602 2008-93 602 2008-104
Arrêt du 15 février 2011
II e cour administrative
composition
Président : Christian Pfammatter Juges : Josef Hayoz, Marianne Jungo Greffier-stagiaire : Baptiste Morard
parties
A.________ SA, ** recourante**,représentée par Me Albert Nussbaumer, avocat
contre
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions,** autorité intimée**,
COMMUNE De B.________,** autorité intimée**,
COMMUNE DE C.________,** autorité intimée**,
D.________ et E.________ et consorts, ** intimés**, représentants les plus de 70 opposants à la nouvelle zone,
F.________, représentée par Me Hervé Bovet, avocat, ** intimée**
objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 7 juillet 2008 contre la décision du 4 juin 2008
considérant en fait
A. Propriétés de la Commune de B.________, l'art. ggg du registre foncier (RF) de la Commune de B.________ et l'art. hhh RF de la Commune de C.________, situés en zone agricole, ont supporté une ancienne gravière, autorisée par le Conseil d'Etat en 1966 et dont la restitution à la forêt ou à l'agriculture devait avoir lieu au plus tard jusqu'à fin 1975.
Cette restitution n'a toutefois été que partielle et le secteur Nord-Ouest de l'ancienne gravière n'a pas fait l'objet des mesures prévues de réhabilitation. La Commune de B.________ a loué durant plusieurs années ce secteur pour un montant annuel de 10'000 francs à l'entreprise I.________ SA (actuellement, A.________ SA) qui y exerce, sans autorisation, des activités de tri, recyclage et concassage de déchets inertes provenant de ses chantiers. L'activité de tri a commencé en 1983 et celle de concassage en 1989. La surface mise à disposition de l'entreprise s'élève à 8'722 m2, dont 6'622 m2 sur le territoire de la Commune de C.________ et 2'100 m2 sur celui de la Commune de B.________.
B. Afin de légaliser cette situation et pour permettre la continuation de ses activités, l'entreprise I.________ SA a déposé en 2001 une demande préalable auprès des communes concernées et de l'Office des constructions et de l'aménagement du territoire (OCAT; actuellement Service des constructions et de l'aménagement; SeCA) dans le but de faire modifier les plans d'aménagement locaux (PAL) par la création, dans chaque commune, d'une zone de tri, de concassage et de recyclage de matériaux inertes dans le secteur qu'elle exploite.
Le 12 février 2002, l'OCAT a émis un préavis favorable, sous quelques conditions, à la mise en zone considérée.
Le 18 octobre 2002, l'entreprise a communiqué aux deux communes un dossier complet de modification du PAL, assorti d'un rapport technique et d'un rapport d'impact sur l'environnement.
Le 3 juillet 2003, la Commune de C.________ a informé I.________ SA qu'elle avait sorti du dossier de modification générale de son PAL la création d'une zone de tri, de concassage et de recyclage de matériaux inertes, mais que cette zone serait incluse dans les prochaines modifications du PAL qui devaient être mises à l'enquête publique en automne 2003.
C. Le 24 juin 2005, les Communes de B.________ et de C.________ ont mis à l'enquête publique une modification de leur PAL et de leurs règlements communaux d'urbanisme (RCU) afin de créer sur une parties de l'art. ggg du RF de B.________ et sur une partie de l'art. hhh du RF de C.________ une zone de tri, de concassage et de recyclage de matériaux inertes (ZMI) Cette zone devait être régie par un art. 22bis à introduire dans le RCU de B.________ et 33bis dans celui de C.________. Simultanément, le rapport d'impact sur l'environnement a été mis en consultation publique.
Le même jour, l'entreprise I.________ SA a soumis à l'enquête publique une demande d'exploitation pour la nouvelle zone à créer.
Le projet de modification du PAL a fait l'objet de 105 oppositions dans chaque commune.
Face à cette levée de boucliers, les communes ont mandaté un expert afin de déterminer si l'étude d'impact sur l'environnement était suffisante. Le 15 décembre 2005, le bureau J.________ a déposé un rapport dont il ressort que l'étude serait lacunaire. Il apparaît cependant avoir retenu que le quartier de K.________ se situait à une distance approximative de 300 mètres de la ZMI et que, dans ces conditions, le respect des valeurs de planification imposées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) n'était pas garanti.
L'expert, auteur de l'étude d'impact, est intervenu le 12 janvier 2006 pour corriger différentes erreurs du bureau J.________ et notamment pour rectifier la distance séparant la nouvelle zone du quartier de K.________ qui est de 600 mètres et non pas de 300 mètres.
D. Par décision du 7 février 2006, la Commune de C.________ a admis les oppositions à la modification de son PAL et a refusé de l'adopter. Le même jour, elle a préavisé défavorablement la demande d'autorisation d'exploiter présentée par I.________ SA.
Dans le cadre de la pondération des intérêts en présence, le Conseil communal de C.________ a retenu que:
• le projet de nouvelle zone présentait un intérêt général non contestable de valorisation des déchets, sans être toutefois lié à l'emplacement choisi;
• l'activité envisagée correspondait aux intérêts économiques, dignes de protection de la requérante, mais ne présentait pas d'importance particulière pour la vie économique de la commune ou de la région;
• l'étude de bruit n'était pas totalement convaincante. On pouvait toutefois en tirer le fait que des nuisances non négligeables, proches des valeurs de planification, devaient être attendues dans un quartier comptant plus de 500 habitants. Sans égard même au degré de fiabilité des pronostics, le projet était de nature à causer une diminution clairement perceptible de la qualité de vie dans le quartier;
• la requérante n'avait pas établi que son projet correspondait à une technologie optimale et que toutes mesures raisonnablement exigibles étaient prises, et garanties, pour la réduction des nuisances.
La commune a souligné qu'assurer la qualité de la vie pour la population résidente était un objectif prioritaire de l'aménagement. Toute atteinte qui y était portée devait se justifier par un intérêt prépondérant, notamment de développement économique, d'équipement, de protection de la population. Elle était d'autant plus stricte dans l'appréciation du caractère prépondérant que l'installation était nouvelle, et donc génératrice de conflits, et qu'elle allait affecter des quartiers d'habitation déjà existants et remplissant jusqu'alors les objectifs d'aménagement fixés par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Les intérêts à la base de la nouvelle zone n'étaient ni assez importants, ni assez impérieux pour justifier un abaissement non négligeable de la qualité de vie dans le quartier de K.________.
E. Par décision du 7 mars 2006, la Commune de B.________ a rejeté les oppositions et a adopté la modification du PAL. En substance, elle a estimé que l'intérêt général de valorisation des déchets justifiait la création de la nouvelle zone dès lors que l'étude de bruit permettait d'admettre que les valeurs de planification fixées par l'OPB étaient respectées. Elle a considéré que la procédure d'autorisation d'exploiter et d'octroi du permis de construire permettra de déterminer si des mesures visant à réduire davantage les nuisances en vertu du principe de prévention s'avéreront nécessaires.
F. Saisie d'un recours de l'entreprises I.________ SA contre la décision de la Commune de C.________ et de recours des opposants déboutés contre la décision de la Commune de B.________, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a décidé, le 4 août 2008, de rejeter la modification des PAL touchés par la création de la zone litigieuse. Elle a dès lors confirmé la décision de la Commune de C.________ du 7 février 2006 admettant les oppositions à la zone de tri, de concassage et de recyclage de matériaux inertes et refusant l'adoption de cette modification du PAL. Dans la même logique, elle a admis les recours des opposants déboutés et annulé la décision de la Commune de B.________ adoptant la modification litigieuse.
La DAEC a considéré que, même si l'installation en cause servait à la valorisation des déchets et s'inscrivait ainsi dans une tâche d'intérêt général, le choix de l'emplacement de telles installations n'était imposé ni par le droit fédéral, ni par le droit cantonal, de sorte que l'affectation qui pouvait être donnée au secteur litigieux était étroitement lié aux circonstances locales et à la pondération des intérêts effectuée par le planificateur local. Après avoir souligné que la Commune de C.________ pouvait tenir compte des oppositions pour ne pas adopter la modification du PAL, l'autorité de recours a rappelé qu'en matière de planification, les intérêts à prendre en considération ne sont pas uniquement techniques, mais peuvent relever également d'une politique plus large d'aménagement et de protection de l'environnement. Tout en prenant acte que le centre de tri litigieux respecterait les prescriptions de la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), la DAEC a estimé que, même dans ce cas, les habitants voisins seront exposés, de manière durable, à des nuisances, notamment sonores, aptes à induire une baisse de la qualité de vie. Du moment que la gravière devait être remise en état au plus tard en 1975, il y avait lieu d'admettre que, sous l'angle de la confiance entre administrés et autorités, une certaine assurance avait été donnée aux habitants de la commune de ne pas être exposés à des nuisances durables émanant du site. Les intérêts privés et économiques de l'entreprise I.________ SA ne l'emportaient pas sur celui des habitants de la zone résidentielle voisine, existant de longue date, à être préservés des nuisances engendrées par la ZMI. Au demeurant, les activités de l'entreprise avaient été exercées sans autorisation idoine, de sorte que l'affaire n'avait pas à être examinée sous l'angle de la protection de la situation acquise. LA DAEC a également relevé que le Service des forêts et de la faune, secteur chasse et faune, avait émis le 28 juin 2006, un préavis défavorable sur la modification du PAL en indiquant que la création de cette zone et ses activités bruyantes nuiront à la protection de la faune sauvage (amphibiens, hirondelles de rivage). Le site en question, entouré de forêts, devait retrouver une certaine tranquillité après avoir été exploité pour ses graviers. En définitive, la DAEC a retenu que la décision de créer ou non une zone du type requis par l'entreprise I.________ SA ressortait, pour une grande partie, de l'autonomie dont dispose le planificateur local et que l'appréciation effectuée par la Commune de C.________ s'avérait pertinente.
Compte tenu des exigences du principe de coordination, dès lors que la zone litigieuse forme un tout, à cheval sur deux communes, la DAEC a traité le projet de nouvelle zone dans sa globalité. Dans la mesure où la décision de la Commune de C.________ reposait sur des motifs d'aménagement objectivement fondés et considérant que l'essentiel de la zone litigieuse se situait sur le territoire de la Commune de C.________, il a été constaté que la partie de la ZMI sur la Commune de B.________ n'avait plus de signification propre et ne pouvait dès lors être approuvée.
G. Par décision séparée du même jour, la DAEC a refusé d'approuver la modification du PAL et du RCU des Communes de C.________ et de B.________ pour les motifs invoqués dans la décision sur recours à laquelle elle se réfère.
H. Agissant le 7 juillet 2008, la société A.________ SA - nouvelle raison sociale de I.________ SA depuis le 13 février 2007 - a contesté devant le Tribunal cantonal la décision de la DAEC du 4 juin 2008 dont elle demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Elle conclut également à l'annulation de la décision de la Commune de C.________ du 7 février 2006 et à la confirmation de celle de la Commune de B.________ du 7 mars 2006.
A l'appui de ses conclusions, le recourante conteste la pondération des intérêts en présence effectuée par la commune et la DAEC. Elle rappelle que la création d'un centre de tri représente une tâche d'intérêt général. Soulignant que le site litigieux se situe à environ 600 mètres du prochain quartier d'habitation et non pas à 300 mètres, elle soutient que l'aménagement de la nouvelle zone n'aura qu'un impact minime sur le niveau de la qualité de vie de ce quartier. A cet égard, elle souligne que les valeurs de planification de l'OPB sont largement respectées, que la période pendant laquelle s'effectuera le concassage est limitée à 40 jours et a lieu en hiver, de sorte que le bruit n'est pas "durable". Contrairement à l'avis du Service de la chasse et de la faune, la création de la nouvelle zone serait favorable aux espèces protégées vivant sur le site. S'appuyant sur les annexes de l'étude d'impact, elle fait valoir qu'une restitution de l'ancienne gravière à l'agriculture ou à la forêt provoquerait la destruction du biotope. Dans ce sens, l'exploitation de la gravière favorise l'existence de la faune par la création d'habitats artificiels qui remplacent les habitats naturels disparus. Enfin, la recourante souligne avoir des intérêts privés et économiques importants, bien plus importants que les éventuelles nuisances sonores auxquelles sera exposé le voisinage.
I. Par recours séparé du même jour, la société A.________ SA a également contesté la décision de refus d'approbation de la zone ZMI rendue le 4 juin 2008 par la DAEC. Elle a invoqué les mêmes motifs que ceux indiqués ci-dessus.
J. Le 18 août 2008, le Juge délégué à l'instruction des recours a joint les procédures 602 08 93 (recours contre la décision de la DAEC rendue sur recours) et 602 08 10 104 (recours contre le refus d'approbation du PAL par la DAEC).
K. Invités à se déterminer, la Commune de C.________, la DAEC ainsi que les intimés D.________ et E.________, L.________ et F.________ concluent, dans leurs observations respectives, au rejet des recours, la CIA sollicitant en outre une indemnité de partie.
La Commune de B.________ a fait savoir qu'elle n'avait pas d'observations à formuler et qu'elle maintenait sa position.
L. Le 16 mars 2009, le Juge délégué a procédé à une inspection des lieux. Il est apparu à cette occasion que l'entreprise utilisait désormais une concasseuse d'un autre modèle - plus moderne et plus respectueuse de l'environnement - que celle employée jusqu'ici. Le présentant de la recourante a indiqué également que l'entreprise avait cessé d'utiliser le marteau-piqueur pour le travail sur le site. Suite au déplacement au domicile de l'intimé D.________ et E.________, le plus proche du site, il a été constaté que le bruit provenant des activités de concassage était perceptible, mais supportable. Il a été rappelé cependant que la question de l'admissibilité de la zone litigieuse ne concernait pas seulement des questions de bruit et de nuisances, mais touchait aussi à l'autonomie du planificateur communal.
A l'issue de l'inspection des lieux, les parties se sont déterminées:
• LA DAEC a maintenu sa position selon laquelle en refusant la création de la zone, la commune n'a pas dépassé les limites de son autonomie.
• L'entreprise recourante s'est réfèrée également à ses conclusions, en rappelant que l'appréciation des autorités était entachée d'erreurs de fait.
• La Commune de C.________ n'a pas non plus changé de position. Elle souligne que la question du bruit a été un élément important dans son appréciation, mais pas le seul.
• L'intimé L.________ a relevé, pour sa part, qu'ainsi qu'il ressortait du procès-verbal, l'inspection des lieux s'était déroulée sous des conditions météorologiques favorables à la recourante. Il a indiqué que le bruit du concassage, s'il n'était pas très fort, n'était supportable qu'avec la certitude qu'il se termine définitivement après quelques jours ou peu de semaines de dérangement. En l'occurrence, il ne s'agit pas d'un chantier passager, mais d'une exploitation bruyante répétitive, sans fin, à laquelle on ne peut pas échapper. De plus, le bruit s'est révélé nettement plus perceptible les jours suivant l'inspection des lieux lorsque le vent a tourné. L'intimé estime qu'il n'y a pas de changement essentiel de circonstances et que les décisions attaquées restent bien fondées.
• L'intimé M.________ est aussi intervenu. Il indique que les arguments de la recourante selon lesquels les décisions de la Commune de C.________ et de la DAEC se baseraient sur une erreur de fait sont sans pertinence dès lors que personne n'a remis en cause la distance d'environ 600 m entre le site et le quartier d'habitation. Il conteste que les nuisances sonores provoquées par la nouvelle zone seraient minimes. Outre le fait que, lors de l'inspection des lieux, les conditions météorologiques jouaient en faveur de la recourante, l'intimé relève qu'en plus, le bruit et les nuisances ne se limitent pas au concassage, mais que le tri et le recyclage des matériaux sont également très gênants et ont lieu toute l'année (machines de chantier, pelle hydraulique pour l'alimentation des concasseurs, tapis roulants, chargeuses, camions, etc..). Il confirme qu'après l'inspection des lieux, l'entreprise recourante a continué à travailler jusqu'au 27 mars et que les nuisances sonores provenant du chantier étaient gênantes.
Bien qu'invitée, la Commune de B.________ n'a pas participé à l'inspection des lieux et n'a pas déposé de détermination.
en droit
1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - les recours sont recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites.
b) Selon l'art. 77 CPJA, dans le cas d'une décision sur recours de la DAEC en matière de modification d'un plan d'affectation des zones, le Tribunal cantonal peut revoir uniquement la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Il ne peut pas, en revanche, revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 a contrario CPJA).
Dans la mesure où la DAEC a statué sur les recours contre les décisions communales avec une pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123).
c) Le fait que, le 1er janvier 2010, est entrée en vigueur la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RSF 710.1) en remplacement de l'ancienne loi du 9 mai 1983, abrogée (aLATeC), ne change rien, matériellement, à l'appréciation de la présente affaire dès lors que les compétences de la commune en sa qualité de planificateur local sont restées les mêmes (art. 37 al. 1 aLATeC et 36 al. 1 LATeC) et que la procédure de recours et d'approbation n'a pas changé fondamentalement, la commune et la DAEC ayant gardé le même rôle sous l'ancien et le nouveau droit (art. 80 et ss aLATeC et art. 88 LATeC).
2. a) A titre préalable, il convient de constater clairement que l'activité exercée sans autorisation par la recourante sur le site de l'ancienne gravière ne bénéficie d'aucune protection de la situation acquise. Même si l'entreprise recourante a un intérêt à ce que son activité soit légalisée à l'endroit actuel, il n'en demeure pas moins que le planificateur communal avait à décider de la création d'une nouvelle zone spéciale et n'était pas tenu par le comportement antérieur de la recourante.
b) Même si, en théorie, le projet de modification du PAL qui a été soumis à l'enquête publique a été élaboré sous la responsabilité des communes impliquées, il y a lieu de constater cependant que la planification en cause a été réalisée à l'initiative de la recourante, qui a proposé un projet fini au planificateur local. Le fait que ce dernier ait décidé de donner suite aux oppositions qui ont été enregistrées dans le cadre de la mise à l'enquête et qu'il ait ainsi refusé d'adopter le projet n'implique aucune violation du droit, notamment du principe de la bonne foi. Il va de soi que l'autorité de planification peut modifier son point de vue et, cas échéant, renoncer à un projet sur le vu des oppositions. A défaut, la procédure d'opposition n'aurait aucune utilité et servirait simplement de démarche préalable à un recours devant la DAEC. Tel n'est bien évidemment pas le cas et la commune peut se déterminer librement sur la base des informations reçues dans le cadre de la procédure d'opposition.
Au demeurant, il y a lieu de rappeler qu'en l'occurrence, la Commune de C.________ a expressément informé la recourante, le 24 mars 2004, que son soutien au projet de zone se traduisait par la volonté du conseil communal de mettre à l'enquête publique la modification proposée et qu'en l'absence d'un tel soutien, le conseil communal aurait purement et simplement refusé de procéder à une mise à l'enquête. La commune a souligné que l'adoption du plan par le conseil communal interviendrait seulement après la mise à l'enquête publique et simultanément avec le traitement des oppositions.
La recourante ne peut donc pas se plaindre d'un changement de comportement fondamental de la commune. Elle savait que son projet de zone ZMI était pour le moins discuté et n'a reçu aucune assurance que la nouvelle zone serait adoptée nonobstant les oppositions.
c) Il ressort des pièces du dossier, notamment de la décision attaquée, que les autorités étaient conscientes, lorsqu'elles se sont prononcées, que le quartier de K.________ est situé à 600 m du site litigieux et non pas à 300 m comme indiqué par erreur dans le rapport J.________. Cette erreur n'a donc eu aucune influence prouvée sur le résultat des appréciations effectuées par la commune et la DAEC. Il a été admis de manière indiscutable que les valeurs de planification imposées par l'OPB et le PAL seraient respectées en cas de création de la zone ZMI.
Cette circonstance n'implique pas nécessairement que la nouvelle zone doive être créée selon les vœux de la recourante. D'autres considérations, relevant de la démarche d'aménagement du territoire, entrent en ligne de compte. De la même manière qu'un propriétaire d'un terrain agricole n'a pas un droit, sauf exception, à ce que celui-ci soit nécessairement affecté à la zone à bâtir, rien n'oblige en principe le planificateur local à créer une zone de tri, recyclage et concassage de matériaux inerte sur le site d'une ancienne gravière qui sied à un particulier. Dans la mesure où est en cause un non-classement, la commune dispose en la matière d'une très large autonomie et il sera nécessaire que la pondération des intérêts en présence démontre clairement que la seule solution raisonnable passe par la mise en zone requise pour que sa décision soit annulée.
Rien de tel en l'espèce.
d) Ainsi que l'autorité intimée l'a constaté, aucune disposition légale n'impose de créer des sites de mise en valeurs des déchets inertes. La Commune de C.________ n'avait ainsi pas d'obligation stricte d'aménager la zone litigieuse. Peu importe à cet égard qu'une telle zone puisse s'avérer d'utilité publique. Le refus de la commune ne met pas en cause la gestion des déchets dans la région et ne porte aucune atteinte à un intérêt supérieur. Le fait que la modification du PAL aurait pu contribuer à améliorer la prise en charge des déchets inertes dans la proximité de Fribourg n'est pas d'une importance suffisante pour estimer que la commune était contrainte de donner suite à la requête de la recourante, sous peine de violer la loi.
Par ailleurs, le préavis du Service des forêts et de la faune, section chasse et faune, du 28 juin 2006 indique sans ambiguïté que la création de la zone litigieuse est contraire aux intérêts de la faune en raison des perturbations qu'implique l'exploitation du site. La recourante tente actuellement de renverser cette constatation en soulignant que son activité sur place serait plus favorable à la faune qu'une restitution du secteur à l'agriculture ou à la forêt, véritable catastrophe pour le maintien des espèces protégées présentes. Elle perd de vue cependant que d'autres solutions qu'une telle restitution sont possibles pour préserver la faune, sans que celle-ci soit exposée aux nuisances de l'exploitation d'une zone ZMI. En d'autres termes, ce n'est pas parce qu'une restitution à l'agriculture peut se révéler contraire aux intérêts des espèces protégées qu'il y a lieu de créer une zone bruyante, tout aussi néfaste à la faune.
Enfin, même si l'exploitation de la zone litigieuse respectera largement les valeurs-limites de planification dans les quartiers voisins, il n'est pas contestable que des nuisances y seront perceptibles. Outre du bruit, qui restera audible même par conditions météorologiques favorables (cf. inspection des lieux), la zone ZMI prévue provoquera des émissions liées à l'utilisation des camions (2'400 trajets/an, 12 trajets par jours) et d'autres machines que la concasseuse. N'étant pas liée dans son appréciation, la Commune de C.________ pouvait manifestement considérer qu'elle ne veut pas ces nuisances à charge des habitations voisines et riveraines. Elle n'a ainsi commis aucun abus ou excès de sa latitude de jugement.
Certes, la recourante peut invoquer son intérêt économique à disposer d'une telle zone sur un site qu'elle exploite déjà sans autorisation. Cet intérêt n'est cependant pas déterminant en l'espèce et n'impose pas de donner suite à sa proposition de nouvelle zone. L'intérêt économique pour la collectivité publique est quasi-inexistant et la commune pouvait faire prévaloir les intérêts de ses habitants à une qualité de vie la meilleure possible sur l'intérêt privé de la recourante. Sous cet angle également, la situation n'est pas fondamentalement différente de celle d'un particulier qui se plaint du non-classement de son terrain dans la zone économiquement plus favorable.
En résumé, il apparaît de manière évidente que la Commune de C.________ n'a commis aucun excès ou abus de son vaste pouvoir de planificateur local en refusant de créer la zone voulue par la recourante. Sa décision s'inscrit dans la marge de manœuvre dont elle dispose et les motifs qu'elle a invoqués pour renoncer à créer la zone ZMI sont suffisants compte tenu de sa liberté en la matière.
3. Dès l'instant où la planification de la Commune de C.________ ne pouvait être approuvée, il allait de soi que celle de la Commune de B.________, qui n'avait plus de signification propre, devait suivre le même sort. De ce point de vue, la décision de la DAEC échappe également à la critique.
4. Mal fondés, les recours doivent être rejetés.
Il appartient à la recourante de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA.
Pour le même motif, il lui incombe de verser une indemnité de partie à la CIA qui a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts. Il y a lieu cependant de modifier sa liste de frais pour ne tenir compte que des opérations effectuées devant le Tribunal cantonal.
Les autres intimés, qui ont agi sans mandataire professionnel, n'ont pas droit à une telle indemnité. Il n'en ont d'ailleurs pas demandée (art. 137 CPJA).
La recourante n'a pas droit à une indemnité de partie.
la Cour arrête:
I. Les recours 602 08 93 et 602 08 104 sont rejetés.
II. Les frais de procédure sont mis par 2'500 francs à la charge de la recourante. Ils sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée, de sorte qu'un montant de 1'000 francs reste dû.
III. Un montant 3'138 fr. 70 (y compris 221 fr. 70 de TVA) à verser à Me Bovet à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de la recourante.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Givisiez, le 15 février 2011 /cpf
Le Greffier-stagiaire : Le Président :
Communication.