602 2010-102
Arrêt du 8 février 2012
IIe cour administrative
composition
Président : Josef Hayoz Juges : Johannes Frölicher, Christian Pfammatter Greffière-stagiaire : Isabelle Schuwey
parties
A.________, ** recourante**,représentée par Me Damien Piller, avocat,
Hoirs de feu B.________,** recourants**,représentés par Me Damien Piller, avocat,
C.________, ** recourant**,représenté par Me Damien Piller, avocat
contre
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, ** autorité intimée**,
COMMUNE DE D.________,** intimée**, représentée par Me Jacques Meyer
objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 29 novembre 2010 contre la décision du 27 octobre 2010
considérant en fait
A. A.________, C.________ et les hoirs de feu B.________ sont propriétaires de terrains affectés en "zone résidentielle différée" selon le plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de E.________ du 19 septembre 1976, approuvé par le Conseil d'Etat, le 16 décembre 1980. Les zones à bâtir prévues dans ce PAL sont massivement surdimensionnées puisque – selon le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) – en 2005 la réserve de terrains s'élevait encore à 294'000 m2.
B. Le 29 septembre 2000, cette commune a mis à l'enquête publique une modification partielle de son PAL. Elle prévoyait de créer une zone d'intérêt général de 35'000 m2 sur les art. fff, ggg et hhh RF - situés en zone agricole - afin d'y installer diverses infrastructures publiques intercommunales. Elle avait l'intention d'y construire une halle polyvalente, un local de voirie, un local destiné aux pompiers, un abri de protection civile et le terrain de football de la Commune de I.________.
Par arrêt du 25 novembre 2004 (cf. ATA 2A 04 96), le Tribunal cantonal a annulé la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après, la Direction) du 1er septembre 2004 approuvant cette modification du PAL. Il a considéré en substance que la commune n'avait pas établi l'existence d'un besoin d'affecter une nouvelle surface agricole en zone à bâtir.
C. Parallèlement aux démarches visant à procéder à une révision partielle de son PAL, la Commune de E.________ a ouvert une procédure de révision générale de sa planification et, le 19 mars 2004, a transmis au canton son dossier de révision générale pour examen préalable.
Le 28 février 2005, le SeCA a rendu un préavis de synthèse négatif sur la révision générale du PAL en raison essentiellement de l'absence de solution apportée au surdimensionnement de la zone à bâtir. Le dossier a été renvoyé à la commune pour corrections et améliorations.
D. Le 1er janvier 2005, les Communes de I.________ et de E.________ ont fusionné pour donner naissance à la nouvelle Commune de D.________.
Le 7 décembre 2006, cette commune a soumis à l'enquête publique un nouveau projet de révision partielle du PAL de E.________ de 1976. Cette démarche visait, d'une part, à créer sur les art. fff, ggg et hhh RF la zone d'intérêt générale qui avait été refusée en 2004 en y a joutant un complexe scolaire et, d'autre part, à la mise en zone village d'un périmètre de 1'020 m2 compris dans la zone résidentielle différée.
A.________ et consorts se sont opposés à cette révision partielle du PAL en se plaignant que, par ce biais, la commune affectait de nouveaux terrains en zone à bâtir sans chercher à trouver une solution globale au surdimensionnement de celle-ci, notamment en utilisant en priorité leurs terrains – en zone résidentielle à affectation différée – pour réaliser les infrastructures voulues.
E. Par décision du 9 juillet 2007, le conseil communal a rejeté les oppositions.
Il a estimé que le surdimensionnement de la zone à bâtir ne concernait pas la zone d'intérêt général de sorte que la création de celle-ci ne préjugeait en rien de la délimitation ultérieure de la zone résidentielle. A son avis, la commune avait suffisamment démontré le besoin urgent des infrastructures communautaires dans la zone litigieuse. Celle-ci devait constituer le nouveau centre névralgique de la commune fusionnée. En particulier, les bâtiments scolaires seraient à proximité immédiate de la zone résidentielle. Desservis idéalement par une route peu fréquentée et aménagée d'un arrêt de bus, ils seraient d'un meilleur accès que les autres endroits qui pourraient entrer en compte pour l'édification d'une nouvelle école, notamment celui où se situent déjà d'anciens locaux, trop vétustes et pas suffisamment spacieux. Le nouveau terrain de football devait en outre être déplacé à échéance indéterminée, dès lors que l'installation sportive déjà existante se trouvait à l'intérieur d'une zone touristique d'importance nationale. Quant aux différents locaux communaux, leur emplacement dans la zone envisagée s'imposait pour des raisons pratiques de regroupement et de rationalisation de l'utilisation de l'espace libre.
F. Consulté dans le cadre de la procédure d'approbation du nouveau projet, le SeCA a émis, le 18 octobre 2010, un préavis négatif en se référant au préavis de synthèse négatif du 28 février 2005. Il a estimé que le besoin de la commune d'installer les infrastructures souhaitées ne souffrait d'aucune urgence. Partant, rien ne justifiait d'autoriser la mise en zone d'intérêt général des parcelles litigieuses en dehors d'une révision générale du PAL et avant d'avoir trouvé une solution au surdimensionnement de la zone à bâtir.
G. Statuant le 27 octobre 2010, la Direction a rejeté, dans la mesure où ils étaient recevables, les recours formés par A.________ et consorts contre la décision communale du 9 juillet 2007.
S'écartant du préavis négatif du SeCA, elle a estimé que la commune avait à bon droit procédé à la mise en zone d'intérêt général des parcelles litigieuses en dehors de la procédure de révision générale de son PAL, du moment que cette modification était à la fois justifiée par un intérêt public et par l'urgence de la situation. Le procédé était admissible dès l'instant où la nouvelle mise en zone n'était pas incompatible avec les options poursuivies dans le cadre de la procédure de révision générale du PAL. Dans cette mesure, la mise en zone litigieuse était conforme au droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire.
Pour la Direction, les infrastructures projetées répondaient non seulement à un intérêt public indiscutable et devaient être érigées dans l'urgence, mais s'harmonisaient également avec les buts poursuivis par la révision générale en cours. Par leur nature, les installations souhaitées revêtaient un caractère d'utilité publique. Ainsi, la vétusté, la configuration inadéquate et le nombre insuffisant des bâtiments scolaires existants ne permettaient pas d'accueillir convenablement les enfants scolarisés dans la commune, récemment fusionnée. De même, une nouvelle halle polyvalente diminuerait l'occupation de la salle de sport de J.________, utilisée à l'heure actuelle, déjà surchargée et insuffisamment disponible. Regroupés en un même lieu, les locaux communaux prévus répondraient à une meilleure fonctionnalité. Enfin, dans la mesure où le terrain de football de I.________ existant se situait à l'intérieur d'une zone touristique d'intérêt national, il devait être déplacé, à plus ou moins brève échéance, car non conforme à la zone dans laquelle il se trouvait.
Le projet de mise en zone d'intérêt général des parcelles litigieuses procédait d'une réflexion approfondie de la part de la commune – attestée par la rédaction d'un rapport explicatif détaillé – quant à la gestion de la coordination et de la programmation de la planification d'une utilisation rationnelle du territoire. Dans ces conditions, il ne se justifiait pas d'exiger de l'autorité planificatrice qu'elle produise des plans directeurs, déjà établis dans le cadre de la révision générale de son PAL. Il n'était donc pas déraisonnable de traiter la mise en zone d'intérêt général en dehors de la révision générale du PAL. De l'avis de l'autorité cantonale, l'implantation de la zone d'intérêt général à l'endroit projeté était légitime, malgré son éloignement de la zone à bâtir. Le plan directeur cantonal indiquait que les infrastructures scolaires devaient se trouver à proximité des zones centrales et résidentielles. Toutefois, s'agissant des bâtiments destinés à l'enseignement préscolaire et primaire, ils devraient être localisés dans le souci de limiter au maximum la durée des trajets des élèves. Or, l'implantation prévue, à mi-chemin entre les communes concernées de D.________ et K.________, justifiait d'ériger les bâtiments à l'endroit souhaité. S'agissant du terrain de football et de la halle polyvalente, de manière générale, les infrastructures sportives devaient se trouver à proximité des constructions scolaires. En l'occurrence, le regroupement de ces installations permettrait une rationalisation optimale de l'utilisation du sol.
Enfin, la mise en zone d'intérêt général des parcelles en question n'éludait pas les dispositions légales fédérales relatives à l'octroi d'une autorisation dérogatoire à l'intérieure de la zone agricole. D'après la Direction, aussi longtemps que l'extension était conforme aux buts et principes de l'aménagement du territoire, même s'agissant d'une zone à bâtir de faible superficie comme celle projetée, ces dispositions demeuraient respectées. Soutenir un raisonnement contraire impliquerait de considérer que chaque extension d'une zone constructible comprise dans un plan d'affectation n'est admissible que lorsque les conditions dérogatoires sont réunies; or, ce ne pouvait être à l'évidence le sens de la législation sur l'aménagement du territoire. Enfin, l'autorité a déclaré irrecevable, faute de motivation suffisante, le moyen des recourants qui contestait la mise en zone village d'une partie de la zone résidentielle différée.
Par décision du même jour, la Direction a approuvé la révision partielle du PAL de la commune – secteur E.________.
H. Agissant le 29 novembre 2010, A.________ et consorts ont contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 27 octobre 2010 dont ils demandent l'annulation, sous suite de frais et dépens. Ils concluent au refus de la requête de modification du plan des zones et du règlement communal d'urbanisme secteur E.________, mise à l'enquête publique le 7 décembre 2006.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants contestent tout d'abord que la présente procédure soit soumise à la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), entrée en vigueur le 1er janvier 2010. A leur avis, il y a lieu d'appliquer en l'espèce l'ancienne loi du 9 mai 1983 (aLATeC).
Invoquant une violation des art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi que des art. 33 al. 3, 43, 202 et 77 aLATeC, les recourants font valoir que, contrairement aux affirmations de l'autorité intimée, la commune n'a pas repris la procédure de révision générale de son PAL, et que, par conséquent, il n'est pas tolérable de procéder à une révision partielle de cette planification, sans connaître les lignes directrices du futur développement de la commune. Cette dernière n'a rien entrepris depuis plus de 6 ans pour trouver une solution au développement harmonieux de son territoire. Le simple fait de placer la création d'une zone d'intérêt général comme priorité dans le programme de législature n'est pas apte à démontrer l'existence d'un besoin et à justifier un examen en dehors de la révision générale du PAL. Du moment que le préavis de synthèse date actuellement de 6 ans, il est insoutenable d'affirmer que les objectifs de développement de la commune sont connus. Cela est d'autant plus vrai que le dossier soumis au préavis du SeCA en 2004 a été constitué avant la fusion de I.________ et E.________. Dès l'instant où le PAL en vigueur date de plus de 30 ans, il est indispensable que la commune procède à une révision générale de sa planification avant toute nouvelle mise en zone à bâtir.
Pour les recourants, la nécessité de procéder à une révision générale du PAL vaut aussi bien pour la création de la zone d'intérêt général que pour l'affection de terrains en zone village. C'est dès lors à tort que l'autorité intimée a déclaré irrecevable, parce que non motivé, le grief tendant au rejet de la mise en zone village d'une partie de l'art. 126 RF.
La Direction aurait également commis une violation de l'art. 33 al. 2 aLATeC en considérant que la planification litigieuse s'harmonisait avec le plan directeur cantonal. La localisation des parcelles objets de la mise en zone d'intérêt général se situe à l'extérieur même du village, à près d'un kilomètre du premier quartier résidentiel. Cet emplacement est incompatible avec le plan directeur cantonal qui prescrit, sous la rubrique "principes de localisation", que les constructions scolaires doivent être implantées près des quartiers centraux ou résidentiels. Au vu du texte clair du plan directeur cantonal, aucun motif ne justifie de faire une distinction entre les secteurs urbains et ruraux.
Les recourants soutiennent encore que la création d'une petite zone à bâtir isolée, éloignée de près de 300 mètres de la prochaine zone résidentielle, élude les règles de l'art. 24 LAT et s'avère donc contraire au droit fédéral.
I. Dans ses observations du 7 février 2011, l'autorité intimée conclut au rejet du recours, en se référant aux considérants de sa décision. Elle explique que, pour elle, les réflexions visant la révision du PAL sont en cours, comme la commune s'y est engagée.
J. Le 3 novembre 2011, la Commune de D.________ s'est déterminée sur le recours dont elle conclut au rejet, sous suite de frais et dépens.
Elle indique qu'elle n'a jamais voulu interrompre la procédure de révision générale du PAL. A la suite du préavis négatif du SeCA du 28 février 2005, elle avait l'intention de reprendre le processus de planification. Toutefois, sur la base de l'avant-projet de LATeC mis en consultation en avril 2006, elle a décidé d'attendre l'adoption de cette loi avant de continuer. Elle a différé la révision du PAL jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11), le 1er décembre 2009. Depuis lors, les travaux de révision ont repris; une séance d'information de la population a eu lieu en septembre 2011. Il est prévu que l'année 2012 soit consacrée à l'identification plus précise des enjeux, à l'analyse approfondie des problèmes de dimensionnement et à la fixation des objectifs d'aménagement. L'examen préalable pourrait avoir lieu à la fin de l'année 2013 et en 2014 et la finalisation pourrait intervenir fin 2014 – début 2015. Compte tenu des résistances à prévoir liées à la résorption du surdimensionnement, il est cependant impossible de prédire la date d'entrée en vigueur du plan révisé. Compte tenu des besoins scolaires, la commune considère qu'une modification partielle du PAL est indispensable et qu'elle ne peut attendre la révision générale à venir.
Estimant, par ailleurs, que la procédure de modification partielle du PAL est soumise au nouveau droit, elle prétend disposer d'un délai au 31 décembre 2014 pour se doter d'un dossier directeur conformément aux art. 40 à 42 LATeC. Quoi qu'il en soit, il importe peu, sous l'angle de l'ancien droit, qu'elle ne dispose pas d'un plan directeur en bonne et due forme. En effet, même si tel était le cas, ce plan directeur ne règlerait pas l'implantation des constructions scolaires. Il suffit dès lors qu'elle puisse se fonder sur une réflexion claire, coordonnée et programmée de son territoire, ce qui est le cas en l'espèce avec les explications données à l'appui de son projet de modification partielle du PAL.
Si la commune admet qu'une révision partielle ne doit pas conduire à éluder l'exigence d'un examen global de la planification, elle estime néanmoins qu'il est possible de procéder de la sorte lorsque la modification peut se faire indépendamment des autres éléments essentiels de la planification ou si ces éléments sont connus de manière suffisante. Dans la mesure où les constructions scolaires concernent un cercle de plusieurs communes, il est impensable d'attendre la révision générale du PAL avant de déterminer l'emplacement des centres scolaires. En l'occurrence, l'examen de l'implantation de la zone a été faite de manière complète en collaboration avec les autorités scolaires.
S'agissant du surdimensionnement de la zone à bâtir, la commune souligne que l'appréciation doit s'opérer de manière distincte selon des critères propres pour les zones d'habitation, pour les zones d'activité et pour les équipements socio-culturels. En particulier, l'horizon temporel n'est pas le même pour les zones d'habitation et les zones d'utilité publique. Les principes de localisation ne sont pas non plus les mêmes. L'intimée relève au surplus qu'aucun principe n'impose d'utiliser, pour la zone d'intérêt général, les terrains qui, lors de l'élaboration du premier plan d'aménagement satisfaisant aux exigences du droit fédéral, feront l'objet d'un déclassement.
Quant à l'urgence de la mise en zone d'intérêt général, la commune explique que la situation actuelle est grave et ne saurait se prolonger jusqu'à l'aboutissement d'une révision générale du PAL. Les salles de classe ne répondent pas aux normes, spécialement à E.________. Il manque une salle de classe pour une 2ème année d'école enfantine et l'emploi de conteneur ne peut être admis que provisoirement. De plus, les élèves du cercle sont privés des heures d'éducation physique et des activités sportives usuelles; les exigences posées par HarmoS et par la future loi scolaire en matière de structure de jour ne pourront pas être satisfaites sans la mise en zone litigieuse. Pour ce qui concerne la localisation du complexe scolaire, les règles du plan directeur cantonal doivent être adaptées lorsque le cercle scolaire en cause regroupe plusieurs communes. Il est important dans ce cas de limiter au maximum les déplacements des élèves, plutôt que d'implanter les écoles à proximité des quartiers d'habitation. Tel est le cas en l'espèce, le secteur choisi est celui qui peut être atteint le plus facilement depuis les trois localités du cercle scolaire.
Enfin, la commune maintient que, dans leurs recours devant la Direction, comme aussi dans leurs oppositions, les recourants n'ont pas critiqué la mise en zone village d'un périmètre compris dans la zone résidentielle différée. Leur grief visant cette partie du projet serait ainsi irrecevable.
en droit
1. a) En adoptant la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008, le législateur cantonal a voulu que celle-ci s'applique de la manière la plus large possible. C'est pour cela qu'il a soumis immédiatement à la nouvelle loi les plans et règlements approuvés avant son entrée en vigueur, le 1er janvier 2010 (at. 174 LATeC). Dans la mesure où tous les plans déjà approuvés sont régis par la LATeC, il va de soi, a fortiori, qu'un plan dont l'approbation n'est pas définitive en raison d'un recours est également soumis au nouveau droit, même si son élaboration a été entreprise avant le 1er janvier 2010. Il serait incompréhensible qu'une nouvelle planification non encore en vigueur obéisse au droit abrogé alors qu'elle est prévue pour organiser le développement futur de la commune. La LATeC est ainsi applicable à la présente affaire.
b) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
d) Appliquant le droit d'office (art. 10 al. 1 CPJA), le Tribunal cantonal n'est pas lié par les motifs invoqués par les parties (art. 95 al. 3 CPJA). Cela signifie qu'il peut admettre le recours pour des raisons différentes de celles invoquées par les recourants ou, au contraire, le rejeter pour des motifs autres que ceux allégués par l'intimée.
2. a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). L'art. 19 LAT précise ce qu'il faut entendre par terrain équipé. En outre, selon l'art. 50 LATeC, les zones d'intérêt général font partie de la zone à bâtir.
Les cantons doivent veiller à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT, soit jusqu'au 1er janvier 1988 (art. 35 al. 1 let. b LAT). Les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité jusqu'à cette date (art. 35 al. 3 LAT). A l'échéance de ce délai de péremption, les anciens plans encore en force qui n'ont pas été remplacés par une nouvelle planification fondée sur la LAT, ou qui n'ont pas pour le moins été confirmés au terme d'une procédure fondée sur la LAT, ont perdu toute validité en ce qui concerne la délimitation des zones (ATF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010, consid. 4; 1P.382/2005 du 30 novembre 2005, consid. 3.3; B. Waldmann/P. Hänni, Raumplanungsgesetz – Kommentar, Berne 2006, nn 5 et 6 ad art. 35 LAT).
Jusqu'à l'adoption d'un nouveau plan d'affectation conforme au droit fédéral qui délimitera les zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT).
b) En l'occurrence, le plan d'affectation de l'ancienne Commune de E.________ a été adopté par le planificateur local le 19 septembre 1976. Il a été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre 1980.
Quand bien même l'approbation par le Conseil d'Etat est intervenue après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980, il faut constater que cette autorité n'a pas appliqué la nouvelle législation fédérale et s'est limitée à examiner le plan au regard de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire (dont la validité avait été limitée au 31 décembre 1979 et qui était donc abrogé) et l'ancienne loi cantonale sur les constructions du 15 mai 1962.
Compte tenu de cette situation, il est patent que l'approbation du PAL de 1976 par le Conseil d'Etat ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 36 al. 3 LAT. La conformité de ce plan d'affectation à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'a manifestement pas été contrôlée à l'occasion de la procédure d'approbation qui a conduit à la décision du Conseil d'Etat du 16 décembre 1980. Dans ces circonstances, il n'est pas possible d'appliquer au PAL de 1976 la règle qui veut que les plans d'affectation approuvés sous l'empire de la LAT sont présumés conforme à cette loi (ATF 1C_311/2010 et les références). Même si, formellement, le PAL en cause a été approuvé après l'entrée en vigueur de la LAT, on doit constater que le Conseil d'Etat a appliqué une ancienne législation fédérale, qui était déjà abrogée à ce moment. En particulier, il n'a pas pris en considération les exigences de l'art. 15 LAT et a donné son accord à la création de zones à bâtir surdimensionnées. La commune ne prétend d'ailleurs pas le contraire lorsqu'elle confirme que la prochaine révision générale du PAL permettra "l'élaboration du premier plan d'aménagement satisfaisant aux exigences du droit fédéral" (cf. p. 28 des observations du 3 novembre 2011).
Du moment que toute la procédure appliquée au PAL de 1976 se fonde sur les règles antérieures à l'entrée en vigueur de la LAT, il faut constater que cette planification a perdu sa validité à l'échéance du délai de 8 ans prévu par l'art. 35 al. 1 let. b LAT, soit depuis le 31 décembre 1987.
Partant, conformément à l'art. 36 al. 3 LAT, jusqu'à l'approbation d'un plan d'affectation conforme au droit fédéral, la commune ne dispose que d'une zone à bâtir provisoire constituée par la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie. Toute autre construction située à l'extérieure de ce périmètre restreint ne peut être autorisée que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.
c) Dès lors que, sous l'angle de la délimitation des zones, le PAL de 1976 est périmé, la commune ne dispose plus actuellement d'un plan d'affectation pour organiser son territoire dans le secteur de E.________ (la situation semble d'ailleurs identique dans le secteur de I.________ où le PAL a été approuvé en 1979). Il ne saurait dès lors être question pour elle de procéder à une révision partielle d'une planification qui a perdu toute validité dans les domaines régis par la LAT, notamment dans la détermination des zones à bâtir. Il n'y a en effet aucun sens à planifier une zone d'intérêt général et à ordonner une mise en zone village de quelques centaines de mètres carrés de terrain lorsque tout le reste du territoire communal ne dispose que d'une zone à bâtir provisoire, réduite aux seuls secteurs déjà largement bâtis.
Le PAL de 1976 étant privé de l'essentiel de ses effets de par le droit fédéral, la commune ne peut pas se contenter d'en modifier un secteur. Il lui incombe de revoir l'intégralité de son organisation territoriale.
d) Il est possible que la construction d'un nouveau complexe scolaire soit nécessaire et présente une certaine urgence. Cette situation n'est pas suffisante toutefois pour ignorer les buts et principes fondamentaux de l'aménagement du territoire. Parmi ceux-ci figure l'obligation d'assurer une utilisation mesurée du sol en coordonnant les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 1 LAT). Ce processus global doit prendre la forme d'une planification apte à coordonner les divers intérêts en jeu, notamment ceux du paysage, de l'habitat et des activités économique ainsi que ceux liés aux constructions publiques ou d'intérêt public (art. 3 LAT). Il est ainsi exclu pour le planificateur local de se limiter à adopter un plan sectoriel, qui ne concernerait que la zone d'intérêt général. L'implantation des zones résidentielles déploie forcément un effet sur le choix de l'emplacement d'une école; il en va de même de la coordination à opérer avec le secteur voisin de I.________ où l'ancien PAL présente apparemment les mêmes problèmes d'ancienneté que celui de E.________. Les incertitudes actuelles relatives à l'organisation future du territoire qui sera prévue dans le prochain plan d'affectation s'opposent à une adoption d'un plan limité à la zone d'intérêt général. Le programme des étapes d'études du PAL présenté par la commune dans ses observations du 3 novembre 2011 démontre clairement que le processus de planification en est à son début et que les objectifs d'aménagement n'ont visiblement pas encore été fixés, pour ne pas parler des enjeux qui restent à identifier de manière précise. Dans ces conditions, le choix de l'emplacement de la zone d'intérêt général comme aussi de son contenu concret reste largement tributaire de la procédure d'aménagement à venir. Il convient donc de l'intégrer dans la réflexion globale que la commune doit mener sur son organisation spatiale future. Tant que le planificateur local n'aura pas délimité les zones à bâtir et les axes de développement de son territoire en fonction d'un dossier directeur établi en bonne et due forme, il ne sera pas en mesure de définir véritablement ses besoins en matière de constructions publiques. Les quelques réflexions faites dans le cadre du rapport explicatif à l'appui de la révision partielle du PAL sont insuffisantes à cet égard, car elles préjugent sans base solide du résultat de la procédure d'aménagement qui vient de débuter. Quant à se fonder, comme le fait la Direction, sur l'ancien projet de PAL ayant fait l'objet du rapport de synthèse négatif du 28 février 2005, pour considérer que le futur de l'aménagement de la commune est connu, il faut constater que ce procédé n'est pas admissible compte tenu des lacunes évidentes de ce projet, qui maintenait un grave surdimensionnement de la zone à bâtir. Le prochain plan d'affectation ne pourra pas être semblable au projet refusé. Une réduction importante de la capacité de la zone à bâtir aura nécessairement des répercussions sur les besoins en édifices publics. En d'autres termes, tant que la commune saura pas où elle va, elle ne pourra pas créer une nouvelle zone à bâtir pour y installer un complexe scolaire. Cette constatation vaut a fortiori s'agissant d'une extension de la zone village (actuellement réduite au périmètre largement construit) dès lors les axes de développement des secteurs résidentiels n'ont pas été établis.
Le fait que l'art. 175 LATeC fixe aux communes un délai de 5 ans pour adapter leur PAL à la LATeC n'est d'aucun secours à l'intimée, dont l'essentiel de la planification est d'ores et déjà caduque. Jusqu'à l'approbation d'un plan d'affectation conforme au droit fédéral et à la LATeC, c'est l'art. 36 al. 3 LAT qui régit la zone à bâtir de ce secteur du territoire communal.
e) En résumé, la révision partielle du PAL de 1976 doit être annulée non seulement parce qu'elle se veut le complément d'une planification de base devenue caduque depuis 1988 dans les domaines réglés par la LAT, mais aussi et surtout parce que la révision partielle en cause ne peut pas être considérée comme étant une planification indépendante, quasi sectorielle, susceptible d'avoir une validité propre sans lien avec l'organisation globale du territoire communal (secteur E.________ ), dont la zone à bâtir est actuellement réduite au périmètre largement construit.
Dans l'attente du plan d'affectation indispensable, il appartient à la collectivité locale de prendre les mesures provisoires pour assurer sa tâche en matière scolaire, ainsi qu'elle l'a fait jusqu'à ce jour avec son infrastructure actuelle.
3. Le recours doit ainsi être admis.
La commune qui succombe est exonérée des frais de procédure (art. 133 CPJA).
Il lui incombe en revanche de verser une indemnité de partie aux recourants qui ont fait appel à un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA).
la Cour arrête:
I. Le recours est admis et la décision attaquée est annulée.
Partant, la requête de modification du plan d'affectation des zones et du règlement communal d'urbanisme, secteur E.________, mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle est refusée.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
L'avance de frais de 1'500 francs versée par les recourants leur est restituée.
III. Un montant de 6'042 fr. 60 (y compris 431 francs de TVA) à verser à Me Damien Piller est mis à la charge de la Commune de D.________.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art 148 CPJA).
Givisiez, le 8 février 2012/cpf
La Greffière-stagiaire : Le Président :
Communication.