601 2019 171
Arrêt du 15 avril 2020 Ie Cour administrative
Composition
Présidente : Marianne Jungo Juges : Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter Greffière-stagiaire : Sarah Vuille
Parties
SYNDICAT SUISSE DES SERVICES PUBLICS, recourant, A.________, recourant, B.________, recourant, C.________, recourant, D.________, recourant, tous représentés par Me Christian Dandrès, avocat contre Conseil d'Etat, ** autorité intimée**
Objet
Agents des collectivités publiques Recours du 19 septembre 2019 contre la décision du 20 août 2019
attendu
que, par arrêté du 20 août 2019, le Conseil d'Etat a exclu la présence de tiers (avocat ou représentant syndical) lors d'entretiens de qualification et ou de réexamens de la qualification d'un collaborateur ou d'une collaboratrice de l'Etat;
que cet arrêté a la teneur suivante:
"Considérant:
Certains collaborateurs ou collaboratrices de l'Etat exigent parfois de pouvoir être représenté-e-s par un avocat ou un représentant d'un syndicat lors de l'évaluation et ou du réexamen d'entretien de qualification. Alors que l'évaluation des collaborateurs et collaboratrices est avant tout un acte de management, la présence d'un tiers lors de cet entretien ouvre rapidement la porte à une "judiciarisation" de cette procédure alors même qu'il n'a pas encore été décidé si une sanction allait être prononcée.
Les droits et obligations du collaborateur ne sont pas encore touchés, dès lors que notre législation prévoit que la contestation de l'évaluation pourra se faire dans le cadre du recours contre une éventuelle sanction.
Sur proposition de la Direction des finances,
Arrête:
Art. 1
Au stade de l'évaluation des prestations d'un collaborateur ou d'une collaboratrice ou lors du réexamen de cette évaluation, le personnel ne peut être accompagné/représenté par un tiers.
Art. 2
Communication";
qu'agissant le 19 septembre 2019 en son nom propre et au nom de quatre membres du personnel de l'Etat, le Syndicat suisse des services publics, région Fribourg, a contesté devant le Tribunal cantonal l'arrêté du 20 août 2019 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens;
que le recours, qui n'était pas signé par les personnes représentées, a été régularisé le 7 octobre 2019;
qu'en substance, les recourants font valoir que l'arrêté attaqué viole leur droit d'être entendus dans la mesure où ils estiment que l'art. 13 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) leur garantit le droit de se faire représenter et assister dans toutes les phases de la procédure, y compris dans les procédures non contentieuses. Ils font valoir que l'art. 29 al. 2 Cst. qui fixe les contours du droit d'être entendu au niveau fédéral leur garantit le même droit. Ils estiment que l'art. 4 de la loi fribourgeoise du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF 122.70.1) va dans le même sens, en indiquant que la ou le membre du personnel de l'Etat a le droit de participer au processus décisionnel. A leur avis, cette limitation du droit de se faire représenter et/ou assister ne répond à aucun intérêt public digne de protection, dès lors que les syndicats sont des partenaires reconnus par l'Etat dans la conduite du personnel et dans l'élaboration de sa politique en la matière. Les recourants ne voient pas pour quel motif la ou le supérieur-e hiérarchique de la personne faisant l'objet d'une évaluation serait empêché-e de s'exprimer en raison de la présence d'un tiers. Finalement, faisant valoir que l'arrêté litigieux implique une restriction à un droit fondamental, les recourants affirment que l'Exécutif cantonal ne pouvait pas statuer par le biais d'une simple ordonnance, mais devait prévoir une base légale formelle, de sorte que l'acte attaqué n'est pas conforme au principe de la légalité;
que, dans ses observations du 14 octobre 2019, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Il souligne qu'à son avis, la loi interdit déjà toute possibilité de représentation et d'assistance du personnel de l'Etat lors des entretiens d'évaluation dès lors que l'art. 132 al. 3 LPers exclut expressément un recours séparé contre les évaluations. Il rappelle également que, selon l'art. 6 al. 1 let. b CPJA, le code n'est pas applicable aux décisions de première instance concernant l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une personne. L'arrêté litigieux ne crée donc pas une interdiction nouvelle, mais se borne à rappeler le cadre légal existant à l'intention de l'ensemble des parties intéressées dès lors qu'une confusion est née à ce propos suite à l'admission ponctuelle et à bien plaire de tiers par les supérieurs hiérarchiques lors de certaines évaluations;
que, le 8 janvier 2020, les recourants ont déposé une détermination pour contester les arguments de l'autorité intimée en reprenant et développant leurs griefs. Ils soulignent que restreindre le droit d'être entendu du personnel nécessite notamment la poursuite d'un intérêt public ainsi qu'une base légale, soit deux éléments qui font défaut dans la présente affaire. En particulier, ils soulignent que le fait de ne pas pouvoir contester une évaluation devant un juge ne signifie pas qu'il est interdit de se faire accompagner dans le cadre de la procédure d'évaluation;
considérant
que le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi;
que, pour être susceptibles d’un recours devant les instances cantonales, les actes attaqués doivent être considérés comme des décisions. L’art. 4 CPJA définit les décisions comme étant des mesures de caractère obligatoire prises dans un cas d’espèce en application du droit public et qui ont pour objet de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou le contenu des droits ou d’obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). La décision a la particularité de toucher, par son contenu, la situation juridique du destinataire. Elle est un acte individuel et concret s’adressant à une ou plusieurs personnes déterminées dans un cas d’espèce;
que cette notion s’oppose à celle d’actes normatifs cantonaux. Ces derniers comprennent toutes les lois et ordonnances édictées par les autorités cantonales et contiennent par définition des règles générales et abstraites destinées à s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes qui rentreront ultérieurement dans leur champ d’application (arrêt TF 2C_589/2016 du 8 mars 2017, consid. 6.2.1 et les références citées);
qu'entre ces deux notions se trouvent des actes administratifs hybrides, dont en particulier les décisions générales. Il s’agit d’actes qui, comme une décision particulière, régissent une situation déterminée, mais qui, à l’instar d’une norme légale, s’adressent à un nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées (cf. ATF 139 IV 143 consid. 1.2; arrêt TF 8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.2.2);
qu'en l'occurrence, le Conseil d'Etat a édicté une ordonnance qui règle de manière générale et abstraite un aspect de la procédure d'évaluation du personnel de l'Etat. Elle ne se limite pas aux personnes actuellement au service de l'Etat, mais pose une norme qui est sensée s'appliquer également à l'avenir à toutes les situations que rencontreront les futurs collaborateurs et collaboratrices engagés par l'Etat;
que toutes les parties reconnaissent le caractère normatif et général de l'arrêté puisque, pour les recourants, celui-ci aurait dû figurer dans une loi et que, pour l'autorité intimée, son acte constitue une ordonnance interprétative;
que, dans ces conditions, du moment qu'il n'y a pas en l'espèce de décision au sens de l'art. 4 CPJA susceptible d'être attaquée, le Tribunal cantonal ne peut pas entrer en matière sur le recours dont il est saisi;
que ce recours doit dès lors être déclaré irrecevable;
qu'il ne se justifie pas de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPJA);
que, compte tenu de l'issue du procès, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);
la Cour arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas prélevé de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.
III. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 15 avril 2020/cpf
La Présidente :
La Greffière-stagiaire :