601 2019 67
Arrêt du 5 juin 2019 Ie Cour administrative
Composition
Président suppléant : Marc Sugnaux Juges : Johannes Frölicher, Daniela Kiener Greffière-stagiaire : Emilie Dafflon
Parties
A.________, requérante, B.________, requérant, C.________, requérant, tous représentés par Me Tarkan Göksu, avocat contre D.________, Juge cantonale, Présidente de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal, intimée, E.________, Juge cantonale, intimée, F.________, Juge cantonal, intimé, G.________, Greffière auprès du Tribunal cantonal, intimée
Objet
Récusation Requête du 26 mars 2019 dans la cause 601 2018 314
considérant en fait
A. Par décision du 31 octobre 2016 rendue sur recours, le Conseil d’Etat du canton de Fribourg a confirmé une décision du 29 août 2014 par laquelle la Direction de l’instruction publique, de la culture et du sport (DICS) avait rejeté une requête concluant à ce que l’art. 20 let. d du règlement cantonal du 6 juillet 2004 relatif au personnel enseignant de la DICS (aRPEns, RSF 415.0.11; désormais remplacé par l’art. 22 let. c du règlement du 14 mars 2016 à l’intitulé identique, RPEns, RSF 415.0.11), soit déclaré inconstitutionnel. Cette disposition prévoyait que le nombre d’unités d’enseignement hebdomadaires complet était de 26 unités pour les enseignants de branches spéciales telles que l’éducation physique, les arts visuels et la musique, alors que dans les branches générales, les professeurs devaient dispenser 24 unités.
Par arrêt du 22 décembre 2017 dans la cause 601 2016 256, la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal a rejeté le recours déposé par A.________, B.________ et C.________, tous trois professeurs d’arts visuels dans les collèges du canton de Fribourg contre la décision du Conseil d’Etat du 31 octobre 2016. Dans ses considérants, elle a notamment indiqué qu’elle n’avait pas donné suite à la requête de débats publics formulée par les recourants, au motif que, n’étant pas de nature à apporter quoi que ce soit à un recours qui n’avait aucune perspective de succès, de tels débats s’avéraient inutiles et n’étaient pas une fin en eux-mêmes.
B. Statuant sur un recours interjeté par les précités, la Ire Cour de droit social du Tribunal fédéral l’a admis par arrêt du 20 novembre 2018 (8C_136/2018), en ce sens que l’arrêt du 22 décembre 2017 a été annulé et la cause renvoyée à la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal pour qu’elle procède au sens des considérants, à savoir pour qu’elle donne suite à la requête de débats publics déposée par les recourants, avant de statuer à nouveau. La Ire Cour de droit social a en particulier considéré qu’au regard de l’art. 6 par. 1 CEDH, il n’y avait pas de motif pertinent d’écarter la requête en question. En particulier, on ne pouvait ni dire que le recours – qui concernait un problème d’égalité de traitement entre enseignants de diverses branches – était clairement infondé, ni que le litige présentait un caractère hautement technique, ni que le principe de la célérité justifiait un refus de la requête.
Suite à l’arrêt de renvoi du 20 novembre 2018, la cause a été enregistrée auprès du Tribunal cantonal sous le nouveau numéro d’ordre 601 2018 314.
C. Par requête du 7 décembre 2018 de leur mandataire, A.________, B.________ et C.________ (les requérants) ont sollicité une première fois la récusation des personnes qui ont participé à l’arrêt du 22 décembre 2017, soit la Présidente D.________, les Juges E.________ et F.________, ainsi que la Greffière G.________. A l’appui de cette requête, ils mettaient en évidence les considérants de cet arrêt faisant ressortir que le recours déposé n’avait aucune perspective de succès et que la Ie Cour administrative ne voyait pas en quoi l’audition des recourants et des témoins aurait pu apporter des éléments supplémentaires par rapport aux deux échanges d’écritures. Ils en déduisaient en substance que les conditions pour une décision indépendante et impartiale n’étaient pas remplies si le Tribunal devait rejuger cette affaire dans sa composition initiale.
Par détermination du 14 janvier 2019, les membres de la Ie Cour administrative visés par la requête ont contesté le motif de récusation invoqué, indiquant avoir pris acte de l’arrêt du Tribunal fédéral du 20 novembre 2018 et de ses considérants et affirmant ne faire preuve d’aucune prévention à l’égard des requérants.
Par décision du 8 février 2019, siégeant dans la même composition que pour la présente cause, la Ie Cour administrative a rejeté la requête de récusation du 7 décembre 2018. Elle a considéré qu’il n’existait pas de motif sérieux de nature à faire douter de l’impartialité des Juges et de la Greffière visés par la requête de récusation.
D. Par ordonnance du 13 mars 2019, les parties ont été citées à comparaître à des débats publics, au sens de l’art. 6 CEDH, qui devaient avoir lieu le 7 mai 2019. Il était précisé que l’instruction de la cause était close et que la séance se limiterait aux plaidoiries des parties, la présence de celles-ci n’étant pas obligatoire.
Par courrier du 19 mars 2019 faisant suite à une demande du mandataire des requérants, la Présidente de la Ie Cour administrative a indiqué que celle-ci siégerait dans la composition suivante: D.________, Présidente; E.________ et F.________, Juges; G.________, Greffière. Elle a également confirmé que la séance de débats publics se limiterait aux plaidoiries des parties, la Cour ayant par appréciation anticipée rejeté les requêtes de preuve formulées.
E. Par une seconde requête déposée le 26 mars 2019 par leur mandataire, les requérants sollicitent une nouvelle fois la récusation des personnes qui ont participé à l’arrêt du 22 décembre 2017.
A l’appui de cette requête, ils relèvent qu’en plus des éléments déjà mentionnés dans leur première requête du 7 décembre 2018, deux nouvelles circonstances confirment leur sentiment quant à la partialité des membres de la Cour appelés à juger de leur cause.
La première circonstance alléguée est que la Cour siègera à trois juges, alors que le recours sur le fond tend au constat de l’anti-constitutionnalité d’une norme réglementaire cantonale. Or, les dispositions fribourgeoises d’organisation judiciaire prévoient que les Cours du Tribunal cantonal siègent à cinq juges lorsqu’il s’agit de constater la non-conformité du droit cantonal au droit supérieur, notamment la Constitution fédérale et la Convention européenne des droits de l’homme.
La seconde circonstance invoquée a trait au rejet, par appréciation anticipée, des requêtes de preuves sur lesquelles les requérants entendaient s’appuyer pour établir le bien-fondé de leurs conclusions.
F. Par courrier du 27 mars 2019, les débats publics prévus le 7 mai 2019 ont été annulés.
G. Par détermination du 8 avril 2019, la Présidente D.________, les Juges E.________ et F.________, ainsi que la Greffière G.________ contestent les motifs de récusation soulevés par les requérants.
En substance, ils indiquent que sur la base de sa connaissance du dossier, la Cour pouvait procéder à une appréciation anticipée des preuves pour écarter les mesures d’instruction superflues, ce d’autant plus que la limitation des débats publics aux seules plaidoiries exigées par l’art. 6 CEDH est usuelle et ne constitue en rien un indice d’une quelconque prévention envers les requérants.
Quant à la composition de la Cour à trois juges, ils relèvent qu’elle est conforme à la pratique des Cours administratives qui réservent la composition à cinq juges au contrôle de la constitutionnalité des lois cantonales, à l’exclusion des cas où seul un règlement est concerné. Il n’est ainsi pas établi que la composition prévue est erronée et, quand bien même elle le serait, elle pourrait être corrigée par la voie du recours.
Cette détermination a été transmise aux requérants le 12 avril 2019.
Il n’y a pas eu d'autre échange d'écritures.
en droit
1.
Selon l’art. 24 du code cantonal de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), si la personne dont la récusation est demandée conteste le motif de récusation, elle transmet la requête, pour décision, à l'autorité hiérarchique dont elle dépend ou à l'autorité collégiale dont elle est membre. L'autorité collégiale statue en l'absence du membre concerné, par décision incidente.
En l’espèce, les personnes visées par la requête de récusation assument les fonctions de Présidente de la Ie Cour administrative, respectivement de Juge et de Greffière auprès de cette Cour, laquelle doit dès lors statuer en leur absence, par décision incidente, sur la requête de récusation déposée.
2.
L’art. 30 al. 1, 1ère phrase, de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) énonce que toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial.
Dans cette ligne, l’art. 21 CPJA énonce les motifs de récusation et indique, en particulier, que la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision ou à collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d’office ou sur requête, s’il existe des motifs sérieux de nature à faire douter de son impartialité (al. 1 let. f).
2.1. La garantie constitutionnelle de l’art. 30 al. 1 Cst. permet au plaideur d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité; elle tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat. Seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des parties au procès ne sont pas décisives (ATF 116 Ia 135 consid. 2; voir aussi ATF 143 IV 69; 140 III 221 consid. 4.1).
2.2. Des décisions ou des actes de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention; seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent fonder une suspicion de partialité, pour autant que les circonstances dénotent que le juge est prévenu ou justifient à tout le moins objectivement l'apparence de prévention. En effet, la fonction judiciaire oblige à se déterminer rapidement sur des éléments souvent contestés et délicats (ATF 143 IV 69 consid. 3.2 et références citées).
La jurisprudence considère que le magistrat appelé à statuer à nouveau après l'annulation d'une de ses décisions est en général à même de tenir compte de l'avis exprimé par l'instance supérieure et de s'adapter aux injonctions qui lui sont faites (ATF 143 IV 69 consid. 3.1). Seules des circonstances exceptionnelles permettent dès lors de justifier une récusation dans de tels cas, lorsque, par son attitude et ses déclarations précédentes, le magistrat a clairement fait apparaître qu'il ne sera pas capable de revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction des opinions qu'il a précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3).
2.3. Les considérants qui précèdent peuvent être repris par analogie dans les cas où la récusation d’un greffier est requise.
3.
En l’espèce, il a déjà été jugé par arrêt du 8 février 2019 (cause 601 2018 321) que l’impartialité des Juges et de la Greffière concernés n’est remise en cause ni par le constat qu’ils ont rendu un premier arrêt qui a été annulé sur recours par le Tribunal fédéral, ni par un quelconque autre fait permettant de les suspecter de prévention.
Il reste dès lors à examiner si les deux circonstances invoquées dans la deuxième requête de récusation du 26 mars 2019 constituent de nouveaux éléments constatés objectivement qui donnent l’apparence de la prévention et font redouter une activité partiale des personnes visées.
3.1. En se prévalant d’abord du fait que la Cour a indiqué qu’elle allait siéger à trois juges, alors que le recours sur le fond tend au constat de l’anti-constitutionnalité d’une norme réglementaire cantonale, les requérants soutiennent que la composition annoncée serait contraire à l’art. 44 al. 1 de la loi fribourgeoise du 31 mai 2010 sur la justice (LJ; RSF 130.1) qui prévoit que les Cours du Tribunal cantonal siègent d’ordinaire à trois juges, mais qu’elles siègent à cinq juges lorsqu’il s’agit de constater la non-conformité du droit cantonal au droit supérieur, notamment la Constitution fédérale ou la Convention européenne des droits de l’homme.
L’existence même d’une violation de l’art. 44 al. 1 LJ n’est toutefois pas établie en l’espèce. En effet, selon l’interprétation de cette disposition qui ressort de la pratique des Cours administratives du Tribunal cantonal, la composition à cinq juges est réservée au contrôle de la constitutionnalité des lois cantonales, à l’exclusion des règlements (voir également sur ce point le Message 2014-DSJ-70 du 8 septembre 2014 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur la justice et d’autres lois, p. 8: « La formation extraordinaire du Tribunal cantonal se justifie en raison de l’’importance que revêt une décision comportant une contradiction entre la législation cantonale et le droit supérieur puisqu’elle touche au * processus législatif démocratique*. En revanche, une formation particulière ne se justifie pas, lorsque le Tribunal constate que la législation cantonale est conforme au droit supérieur, ou s’il y a non-conformité au droit supérieur d’un acte ou d’une décision administrative.»).
Par ailleurs et surtout, même en retenant par hypothèse que la pratique précitée pourrait être contraire à l’art. 44 al. 1 LJ, cela ne signifierait pas encore qu’en ne faisant rien d’autre que se conformer à cette pratique, les membres de la Ie Cour administrative auraient adopté dans le cas particulier un comportement de nature à faire naître un doute sur leur impartialité. En effet, une telle erreur hypothétique dans l’interprétation d’une disposition légale ne pourrait à l’évidence pas être qualifiée de particulièrement lourde, au point de constituer une violation grave des devoirs des magistrats concernés et de justifier ainsi objectivement une apparence de prévention à l’égard des requérants.
3.2. Se fondant ensuite sur le constat que les requêtes de preuve qu’ils avaient formulées ont été rejetées par appréciation anticipée, les requérants en déduisent que la Cour ne croit pas certains de leurs allégués et qu’aucun moyen de preuve ne peut changer cette conviction.
Une telle déduction relève de la simple supposition et ne s’appuie sur aucun élément objectif. Au contraire, les Juges et la Greffière visés par la requête de récusation expliquent de manière convaincante dans leurs observations qu’ils ont simplement considéré que les preuves requises étaient superflues, en précisant que le détail des arguments invoqués pour établir les allégués figurait au dossier, que l’interrogatoire des requérants ou celui d’autres professionnels ne pouvait apporter quoi que ce soit de nouveau et qu’une expertise ne se justifiait pas en l’absence de questions techniques particulières.
Le rejet des mesures probatoires requises – sur lequel la Cour peut du reste revenir en réouvrant la procédure probatoire si certains éléments ressortant des plaidoiries le justifient – est ainsi fondé uniquement sur une appréciation anticipée des preuves. Cette appréciation peut, le cas échéant, être critiquée dans le cadre d’une procédure de recours contre l’arrêt à rendre sur le fond. Elle ne dénote par contre pas, en l’espèce, une apparence de prévention.
3.3. Il résulte de ce qui précède que les deux nouvelles circonstances dont fait état la deuxième requête de récusation du 26 mars 2019 ne constituent pas des motifs sérieux de nature à faire douter de l’impartialité des Juges et de la Greffière visés. A l’image de la première requête qui avait été formulée le 7 décembre 2018, cette deuxième requête de récusation sera en conséquence également rejetée.
4.
Les frais liés à la procédure de récusation, fixés à CHF 400.-, sont mis solidairement à la charge des requérants qui succombent.
Compte tenu du sort de la requête déposée, il n’y a pas lieu d’allouer d’indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)
la Cour arrête :
I. La requête de récusation (601 2019 67) est rejetée.
II. Les frais liés à la procédure de récusation, par CHF 400.-, sont mis solidairement à la charge des requérants.
III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV. Notification.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation des montants des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 5 juin 2019/msu
Le Président suppléant :
La Greffière-stagiaire :