601 2015 127
Arrêt du 8 mars 2017 Ie Cour administrative
Composition
Présidente: Marianne Jungo Juges: Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter Greffière-stagiaire: Stephy-Ange Kalusivikako
Parties
A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Laurent Bosson, avocat contre Préfecture du district de la Veveyse, autorité intimée, COMMUNE DE C.________, ** intimée,**représentée par Me Denis Schroeter, avocat
Objet
Ecole et formation - Transport scolaire - Caractère rationnel et économique du transport Recours du 12 octobre 2015 contre la décision du 10 septembre 2015
considérant en fait
A. A.________ et B.________ et leur fils D.________ sont domiciliés au chemin E.________, à C.________. Ce dernier fréquente l’école de F.________, sise au chemin G.________, dans la même localité.
Le 17 mars 2014, ses parents se sont adressés à la Commune de C.________ afin de savoir s’il était possible qu'il soit pris en charge par un bus scolaire pour se rendre à l’école. Ils étaient accompagnés dans leurs démarches par une autre famille pour leur fille. A l’appui de leur demande, ils ont fait valoir que la route qui sépare leur domicile de l’école est dangereuse en raison de la densité du trafic et de la vitesse à laquelle circulent les véhicules (80 km/h).
Le 9 avril 2014, le Conseil communal de C.________ a informé les intéressés que la prise en charge de leurs enfants via un détour du bus de H.________ n’était pas envisageable sans que le bus ne prenne trop de retard. Tout en reconnaissant la dangerosité de la route, le Conseil communal a toutefois proposé aux précités un dédommagement à hauteur de CHF 510.- pour l’année 2014-2015, pour les km parcourus jusqu'à l'école, ce qu'ils ont refusé le 25 avril 2014.
Le 27 août 2014, la commune leur a indiqué que les Transports publics fribourgeois (TPF) avaient confirmé que le détour en question n'était pas possible, l'une des routes empruntées étant trop étroite pour le passage d'un bus. Il leur a été précisé que cette solution était en outre trop onéreuse, avec des coûts supplémentaires de l'ordre de CHF 20'800.- par année, sans parler du temps de parcours prolongé de 8 minutes minimum, raisons pour laquelle la commune a maintenu sa proposition d'indemnisation.
Après d'autres échanges avec celle-là, les intéressés ont réitéré leur demande, le 7 novembre 2014, pour l’année 2015-2016.
En date du 27 mars 2015, le Conseil communal les a informé que, selon une nouvelle analyse réalisée par les TPF, le détour par le bus de H.________ engendrerait une durée supplémentaire de 5 minutes par trajet, avec pour conséquence une réduction de 10 minutes (de 49 à 39 minutes) du temps de pause de midi pour les écoliers domiciliés à H.________, ce que la commune n'entend pas leur faire supporter. Le coût financier découlant d’un tel détour constitue en outre une raison supplémentaire d'y renoncer. Le détour du bus qui relie I.________ à l'école, via C.________, engendre également un coût exhorbitant. Aussi la commune maintient-elle sa proposition de dédommagement pour l’année 2014-2015 et en a-t-elle formulé une nouvelle pour l’année 2015-2016, à hauteur cette fois de CHF 893.-.
B. Le 21 mai 2015, la commune a rendu une décision formelle confirmant ce qui précède, à la demande de la famille de A.________ et B.________.
C. Le 11 juin 2015, les intéressés ont interjeté recours auprès de la Préfecture de la Veveyse contre dite décision et conclu à ce que leur fils soit pris en charge par le bus scolaire. Ils ont estimé que les arguments économiques de la commune n’étaient pas convaincants et ont contesté l'estimation des coûts, s’agissant d’un détour de seulement 2 km aller-retour, à réaliser quatre fois par jour, sauf le mercredi deux fois.
Par courrier du 4 septembre 2015, le Service de la mobilité (SMo) a transmis à la Préfecture de la Veveyse sa détermination. Il a confirmé la position de la commune, s'agissant du coût supplémentaire engendré par le détour et la durée prolongée trop conséquente du trajet, notamment pour les autres élèves. Il a également rappelé dans ce contexte que la commune avait uniquement l’obligation de prévoir la gratuité des transports, mais pas les transports en eux-mêmes. Il a en revanche relevé qu’il aurait été plus approprié d’évaluer la prise en charge des enfants depuis un arrêt de bus scolaire existant sur le parcours.
D. Par décision du 10 septembre 2015, la Préfecture de la Veveyse a rejeté le recours des intéressés, considérant que les conditions pour l’organisation d’un transport scolaire n’étaient pas remplies en l’espèce. En effet, bien qu’elle ait admis que le trajet est suffisamment long et dangereux pour nécessiter la prise en charge des enfants par un bus scolaire, elle a confirmé la position de la commune, selon laquelle un détour qui engendre des coûts supplémentaires de CHF 20'800.- par année ne répond pas à la condition de l’organisation rationnelle et économique des transports. La Préfecture de la Veveyse a considéré qu’il ne pouvait ainsi pas être reproché à la commune d’avoir rejeté la demande des intéressés et de leur avoir proposé une indemnité en lieu et place de la prise en charge effective par un bus scolaire.
E. Agissant le 12 octobre 2015, A.________ et B.________ interjettent recours auprès du Tribunal cantonal contre dite décision, concluant à son annulation et à la prise en charge des enfants domiciliés au Chemin E.________, C.________ ainsi que dans les quartiers voisins par un bus scolaire. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi du dossier administratif au Préfet de le Veveyse pour instruction complémentaire. Ils font valoir pour l’essentiel que leur droit d'être entendu a été bafoué dès lors que les rapports demandés aux TPF n'ont pas été produits dans le cadre de la procédure de recours devant le Préfet. Ils reprochent en outre à la commune de ne pas avoir procédé à l’évaluation d’une solution alternative, comme recommandé par le SMo.
Le 16 novembre 2015, les recourants se sont acquittés d’une avance de frais de CHF 600.-.
Dans ses observations du 9 novembre 21015, l'autorité intimée a proposé le rejet du recours, tout en se référant à l'argumentation juridique développée dans la décision attaquée.
Invitée à son tour à s'exprimer, la commune intimée a proposé, le 21 novembre 2016, également le rejet du recours, avec suite de dépens. Elle produit notamment à l'appui de ses conclusions le rapport du 10 décembre 2014 des TPF ainsi que l'analyse subséquente du 13 mars 2015. Elle relève que le caractère dangereux du tronçon en question n'est pas remis en cause. Cela étant, elle souligne que la prise en charge de D.________ par un bus scolaire n'est ni rationnelle ni économique. Les coûts engendrés ont été estimés à CHF 20'080.- pour l'année 2014-2015 et à CHF 7'700.- pour l'année 2015-2016 - la différence tenant au nouvel horaire en vigueur depuis décembre 2014 - et ne sont, à son sens, économiquement pas admissibles. En outre, le détour du bus prolongerait de 10 minutes sa course, réduisant ainsi dans la même proportion la durée de la pause de midi de nombreux enfants qui ne disposeraient plus que d'une pause de 39 minutes, sans tenir compte du déplacement bus-domicile et vice-versa encore à déduire.
Cette détermination a été transmise pour information aux parties. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1. a) Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu des art. 79ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). L’avance des frais de procédure ayant par ailleurs été versée en temps utile, la Cour peut dès lors en examiner les mérites, sous réserve des conclusions prises par les recourants pour les autres enfants habitant le quartier qui, à défaut d'intérêt au recours pour eux, doivent être déclarées irrecevables.
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2. a) L’ancienne loi cantonale du 23 mai 1985 sur l’école enfantine, l’école primaire et l’école du cycle d’orientation (aLS; RSF 411.01.1) a été remplacée par la loi cantonale du 9 septembre 2014 sur la scolarité obligatoire, entrée en vigueur le 1er août 2015 (LS; RSF 411.0.1).
b) Selon la disposition transitoire de l’art. 105 let. a LS, la loi du 23 mai 1985 sur l’école enfantine, l’école primaire et l’école du cycle d’orientation est abrogée, à l’exception des art. 6 al. 2, 88 al. 1 let. c et 97 (transports scolaires).
3. Aux termes de l’art. 17 al. 1 LS, les élèves ont droit à un transport scolaire gratuit lorsque la distance à parcourir entre le lieu de domicile ou de résidence habituelle et le lieu de scolarisation, la nature du chemin et des dangers qui y sont liés, l’âge et la constitution des élèves le justifient. Selon l’al. 2, des transports scolaires gratuits sont également prévus pour permettre aux élèves de se rendre à un autre lieu d’enseignement, à l’intérieur ou à l’extérieur du cercle scolaire, lorsque les circonstances l’exigent. Enfin, en vertu de l’al. 3, le Conseil d’Etat fixe les conditions de la gratuité des transports.
Selon l’art. 6 al. 2 aLS, applicable selon l’art. 105 let. a LS, lorsque la longueur ou le caractère particulièrement dangereux du trajet le justifie, les élèves bénéficient de transports gratuits. Le Conseil d’Etat fixe les conditions de la reconnaissance et de la gratuité des transports.
4. Les recourants se plaignent d'abord du fait que le conseil communal a rejeté leur demande sans consulter la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport (DICS), ce qui serait contraire à la législation en vigueur, en particulier à l’art. 11 let. a du règlement cantonal d’exécution du 16 décembre 1986 de la loi sur la scolarité obligatoire (RSL; RSF 411.0.11).
a) En vertu de l’art. 57 al. 1 LS, les communes sont tenues d’offrir un enseignement et, dans les limites de leurs attributions, de veiller au bon fonctionnement de leur établissement scolaire et d’assurer un cadre de travail approprié. L’al. 2 let. g prévoit que, dans leur activité de gestion, elles doivent notamment pourvoir au transport des élèves.
Selon l’art. 11 RLS, sont compétents pour reconnaître les transports d’élèves: la DICS pour les transports d’élèves de l’école enfante et de l’école primaire organisés en raison de la longueur du trajet (let. a), les autorités scolaires locales pour les transports d’élèves de l’école enfantine et de l’école primaire organisés en raison du danger du trajet (let. b) et les autorités scolaires locales pour les transports d’élèves de l’école du cycle d’orientation (let. c).
b) Aux termes de l’art. 88 al. 1 let. c LS, l’ensemble des communes supporte 65% des frais scolaires communs, comprenant les frais de transports qui sont gratuits au sens de l’art. 6, à l’exception toutefois des frais de transports organisés en raison du caractère particulièrement dangereux du trajet. Dans ce cas, c’est l’art. 97 al. 1 LS qui est applicable et qui prévoit que les communes du cercle scolaire supportent les frais de transports qui sont gratuits au sens de l’art. 6.
c) En l’espèce, il n'est pas contesté que le trajet emprunté par le fils des recourants est dangereux, ceci impliquant la gratuité du transport. Or, dans un tel cas, c’est la commune qui est compétente pour rendre une décision (cf. art. 11 let. b RLS). De plus, ce sont les communes du cercle scolaire qui sont exclusivement chargées de supporter les frais de transports dans ce cas, à l’exclusion du canton (art. 97 LS).
Partant, la commune intimée n’a pas violé la loi en prenant sa décision sans demander l’avis de la DICS, contrairement à ce que soutiennent les recourants, eux qui prétendent désormais en outre que la longueur du trajet, à elle seule déjà, justifierait la gratuité du transport, impliquant de ce fait la direction susmentionnée. Soulignons que les recourants ont déposé leur requête en raison de la dangerosité du tronçon dans leur requête initiale (bordereau commune, courrier du 17 mars 2014); ils sont malvenus aujourd'hui de se référer à un autre motif pour mettre à mal la décision rendue par la commune, étant précisé par ailleurs que la longueur du trajet est contestée par cette dernière qui retient une distance de 2'908 mètres, confirmée par la police, soit une distance inférieure à 3 km, au-delà de laquelle il y a présomption de dangerosité (cf. ci-dessous directives de la DICS).
5. a) Le Conseil d’Etat a fait usage de la prérogative de l’art. 17 al. 3 LS, respectivement de l’art. 6 al. 2 aLS, en édictant les art. 4ss RLS.
Ainsi, en vertu de l’art. 4 RLS, durant la scolarité obligatoire, les élèves ont droit à un transport gratuit dans la mesure où celui-ci est reconnu.
L’art. 5 RLS prévoit qu’un transport d’élèves de l’école enfantine ou de l’école primaire est reconnu si le transport est organisé à l’intérieur d’un cercle scolaire ou à l’intérieur d’une région desservie par une salle de sport (let. a), si et dans la mesure où ce transport est organisé d’école à école ou de l’école à la salle de sport (let. b) et si et dans la mesure où les élèves ont à parcourir une distance d’au moins trois kilomètres pour se rendre à l’école ou à la salle de sport (let. c).
Cependant, aux termes de l’art. 9 RLS, un transport d’élèves en scolarité obligatoire est reconnu, sans égard à la distance à parcourir, si et dans la mesure où, sur le chemin qui mène à l’école ou à la salle de sport, la circulation des piétons est particulièrement dangereuse. Selon la DICS, un parcours domicile-école d’une distance égale ou supérieure à trois kilomètres est considéré *de facto * comme particulièrement dangereux pour les élèves de l’école enfantine ou primaire (http://www.fr.ch/dics/fr/pub/aspects\_juridiques/thematiques\_juridiques/transport.htm).
En vertu de l’art. 10 RLS, outre les conditions fixées par les art. 5 à 9, la reconnaissance n’est accordée que si le transport a lieu au début ou à la fin de chaque demi-jour ou jour de classe, à l’exclusion de tout autre moment, sauf dans le cas où le transport est organisé entre l’école et la salle de sport (let. a), si le transport est organisé de manière rationnelle et économique (let. b) et si le transporteur est au bénéfice d’une concession au sens de la législation fédérale sur le Service des postes (let. c).
L'organisation d'un transport vers l'école est laissée à l'appréciation des autorités communales qui ont le choix, selon ce qui est le plus rationnel et économique (cf. art. 10 let. b RLS précité), entre organiser un transport particulier pour les enfants concernés, dédommager les parents pour les kilomètres effectués entre le domicile et l'école, ou sécuriser le réseau routier. Il ressort ainsi du système légal que la commune dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le choix des mesures et que la Cour de céans se doit d'examiner avec retenue la décision que prend l'autorité du moment que celle-ci connaît mieux qu'elle les conditions locales, les modalités appliquées du point de vue du principe de l'égalité de traitement comme aussi, notamment, le budget à disposition pour le financement de nouvelles infrastructures (arrêt TC FR 601 2010 46 du 17 mars 2011 consid. 4a).
b) En l’espèce, le caractère dangereux du trajet n'est pas contesté. Cependant, la commune a refusé la prise en charge du fils des recourants par le bus scolaire pour des raisons économiques et rationnelles. Elle leur a toutefois proposé un dédommagement pour les années 2014-2015 et 2015-2016.
La commune s'est fondée pour ce faire sur deux rapports émanant des TPF qui n'auraient pas été déposés au dossier administratif, respectivement auxquels les recourants n'auraient pas eu accès, malgré leur demande. Pourtant, les recourants ont eux-mêmes produit avec leur recours le premier rapport de décembre 2014. On ne voit pas dès lors de quoi ils entendent se plaindre. En outre, dans le cadre du présent recours, la commune a produit les deux documents en question, dont le second. Ils figurent au dossier constitué. Les recourants, à qui la détermination de la commune a été transmise - détermination qui fait référence expresse non seulement à ces documents, à leur présence au bordereau de pièces mais également à leur contenu spécifique -, n'ont pas demandé à consulter le dossier. Dans de telles circonstances, il sied d'admettre que la violation du droit d'être entendu, pour autant qu'avérée, a été réparée devant l'Instance de céans qui dispose, en fait et en droit, d'un plein pouvoir de cognition.
Cela étant, la Commune soutient en substance que le détour par le bus de H.________ lui coûterait quelque CHF 20'000.- supplémentaires pour 2014-2015 et CHF 7'700.- pour 2015-2016, ce qui ne serait économiquement pas admissible.
En outre, ce détour rallongerait le trajet des autres élèves, de sorte que ceux habitant à H.________ disposeraient de dix minutes de moins pour leur pause de midi, laquelle passerait de 49 à 39 minutes, sans compter les déplacements du bus à leur domicile et vice-versa, encore à déduire. Elle a donc proposé aux recourants une indemnité de CHF 510.- pour l’année scolaire 2014-2015 et de CHF 893.- pour l’année 2015-2016.
Il n'est en soi pas contesté par les recourants que le détour par le bus de H.________ engendrerait une diminution conséquente de la pause de midi. D'après la commune, dès lors que la maison des recourants serait la deuxième desservie sur le trajet depuis l'école et l'avant-dernière dans l'autre sens, ce serait effectivement aux autres enfants d'en subir pour l'essentiel les désavantages. Toujours d'après la commune, 46 écoliers seraient ainsi touchés par la mesure voulue par les recourants. Dans ces conditions, il apparaît qu'un tel détour ne peut pas raisonnablement être imposé aux autres enfants dès lors qu'il impliquerait une réduction disproportionnée du temps qu'ils pourraient passer à midi chez eux: leur passage à domicile en serait trop réduit pour leur permettre de prendre leur repas dans un laps de temps convenable.
Aussi, en pareilles circonstances, le choix d'indemniser les recourants doit-il être considéré comme une mesure rationnelle.
S'agissant du critère économique, force est de constater que les coûts estimés pour l'année 2014-2015 paraissent effectivement importants, sans que l'on soit en mesure d'en vérifier les calculs. S'agissant de l'année subséquente, les coûts passent à CHF 7'700.- par année. Là aussi, il est difficile de comprendre les tenants et aboutissants d'une telle estimation. Soulignons toutefois à cet égard que les recourants, à qui la détermination de la commune a été transmise, ont ainsi eu connaissance de ces estimations et qu'ils ne les ont pas contestées. Rien ne justifie dès lors de ne pas se fonder sur les chiffres avancés. Par ailleurs, ces deux montants demeurent largement au-dessus de l'indemnisation des km parcourus pour les deux familles actuellement visées par le parcours dangereux, laquelle se monte, pour l'année 2015-2016, à un total de CHF 1'729.20.
Soulignons enfin que des solutions alternatives, telles que prônées par le SMo, ont également été examinées. Ainsi, avant même la demande formelle des recourants, la prise en charge des enfants du quartier à l’arrêt de bus existant J.________ a été envisagée mais écartée, car jugée trop dangereuse. Lors de l’analyse de la situation par les TPF, une variante avec le bus I.________-C.________-F.________ a en outre été évoquée mais elle a aussi été considérée comme trop onéreuse avec un coût supplémentaire de CHF 17'000.- par année.
Tout bien considéré, il s'ensuit que la commune n'a pas violé son large pouvoir d'appréciation en préférant l'indemnisation pour km parcourus des familles concernées aux détours des bus pour satisfaire à son obligation de gratuité du transport des enfants, étant rappelé qu'un transport par bus en pareille situation n'est en revanche nullement garanti par la loi. En outre, les recourants n'ont jamais prétendu qu'ils ne pourraient pas assumer le transport de leur enfant ni n'ont contesté le montant de l'indemnisation proposée par la commune. L'autorité intimée doit dès lors également être suivie, à tout le moins dans son résultat.
6. Sur le vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté, pour autant que recevable, et la décision attaquée confirmée.
En application de l’art. 133 CPJA, les frais de la procédure sont mis à la charge des recourants qui succombent.
Il n'est pas alloué de dépens, la cause ne présentant pas de circonstances particulières rendant nécessaire, pour la commune intimée, de devoir faire appel à un mandataire professionnel, au sens de l'art. 139 CPJA.
la Cour arrête:
I. Le recours rejeté, pour autant que recevable.
II. Des frais de justice, fixés à CHF 600.-, sont mis à la charge des recourants et compensés par l'avance de frais du même montant.
III. Aucun indemnité de partie n'est allouée.
IV. Communication.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 8 mars 2017/ape
Présidente
Greffière-stagiaire