement prévoit une obligation de remplacement:
a. Lorsqu'un arbre est malade ou présente un danger pour les hommes et les biens;
b. lors de la coupe périodique des formations boisées si cela s'avère nécessaire pour la mise en valeur du site;
c. en cas de construction d'ouvrages d'intérêt public impossible à réaliser autrement.
4. Sont litigieuses en l'espèce les mesures de protection portant sur les art. hhh, iii et kkk RF, prévues par le PAZ révisé de la Commune de F.________, lequel a été approuvé par la DAEC le 19 avril 2011.
a) A titre préalable, il convient de constater que la mise sous protection des éléments du parc litigieux remonte au moins au 20 août 1997, date de l'approbation de l'ancien PAL de la Commune de F.________ par la DAEC. La mesure prise à cette époque n'a pas été modifiée dans le cadre de l'actuelle révision générale du PAL. L'ancien art. 14 RCU avait quasiment la même teneur que celui qui a été adopté actuellement et se référait au même règlement communal sur la protection des sites naturels et paysagers pour déterminer plus précisément la portée de cette protection. Il apparaît ainsi que les obligations mises à la charge des recourants n'ont absolument pas changé avec la nouvelle planification qui a repris les solutions retenues précédemment.
Certes, il va de soi que, dans le cadre d'une révision générale d'une planification locale, les autorités d'aménagement doivent procéder à une nouvelle appréciation de l'ensemble des éléments du PAL. A cette occasion, elles doivent réexaminer les options qui avaient été choisies lors des précédentes révision et décider si de nouvelles orientations doivent être données à l'aménagement local ou s'il y a lieu de maintenir l'acquis et garder le même cap.
En l'occurrence, il ressort du dossier que, lors de la révision de 1997, un effort important avait été consenti par la commune en matière de protection de la nature et du paysage. Un plan directeur des sites avait été conçu et celui-ci était complété par le règlement sur la protection et l'aménagement des sites naturels et paysagers, encore en vigueur. Un inventaire des objets protégés avait été établi et reporté au plan d'affectation des zones. Il avait été décidé en outre de créer un fichier des objets naturels, comportant pour chaque objet naturel répertorié une description de détail de ses caractéristiques.
Compte tenu de cette situation satisfaisante en matière de nature et de paysage, le planificateur local a décidé, dans le cadre de la présente révision générale du PAL, de maintenir sans modification le plan directeur des sites de 1997 et s'est contenté d'introduire une mesure supplémentaire de protection consistant à définir comme "parc protégé" le périmètre de M.________ et à édicter un article supplémentaire au RCU pour réglementer cette nouveauté (cf. art. 15 RCU). Tirant les enseignements de l'expérience faite depuis 1997, il a renoncé en outre à établir un fichier individuel des objets naturels figurant à l'inventaire, considérant que le travail de recensement qu'il impliquait constituait une charge disproportionnée par rapport aux avantages à en tirer en matière de protection des sites.
Face au système cohérent mis sur pied en 1997 et complété par l'adjonction d'un art. 15 RCU concernant le parc protégé de M.________, le conseil communal n'avait pas à revoir dans chaque détail tous les objets naturels figurant déjà au plan d'affectation des zones. Il pouvait, dans une large mesure, se fonder sur les appréciations antérieures pour estimer judicieux de maintenir les mesures de protection déjà édictées et entrées en force. Dans ce cadre, les préavis du Bureau de protection de la nature et du paysage qui postulaient le maintien de l'acquis ne pouvaient que conforter le planificateur local. En ne procédant pas, d'office, à une nouvelle appréciation de détail de chaque objet naturel protégé, mais en poursuivant globalement l'effort entrepris lors de la révision précédente du PAL, le conseil communal n'a manifestement pas violé l'art. 3 OAT. Du moment que les objectifs fixés en 1997 dans le plan directeur des sites impliquaient des efforts sur la durée, il n'est pas critiquable de les avoir maintenus, tout en les complétant par l'introduction de la notion de "parc protégé" à l'art. 15 RCU. Il faut remarquer, à cet égard, que le plan directeur des sites a été confirmé sans modification.
Certes, l'abandon du fichier individuel des objets naturels prévu en 1997 est susceptible de compliquer leur protection effective. Toutefois, cette difficulté n'est qu'apparente dès lors que toutes les coupes sont en principe interdites, respectivement soumises à une autorisation du conseil communal et que des directives précisent les mesures particulières d'entretien (art. 14 RCU et art. 3 et 5 du règlement PNa). La charge des propriétaires est ainsi clairement définie et il n'est en principe pas indispensable de disposer d'une fiche individuelle de chaque objet naturel protégé pour garantir l'efficacité de la protection. Les facilités offertes par les techniques modernes d'information, notamment les photographies du territoire communal, sont suffisantes pour contrôler si un propriétaire respecte ses obligations.
b) Contrairement aux affirmations des recourants, les mesures particulières de protection prévues par l'art. 72 et 73 LATeC ne se limitent pas seulement à des effets négatifs (interdiction de construire, de démolir ou d'exploiter), mais peuvent également impliquer le maintien ou le remplacement des arbres isolés et des haies, soit certaines mesures positives de la part des propriétaires. L'examen des travaux parlementaires montre en effet qu'en adoptant l'actuelle LATeC, le législateur n'a pas voulu modifier le système qui était en vigueur sous l'empire de l'ancienne loi du 9 mai 1983 (BO GC 2008 p. 1297). Or, l'art. 62 al. 3 de la loi du 9 mai 1983 indiquait que "les mesures peuvent prévoir une interdiction totale ou partielle de construire, de démolir ou d'exploiter … Elles peuvent prescrire le maintien ou le remplacement des arbres isolés et des haies". Du moment qu'aucune volonté de restreindre les effets des mesures de protection n'a jamais été mentionnée lors des travaux de modification de la législation sur l'aménagement du territoire, on doit constater que l'omission des mesures d'entretien (maintien) et de remplacement des objets naturels à l'art. 73 LATeC résulte d'un simple oubli rédactionnel. Cette conclusion s'impose d'autant plus si l'on retient que l'art. 72 al. 3 LATeC mentionne que "les mesures de protection découlant de la législation spéciale sont considérées comme des mesures particulières de protection"; or, la législation spéciale à laquelle il est fait référence impose aussi des prestations positives aux propriétaires touchés (cf. par exemple: les réserves forestières de l'art. 42 de la loi sur les forêts et la protection contre les catastrophes; RSF 921.1). Le fait que ces mesures de la législation spéciale soient considérées comme des mesures particulières de protection au sens de l'art. 72 LATeC démontre à suffisance qu'une obligation positive peut être imposée aux administrés par ce biais. Les exigences d'harmonisation prévues à l'art. 73 al. 2 LATeC supposent également des prestations positives du propriétaire concerné en matière de construction. Il en va de même, à l'évidence pour les objets naturels.
c) Il résulte de ce qui précède que la démarche du planificateur local s'inscrit pleinement dans la procédure d'aménagement du territoire telle qu'elle est prévue par la LATeC, spécialement par son art. 72.
5. Reste à examiner si, comme le prétendent les recourants, la mesure litigieuse concrétiserait une atteinte illicite à leur droit de propriété.
Conformément à l'art. 36 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), les mesures étatiques qui restreignent le droit de la propriété, garantie par l'art. 26 Cst., doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
a) S'agissant de la base légale, il a été vu ci-dessus que la mesure de protection s'appuie valablement sur l'art. 72 LATeC, soit sur une loi au sens formel, suffisante pour justifier une restriction au droit de la propriété et imposer au propriétaire un certain devoir d'entretien et de remplacement des arbres et haies protégés.
Du moment que la mesure de protection des éléments de végétation en cause trouve une base légale adéquate à l'art. 72 LATeC, il est inutile d'examiner si la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) pourrait également fonder la protection litigieuse.
Une solution est conforme à l'intérêt public lorsqu'elle n'est pas en contradiction avec les principes d'aménagement (M. Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 102). La notion d'intérêt public est particulièrement large en matière de garantie de la propriété et n'est limitée que dans la mesure où le but visé est de nature purement fiscale ou contraire à d'autres normes constitutionnelles (ATF 111 Ia 98; E. Brandt, Les plans, in F. Zürcher, L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 68). Un intérêt public est reconnu non seulement pour la protection d'un paysage d'une qualité exceptionnelle, mais également pour celle de secteurs de moindre qualité exerçant un certain attrait pour la population et les touristes ou servant à l'agrément et au délassement des personnes habitant dans les villes voisines et leurs banlieues (Brandt, p. 75).
En l'espèce et au vu de ces principes, il ne fait aucun doute qu'il existe un intérêt public à maintenir des espaces verts au sein d'une commune telle que F.________, située en périphérie de l'agglomération fribourgeoise. Des mesures de protection répondent en outre aux principes généraux du droit fédéral en matière d'aménagement du territoire (art. 1 al. 2 let. a et b, 3 al. 2 let. d et al. 3 let. e LAT). Concrètement, le périmètre concerné présente une structure variée, formée de clôtures de haies, de bouquets d'arbres, d'ouvertures herbeuses, d'une petite forêt et d'un véritable parc avec des arbres alignés. D'une surface conséquente de plus de 2,5 hectares, ce parc structure le sommet de N.________, au–dessus des zones de centre. Même s'il n'est pas directement visible de la route principale et n'est pas accessible à la population, il n'en demeure pas moins que ce périmètre constitue un élément de verdure important dans l'aménagement local. Son intérêt est de nature paysagère. Il a pu être constaté lors de l'inspection des lieux que les parcelles, bien qu'abritant des arbres d'ornement et pas uniquement des essences indigènes, présentent un intérêt esthétique élevé. Il est parfaitement raisonnable que le planificateur local entende conserver un périmètre de cette qualité, en évitant que, pour des questions de rentabilité, les propriétaires ne soient tentés de détruire un lieu aussi bien aménagé. Peu importe dès lors qu'à côté de l'aspect paysager, le parc ne présente pas toutes les caractéristiques d'un biotope et ne soit pas protégé à ce titre. Un intérêt public indéniable postule d'assurer la pérennité de l'aménagement végétal de haute qualité qui a été créé sur les parcelles des recourants.
c) Il convient enfin de déterminer si l'atteinte à la garantie de la propriété des recourants respecte le principe de la proportionnalité.
La proportionnalité suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités; cf. également Grisel, p. 349).
Ainsi, selon le principe de la proportionnalité, une restriction au droit de propriété ne doit pas imposer au propriétaire des obligations qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché. Ainsi, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité doit appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (ATF 114 Ia 253; Brandt, p. 78). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (arrêt du Tribunal fédéral 1A.238/2005 du 13 octobre 2006, consid. 6.1; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités; P. Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 42 ad art. 14).
En l'occurrence, les mesures de protection litigieuses sont manifestement propres à atteindre le but recherché, à savoir le maintien en l'état des parcelles. L'intérêt privé des recourants à disposer sans restriction de leur terrain n'est pas suffisant pour l'emporter sur l'intérêt public décrit précédemment. A cet égard, il faut en effet constater que les parcelles se trouvent en zone agricole. Les possibilités d'utilisation du terrain ne sont pas sensiblement diminuées par rapport à un terrain équivalent sans les mesures de protection. Les recourants mettent d'ailleurs leurs parcelles à disposition d'un agriculteur qui y fait paître son bétail. Certes, l'entretien du parc implique des frais à charge du propriétaire. Outre que ces dépenses ont été manifestement exagérées dans le mémoire de recours, il apparaît aussi que, dans une large mesure, celles-ci devraient de toute manière être engagées même sans les mesures de protection, de manière à permettre l'exploitation agricole du secteur. De plus, suite à l'inspection des lieux, on doit constater que la sauvegarde de l'intérêt paysager mentionné précédemment justifie pleinement la charge imposée aux recourants. La présence d'un tel parc dans l'agglomération de Fribourg est suffisamment rare pour que le planificateur local se soucie d'assurer sa pérennité. Il ne peut pas se fonder exclusivement sur le bon vouloir du propriétaire pour espérer que l'objet soit maintenu dans sa substance. Or, dans le cas particulier, tout en permettant d'atteindre le but recherché, la mesure qui affecte les éléments du parc reste dans un rapport raisonnable avec la propriété foncière. Laissant la possibilité d'une certaine exploitation agricole, la mesure n'a pas pour effet de bloquer toute évolution des objets protégés. Comme la commune l'a indiqué, l'entretien exigé du propriétaire n'est pas aussi important que dans le cas d'un parc protégé au sens de l'art. 15 RCU. Alors que, dans ce dernier cas, le propriétaire doit agir pour atteindre les objectifs fixés dans le document "composantes principales d'aménagement paysager" figurant en annexe du RCU, selon l'art. 14 RCU, l'entretien requis est plus souple puisque le but n'est pas d'obtenir un effet particulier, mais de maintenir la substance de la plantation. De plus, l'abattage n'est pas totalement interdit, mais soumis à autorisation du conseil communal qui peut fixer les conditions de remplacement. Or, cette décision, comme tous les actes de l'administration, est soumise au principe de la proportionnalité (art. 8 CPJA). Des garanties suffisantes existent donc pour affirmer que l'entretien exigé des propriétaires n'est pas disproportionné, compte tenu de l'intérêt public en jeu.
d) Pour les motifs énumérés ci-dessus, on constate que c'est à bon droit que l'autorité intimée a estimé que la commune, agissant dans le cadre de sa compétence de planification, n'avait commis aucune violation de la garantie de la propriété des recourants, dès lors que les mesures de protection – proportionnées – tendent à sauvegarder un intérêt public prépondérant.
6. Les recourants reprochent encore à la commune d'avoir violé le principe de la bonne foi dans la mesure où, suite à leur opposition du 11 octobre 2007, celle-ci a admis, tant lors de la séance de conciliation du 16 novembre 2007 que dans sa décision du 1er février 2008, la suppression des mesures de protection au titre de "parc protégé" au sens de l'art. 15 RCU sur leurs parcelles avant de réintroduire - sans les en informer particulièrement – une protection au sens de l'art. 14 RCU dans les modifications mises à l'enquête le 1er mai 2009.
a) Selon l'art. 9 Cst., qui régit l'activité administrative dans son ensemble, toute personne a le droit d’être traitée par les organes de l’Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.
Le principe de la bonne foi protège la confiance légitime qu'un citoyen place dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il règle sa conduite sur les décisions, les déclarations ou le comportement de celles-ci. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que ce dernier se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; arrêts du Tribunal fédéral 9C_695/2008 du 4 février 2009, consid. 3.1; 9C_768/2007 du 2 juillet 2008, consid. 2.1; 9C_115/2007 du 22 janvier 2008, consid. 4.2 et les références citées).
b) En l'espèce, les recourants ne peuvent pas se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi dès lors que ses conditions ne sont manifestement pas remplies.
En effet, il a été vu ci-dessus que, pour se prévaloir valablement d'une promesse d'une autorité, il est nécessaire que l'administré se soit fondé sur cette assurance pour prendre des dispositions préjudiciables. En l'occurrence, les recourants n'ont entrepris aucune démarche sur la base des affirmations de la commune et ne peuvent dès lors pas se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi. Ils n'ont aucun droit acquis à ce que leurs immeubles ne soient pas affectés d'une mesure de protection au sens de l'art. 72 LATeC.
c) Certes, indépendamment du droit à la protection de la bonne foi accordé aux administrés, les principes généraux du droit administratif imposent aux autorités de se comporter de bonne foi, en évitant de se contredire (Grisel, p. 395).
En l'occurrence, la commune estime qu'à l'issue de la séance de conciliation, elle n'a pas renoncé à autre chose qu'à la mise sous protection formelle au titre de "parc protégé" au sens de l'art. 15 RCU. Elle était ainsi libre de prendre d'autre mesure. Compte tenu du dispositif de la décision du 1er février 2008, cette explication semble convaincante. Quoi qu'il en soit, il faut rappeler que le planificateur local doit soumettre son plan à l'approbation de la DAEC, qui dispose d'un contrôle de l'opportunité. Dans la mesure où il ressort du dossier que le responsable du Bureau de la protection de la nature et du paysage a émis des préavis prônant le maintien du statu quo concernant le parc des recourants, on peut comprendre que la commune n'ait pas cherché l'épreuve de force avec la Direction et ait maintenu une certaine protection du périmètre litigieux, tout en renonçant à la mention de parc protégé au sens de l'art. 15 RCU conformément aux discussions avec les opposants. Du moment que le maintien des parcelles sous protection s'explique par des considérations raisonnables, il n'y a pas de violation de la bonne foi de la part du planificateur local.
Au demeurant, la Direction, qui était saisie du recours contre la décision communale, a confirmé la mesure de protection et a approuvé, parallèlement, la nouvelle planification. Compte tenu de cette confirmation par l'autorité supérieure, il n'est pas possible de reprocher un comportement contradictoire à la commune.
On ne voit pas d'ailleurs comment il serait possible d'imposer la suppression d'une mesure de protection jugée adéquate par l'autorité de recours disposant du plein pouvoir d'examen (art. 33 LAT) sous prétexte que la commune aurait simplement changé d'avis en cours de procédure. Il faut rappeler à cet égard que le maintien de la protection du site au sens de l'art. 14 RCU (en remplacement de la mesure de l'art. 15 RCU initialement prévue) a fait l'objet d'une publication officielle avec mise à l'enquête publique, de sorte que les recourants ont été avertis de la situation et ont pu défendre leur droit sur le fond. Il est donc exclu de parler d'une violation de la bonne foi.
7. Quant à invoquer une violation des règles sur la révocation des décisions, il faut rappeler aux recourants que la décision du 1er février 2008 devait faire l'objet d'une approbation et qu'à ce jour, vu les recours successifs, elle n'est pas encore entrée en force de chose décidée. Il n'y a donc pas lieu de parler de révocation (B. Knapp, Précis de droit administratif, Bâle 1991, 4è éd. n° 1268 ss).
8. Au vu des considérants qui précèdent, il convient de rejeter le recours et de confirmer la décision de la DAEC du 19 avril 2011.
Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA.
Pour la même raison, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Ne disposant pas d'un service juridique, la Commune de F.________, qui a fait appel à un avocat, a droit à une indemnité de partie pour les frais nécessaires engagés dans la défense de ses intérêts devant le Tribunal cantonal (art. 137 al. 1 CPJA en relation avec l'art. 139 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est rejeté.
Partant, la décision du 19 avril 2011 est confirmée.
II. Les frais de procédure sont mis par 2'000 francs à la charge des recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.
III. Un montant de 4'035 fr. 15, y compris 298 fr. 90 de TVA, à verser à Me Daniel Schneuwly à titre d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des recourants.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Givisiez, le 8 août 2012/cpf
Le Greffier-stagiaire: Le Président: