601 2019 10 601 2019 11
Arrêt du 3 avril 2019 Ie Cour administrative
Composition
Présidente : Marianne Jungo Juges : Anne-Sophie Peyraud Christian Pfammatter Greffier-stagiaire : Federico Respini
Parties
A.________, ** recourant**, B.________, ** recourant**, C.________, ** recourant**, D.________, ** recourant**, E.________, ** recourant**, tous représentés par Me Maxime Morard, avocat contre Préfecture de la Sarine, ** autorité intimée**
Objet
Ecole et formation – Transports scolaires – Autonomie communale – Mise à disposition d'un abonnement annuel pour les élèves domiciliés en Ville de Fribourg Recours (601 2019 10) du 15 janvier 2019 contre la décision de la Préfecture de la Sarine du 22 novembre 2018 et requête de restitution de l'effet suspensif (601 2019 11) du même jour
considérant en fait
A. Par deux décisions du 30 mai 2018, le Conseil général de la Ville de Fribourg (ci-après: le Conseil général) a adopté le règlement scolaire des écoles primaires de la Ville (ci-après: règlement I) et le règlement scolaire des écoles du Cycle d'orientation de la Ville (ci-après: règlement CO).
L'art. 2 du règlement I a la teneur suivante:
1Le Conseil communal met à disposition de chaque élève domicilié en ville un abonnement annuel de transports publics couvrant le territoire de la commune.
2Si l'élève ne peut se rendre à l'école ou à un autre lieu d'enseignement en raison de la longueur ou de la dangerosité du trajet par voie de mobilité douce ou en transports publics, le Conseil communal organise et finance les transports scolaires au sens de la législation scolaire.
3Exceptionnellement, dans les cas où l'organisation d'un transport collectif n'est pas réalisable, la commune indemnise les parents pour l'utilisation de leur véhicule. L'indemnité comprend le temps de déplacement et est fixée selon l'Annexe II du Règlement du 17 décembre 2002 sur le personnel de l'Etat.
L'art. 2 du règlement CO a, quant à lui, la teneur suivante:
1Le Conseil communal met à disposition de chaque élève domicilié en ville et fréquentant un cycle d'orientation de la ville un abonnement annuel de transports publics couvrant le territoire de la commune.
2Le Conseil communal organise et finance les transports scolaires au sens de la législation scolaire.
3Les élèves se rendant à l'école en transports publics ou scolaires respectent les règles de discipline et de comportement, lesquelles sont prescrites notamment par le prestataire de service.
B. Le 29 juin 2018, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________, conseillers généraux, ont recouru contre les deux décisions du 30 mai 2018 auprès de la Préfecture de la Sarine. Ils ont conclu à leur annulation et au renvoi de la cause au Conseil général pour nouvelles décisions. Ils soutiennent qu'il revient au Conseil d'Etat de fixer les conditions de la gratuité des transports scolaires et aux communes seulement leur reconnaissance. Partant, la Ville de Fribourg ne jouit que d'une marge de manœuvre restreinte en la matière, laquelle ne lui permettait pas d'adopter les dispositions susmentionnées dans ses règlements scolaires.
Dans ses observations du 22 août 2018, le Conseil général a conclu au rejet du recours et a déclaré valides les deux décisions prises le 30 mai 2018.
C. Par décision incidente du 23 août 2018, le Préfet de la Sarine a retiré l'effet suspensif au recours déposé le 29 juin 2018, rendant ainsi les règlements litigieux exécutoires dès leur approbation par la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport (ci-après: DICS), sous réserve de leurs art. 2 al. 1, dont l'application a été provisoirement suspendue.
Il a par ailleurs notamment refusé la qualité de partie à G.________, H.________, I.________ et J.________, également conseilleurs généraux de la Ville de Fribourg, lesquels ont interjeté recours (601 2018 246 et 247) le 4 septembre 2018 auprès de l'Instance de céans puis l'ont retiré le 20 décembre 2018 en raison de la décision rendue dans l'intervalle sur le fond par le Préfet.
D. Par décision du 22 novembre 2018, le Préfet de la Sarine a en effet rejeté le recours de A.________ & Co, considérant que le Conseil général n'avait pas outrepassé l'autonomie laissée aux communes par la loi scolaire, l'organisation et le financement des transports scolaires participant des activités de gestion conférées aux communes.
E. Agissant le 15 janvier 2019, les intéressés interjettent recours devant le Tribunal cantonal contre la décision préfectorale du 22 novembre 2018, concluant à son annulation et au renvoi de la cause au Conseil général pour nouvelles décisions. Ils font valoir pour l'essentiel que l'autonomie laissée aux communes par la loi scolaire et son règlement ne permet pas de s'écarter librement des conditions ou critères quantitatifs fixés par la Conseil d'Etat quant à la reconnaissance du droit à un transport scolaire gratuit, le but de ces normes étant de garantir l'accès à la formation de base et non pas celui d'octroyer un abonnement gratuit de transports publics pour des activités privées ou extrascolaires aux élèves de tout le canton. Ils requièrent enfin la restitution de l'effet suspensif.
Le 16 janvier 2019, la DICS a approuvé les règlements scolaires communaux sans aucune condition, sur la base du préavis du Service des communes du 12 septembre 2018, lequel a en revanche réservé les art. 2 al. 1 des règlements en question, compte tenu de la présente procédure.
Dans une détermination spontanée du 17 janvier 2019, G.________ & Co, s'estimant parties à la procédure introduite auprès de l'Autorité de céans, concluent à la restitution de l'effet suspensif et au rejet du recours. Ils relèvent que le droit cantonal ne pose qu'un seuil minimal, en-dessous duquel la commune ne peut pas se soustraire à l'organisation et à la prise en charge financière des transports scolaires. Partant, en prévoyant la mise à disposition gratuite d'un abonnement de transports publics pour tous les élèves de la Ville de Fribourg, le Conseil général n'a pas outrepassé les limites de son autonomie communale.
Dans ses observations du 7 février 2019, le Préfet de la Sarine explique que le retrait de l'effet suspensif au recours avait pour but d'assurer la mise en application immédiate de l'entier des deux règlements et de permettre à la Ville de Fribourg de respecter le délai fixé au 1er août 2018 pour l'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation en la matière. Pour le reste, il conclut au rejet du recours, en se référant à sa décision du 22 novembre 2018 ainsi qu'aux autres pièces du dossier.
Dans ses observations du 8 février 2019, le Conseil général a indiqué qu'il n'avait pas d'observations particulières à formuler et a renvoyé à la décision rendue le 22 novembre 2018 par le Préfet de la Sarine.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu des art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). En particulier, les recourants, tous conseillers généraux, ont qualité pour recourir contre les décisions du Conseil général (cf. art. 154 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes, LCo; RSF 140.1), partant, contre la décision du Préfet.
Quant au bureau du Conseil général, c'est à lui qu'il incombe de déposer les observations aux recours déposé contre les décisions du Conseil général (art. 34 al. 2 let. cbis LCo).
La question de savoir si G.________ & Co, tous également conseillers généraux, ont qualité de partie dans le présent litige, dès lors que la décision du Préfet va dans leur sens, peut rester ouverte, sur le vu de l'issue de la présente procédure.
1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1. La loi cantonale du 9 septembre 2014 sur la scolarité obligatoire (LS; RSF 411.0.1), entrée en vigueur le 1er août 2015, règle les finalités, les buts et principes valables pour la scolarité obligatoire. Elle a en particulier pour but de définir les attributions des communes (cf. art. 1 al. 1 et 2 notamment let. a et f LS).
La loi règle ainsi, parmi d'autres, les transports scolaires. Ceux-ci sont obligatoirement gratuits, selon la distance à parcourir, la nature du chemin, les dangers qui y sont liés ou encore selon l’âge et la constitution des élèves (cf. art. 17 al. 1 LS). Le Conseil d'Etat fixe les conditions de la gratuité des transports (art. 17 al. 2 LS). Par ailleurs, l'art. 6 al. 2 aLS, toujours applicable par le biais de l'art. 105 LS, prévoit que, lorsque la longueur ou le caractère particulièrement dangereux du trajet le justifie, les élèves bénéficient de transports gratuits. Le Conseil d’Etat fixe les conditions de la reconnaissance et de la gratuité des transports. Enfin, en vertu de l'art. 57 al. 2 let. g LS, il est prévu que, dans leur activité de gestion, les communes pourvoient au transport des élèves.
2.2. Le Conseil d’Etat a fait usage de la prérogative susmentionnée en édictant les art. 10 ss du règlement cantonal du 19 avril 2016 de la loi sur la scolarité obligatoire (RLS; RSF 411.0.11).
En vertu de l'art. 10 RLS, les élèves ont droit à un transport gratuit dans la mesure où celui-ci est reconnu.
L'art. 11 al. 1 RLS prévoit qu'un transport est reconnu si l'élève doit parcourir, pour se rendre de son lieu de domicile ou de sa résidence habituelle à son établissement, une distance d'au moins: 2,5 km, à l'école primaire (let. a); 4 km, à l'école du cycle d'orientation (let. b).
Conformément à l'art. 14 RLS, un transport d'élèves de l'école primaire est reconnu, sans égard à la distance à parcourir, si, sur le chemin du domicile ou de la résidence habituelle à l'établissement, la circulation piétonnière est particulièrement dangereuse.
En application de l'art. 15 RLS, les communes sont compétentes pour reconnaître les transports gratuits au sens de l'art. 17 LS.
2.3. En l'espèce, la Ville de Fribourg a décidé, par ses deux prononcés du 30 mai 2018, de mettre à disposition de chaque élève de l'école primaire et du cycle d'orientation domicilié en ville un abonnement annuel de transports publics couvrant le territoire de la commune (cf. art. 2 al. 1 règlement I et art. 2 al. 1 règlement CO). Elle a par ailleurs également renvoyé à la législation cantonale pour ce qui est du transport obligatoire (art. 2 al. 2 règlement I et art. 2 al. 2 règlement CO).
3.
3.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère (inter-)communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 136 I 316 consid. 2.1.1; 135 I 43 consid. 1.2; 133 I 128 consid. 3.1). Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1).
La Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit que les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique et que l'autonomie communale est garantie dans les limites du droit cantonal (art. 129 al. 1 et 2 1ère phr. Cst./FR). Selon l'art. 130 al. 1 Cst./FR, les communes accomplissent les tâches que la Constitution et la loi leur attribuent. Ainsi, si le principe de l'autonomie communale est affirmé dans la Cst./FR, elle ne précise pas les domaines dans lesquels cette autonomie peut s'exercer, ni son étendue (cf. arrêt TA 1A 2001 79 du 11 décembre 2001 rendue en application de l'ancienne Constitution cantonale; cf. ég. RFJ 1992 p. 349 et la jurisprudence citée).
Quant à la LCo, elle ne fait que retranscrire le principe figurant dans la Cst./FR en prévoyant que la commune exerce librement son activité dans les limites des législations cantonale et fédérale (art. 4 LCo). Il est toutefois précisé également que la commune accomplit les tâches qui lui sont dévolues par la loi et celles qu'elle décide d'assumer (art. 5 al. 1 LCo).
C'est donc avant tout dans les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les communes fribourgeoises sont autonomes (cf. arrêt TA FR 1A 2001 79 du 11 décembre 2001 rendue en application de l'ancienne Constitution cantonale; cf. ég. RFJ 1992 p. 349 et la jurisprudence citée).
3.2. Saisi d'un recours contre un règlement communal de portée générale, le Tribunal cantonal contrôle librement la conformité de ce règlement avec le droit fédéral ou cantonal (arrêt TC FR 601 2018 141 du 22 janvier 2009 consid. 1b).
Il examine, dans ce contexte, s'il est possible, selon les principes généraux d'interprétation, de donner à la norme attaquée une portée qui la fasse apparaître conforme aux règles de rang supérieur invoquées. Ce n'est que si la disposition communale ne se prête à aucune interprétation conforme à la législation fédérale ou cantonale que le Tribunal cantonal l'annulera. Il n'est, en effet, pas possible, dans une procédure de contrôle abstrait des normes, d'envisager d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal, notamment lorsqu'il laisse une certaine marge à l'autorité qui est chargée de l'appliquer. Si, dans les circonstances normales que le législateur communal devait considérer, une disposition semble, comme telle, compatible avec la législation cantonale et fédérale, l'éventualité qu'elle y soit contraire dans des cas particuliers ne suffit pas pour prononcer son annulation. Cela étant, le Tribunal cantonal ne saurait laisser subsister une norme dont la teneur permet de présager avec vraisemblance qu'elle puisse être interprétée contrairement au droit fédéral - y compris le droit constitutionnel - ou au droit cantonal (arrêt TC FR 601 2018 141 du 22 janvier 2009 consid. 1b; RFJ 1993 p. 331 s.).
Selon une jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Aucune méthode d'interprétation n'est privilégiée; il faut s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme et ne se fonder sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (cf. ATF 143 II 202 consid. 8.5; 143 I 109 consid. 6; 142 IV 389 consid. 4.3.1 et les réf. citées).
Il y a lieu de procéder à une interprétation conforme au droit supérieur si les méthodes ordinaires d'interprétation laissent subsister un doute sur son sens. L'interprétation conforme trouve toutefois ses limites lorsque le texte et le sens de la disposition légale sont absolument clairs, quand bien même ils seraient contraires à la loi (cf. ATF 141 II 338 consid. 3.1 et les références).
3.3.
3.3.1. En l'espèce, le texte de la loi et du règlement cantonaux ne permet pas de résoudre la question litigieuse. Les versions française et allemande ne diffèrent par ailleurs guère l'une de l'autre. Tant l'art. 17 al. 2 LS que l'art. 6 al. 2 aLS prévoient en particulier qu'il appartient au Conseil d'Etat de fixer les conditions de la reconnaissance et de la gratuité des transports. On ne peut toutefois en conclure que seul le Conseil d'Etat détient les compétences décisives en la matière et qu'il n'y a plus de place pour les communes, dès lors qu'il appartient à ces dernières de se prononcer sur la "reconnaissance" d'un trajet donnant lieu à un transport gratuit. Les dispositions précitées relèvent plutôt du cadre dans lequel les communes pourront évoluer.
3.3.2. La systématique de la loi n'autorise pas d'enseignements spécifiques sur la question litigieuse. L'art. 17 LS fait en effet partie des dispositions générales de la loi. Quant aux art. 10 ss RLS, ils figurent dans le sous-chapitre "1.2 Transports scolaires", lui-même intégré dans le chapitre 1 intitulé "Dispositions générales". Il faut néanmoins relever l'existence de l'art. 57 al. 2 let. g LS, qui se trouve en relation particulièrement étroite avec les normes litigieuses, et qui astreint les communes à "pourvoir" au transport des élèves, dans le cadre de leurs tâches de gestion. Cette disposition figure toutefois dans le chapitre 3, consacré aux "Parents". La systématique de la loi et du règlement ne permet pas d'en tirer des conclusions fondées en lien avec la question à résoudre.
3.3.3. Historiquement, l'aLS ne consacrait que peu de place aux transports scolaires. Seul l'art. 6 al. 2 aLS, déjà cité, prévoyait - et prévoit toujours puisqu'encore en vigueur - que les élèves bénéficient de transports gratuits lorsque la longueur ou le caractère particulièrement dangereux du trajet le justifie. L'ancien règlement du 16 décembre 1986 d'exécution de la loi scolaire (aRLS; ROF 1986 551), contrairement à l'actuel, reconnaissait un droit selon le critère de la longueur du trajet mais distinguait toutefois entre école enfantine, école primaire et cycle d'orientation et plusieurs autres critères (art. 5 – 7 aRLS). Les normes actuelles sont par conséquent le résultat d'une simplification. Quant à la compétence pour la reconnaissance, elle revenait à l'époque à la DICS et aux autorités scolaires locales (art. 11 aRLS). Elle passe désormais aux communes. Ce transfert de compétences implique un transfert de la responsabilité des transports scolaires à celles-là. Dans ce sens, ces nouvelles compétences leur octroient la latitude pour statuer d'abord sur le principe de la gratuité ("reconnaissance"), puis pour organiser les transports ainsi reconnus, le tout dans le cadre défini par la loi et le Conseil d'Etat. En particulier, la reconnaissance du transport gratuit dépend en partie des circonstances locales susceptibles à l'évidence de varier d'une commune à l'autre. De plus, il revient aux communes de financer ces transports, tout comme d'ailleurs tous les frais afférents à la création et au fonctionnement de l'école primaire et du CO (cf. art. 66 LS pour l'école primaire et 71 LS pour le CO).
De manière plus générale, les communes sont responsables de fournir à chaque enfant l'enseignement obligatoire et tenues d'accomplir les tâches prévues par la législation scolaire (art. 56 LS). En particulier, elles doivent veiller au bon fonctionnement de leur établissement scolaire. La loi liste de manière exemplative les différentes tâches qui leur incombent, dans leur activité de gestion, dont celle de pourvoir aux transports scolaires (cf. art. 57 LS). Elles sont ainsi chargées de l'organisation, du fonctionnement et du financement de l'école obligatoire. La loi prévoit expressément à cet effet que les communes sont habilitées à rendre les décisions que la LS place dans leur compétence (cf. art. 56 LS). Cette compétence décisionnelle et les différentes attributions qui incombent aux communes relèvent dès lors, dans ces circonstances, de leur autonomie, s'agissant de l'organisation, du fonctionnement et du financement de l'école obligatoire, tâches auxquelles s'intègrent les transports scolaires.
Les autres autorités figurant dans la loi sont principalement les autorités scolaires (direction de l'établissement, inspectorat scolaire et conférences des autorités scolaires; cf. art. 50 ss) et les enseignants à qui revient en revanche la responsabilité éducative, partagée avec les parents notamment. Elles n'interfèrent aucunement dans les tâches qui reviennent aux communes.
Quant au Conseil d'Etat, hormis sa compétence pour édicter les dispositions d'exécution, il exerce d'abord la haute surveillance en matière scolaire puis, certes, les compétences conférées par la législation scolaire (art. 95 al. 1 et 2 LS). Il ne s'agit toutefois pas de l'autorité ordinaire habilitée à rendre toutes les décisions utiles en lien avec l'organisation, le fonctionnement et le financement de l'école obligatoire, au contraire des communes. Le fait que l'école obligatoire relève, de par la Constitution fédérale (art. 62 al. 1er Cst. en lien avec art. 3 Cst.), de la compétence des cantons, lesquels donnent délégation aux communes, ne s'oppose pas à ce que ces dernières disposent néanmoins d'une large marge de manœuvre, dans le domaine des transports scolaires en particulier. D'ailleurs la Cst./FR ne prévoit-elle pas que l'Etat et les communes pourvoient à un enseignement de base obligatoire et gratuit ouvert à tous les enfants (art. 64 al. 1 Cst./FR), au contraire de la formation secondaire supérieure, gymnasiale et professionnelle qui est assurée par le canton à lui seul (art. 65 Cst./FR). Les règlements communaux litigieux ne sont par ailleurs pas contraires aux principes figurant dans la loi et le règlement cantonaux. Ils vont simplement au-delà de qui est imposé aux communes.
Ces conclusions sont confortées en tous points par les travaux préparatoires de la nouvelle mouture de la loi qui reflètent la réelle volonté du législateur.
3.3.4. Selon le Message n°41 du 18 décembre 2012 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur la scolarité obligatoire (ci-après: Message LS), la nouvelle loi repose sur trois grands axes, soit les finalités et objectifs de l'école obligatoire, la clarification des droits et des obligations des partenaires de l'école et, enfin, la réorganisation des structures de pilotage pour une meilleure gouvernance et un développement de la qualité (Message LS, p. 3 ss).
C'est sur ce dernier axe que reposent notamment l'organisation et le financement des transports scolaires (Message LS, p. 9). Conformément au principe "qui commande paie", les charges entre le canton et les communes sont reparties différemment sous l'empire de la nouvelle loi. Les communes reprennent désormais l'entière responsabilité de l'organisation et du financement des transports scolaires. "Conformément au principe de subsidiarité, cette tâche relèvera désormais * totalement* de la compétence des collectivités locales. En effet, l'organisation des transports scolaires ne s'appliquant pas de manière identique d'une région à l'autre, les communes apparaissent comme les autorités les mieux à même de développer des transports scolaires qui tiennent mieux compte des besoins propres aux différents contextes locaux; elles pourront désormais exercer leur compétence * en toute autonomie*" (Message LS, p. 9).
Enfin, le Message LS souligne plus loin encore le fait que la responsabilité de l'organisation et du financement des transports scolaires revient désormais entièrement aux communes (cf. Message LS, p. 10).
Il résulte de ce qui précède que les communes disposent bel et bien, spécialement en matière de transports scolaires, d'une pleine et entière autonomie que leur concède la nouvelle LS, pour autant que le cadre posé soit respecté.
4.
A l'instar de l'autorité intimée, il y a lieu de considérer que les art. 17 LS et 10 ss RLS laissent aux communes une large marge de manœuvre dans la manière d'organiser et de financer leurs transports scolaires, pour autant que les limites a minima qui y sont fixées soient respectées.
En effet, le droit constitutionnel à la gratuité de l'enseignement de base inclut, entre autres, le droit à des transports scolaires gratuits. La distance entre le domicile ou la résidence de l'écolier et l'établissement scolaire ne doit notamment pas entraver une formation de base suffisante. Il en découle par conséquent un droit à la couverture des frais de transport. La nouvelle législation cantonale ne fait que concrétiser ce droit, en prévoyant des critères qui s'avèrent minimaux et qui doivent impérativement être respectés par les collectivités publiques. La loi oblige les communes à accorder un droit à un transport gratuit lorsque les conditions prévues aux art. 11 RLS sont remplies (cf. Message LS, p. 18; arrêt TC FR 601 2015 125 du 9 mai 2017 consid. 2d). En revanche, compte tenu de leur autonomie en la matière, les communes peuvent aller plus loin que ce qui est prévu par la loi, en assouplissant lesdites conditions, au risque sinon de vider toute autonomie de sa substance.
Les arguments des recourants sont sans pertinence puisqu'ils se limitent à la seule question du transport gratuit obligatoire. En particulier, ils se réfèrent en vain au commentaire de la DICS qui ne peut porter que sur l'obligation faite aux communes d'offrir un transport gratuit dans certaines circonstances bien déterminées. Il n'appartient à l'évidence pas à cette autorité de s'exprimer sur la marge de manœuvre laissée à la libre appréciation des communes en la matière.
Partant, rien n'empêchait la Ville de Fribourg d'aller au-delà des exigences minimales prévues par la loi et son règlement dans ses propres règlements communaux. Dans ces circonstances, il importe peu que, comme le prétendent les recourants, la mise à disposition d'un abonnement annuel ne se justifie pas car la très grande majorité des élèves n'emprunterait pas les transports publics.
Il s'ensuit le rejet du recours pour ce seul motif déjà.
5.
Cela étant, la Ville de Fribourg n'a pas fait référence, dans les art. 2 al. 1 de ses règlements, aux critères de la LS et du RLS. Il faut concéder aux recourants que le fait d'octroyer un abonnement annuel sans autre condition que le domicile de l'écolier ne vise en soi pas à préserver l'objectif d'une formation de base suffisante, à l'origine des dispositions cantonales en question. On peut dès lors se demander si, indépendamment du transport gratuit obligatoire dans certaines circonstances et que l'on retrouve ancré à l'art. 2 al. 2 des deux règlements communaux, la volonté exprimée par la commune à son al. 1 ne relève pas en réalité de son autonomie financière.
Dès lors que la commune a décidé d'offrir un abonnement annuel à tous les élèves en âge de scolarité domiciliés sur son territoire, qu'elle a prévu la dépense à son budget (art. 87 al. 1 LCo), que celui-ci est équilibré (art. 87 al 3 LCo) et qu'il lui permet de financer pareil abonnement sans que d'autres critères ne doivent être remplis, elle est manifestement autorisée à financer cette tâche qu'elle a décidé d'assumer, en vertu de l'art. 5 al. 1 LCo.
Soulignons qu'un tel abonnement ne décharge pas la Ville de Fribourg d'organiser un transport scolaire ad hoc au cas où les conditions de l'art. 10 ss RLS seraient remplies, à défaut de transports publics, ce qu'elle a intégré à l'art. 2 al. 2 des règlements communaux litigieux, évoqué ci-dessus.
Pour cette raison également, le recours, mal fondé, doit être rejeté et les règlements communaux entérinés, étant précisé qu'ils ont été par ailleurs adoptés en conformité avec les règles applicables en la matière et approuvés sans réserve par la DICS le 16 janvier 2019, sur préavis favorable du Service des communes du 12 septembre 2018.
6.
Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, la décision du Préfet de la Sarine doit être confirmée et le recours rejeté.
Il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 129 let. c et 133 CPJA) ni alloué de dépens.
Dès lors que la Cour statue sur le fond du litige, la requête de restitution de l'effet suspensif (601 2019 11) devient ans objet.
la Cour arrête :
I. Le recours (601 2019 10) est rejeté.
II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
IV. La requête de restitution de l'effet suspensif (601 2019 11), devenue sans objet, est rayée du rôle.
V. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 3 avril 2019/ape/fre
La Présidente :
Le Greffier-stagiaire :