9087/18
Nejjar c. Suisse
Arrêt no. 9087/18, 11 décembre 2025
CINQUIÈME SECTION
AFFAIRE NEJJAR c. SUISSE
(Requête no 9087/18)
ARRÊT
Art 6 § 1 (pénal) - Application en la cause de la requérante de la règle selon laquelle l'opposition formée contre une ordonnance pénale du ministère public est réputée retirée si l'opposant fait défaut aux débats devant le tribunal de première instance sans être excusé et sans se faire représenter - Restriction disproportionnée du droit d'accès à un tribunal de la requérante
Préparé par le Greffe. Ne lie pas la Cour.
STRASBOURG
11 décembre 2025
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l'affaire Nejjar c. Suisse,
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant en une chambre composée de :
Kateřina Šimáčková , présidente ,
Georgios A. Serghides,
Gilberto Felici,
Andreas Zünd,
Diana Sârcu,
Vahe Grigoryan,
Sébastien Biancheri , juges ,
et de Martina Keller, greffière adjointe de section ,
Vu :
la requête (no 9087/18) dirigée contre la Confédération suisse et dont une ressortissante marocaine, Mme Fatiha Nejjar (« la requérante ») a saisi la Cour en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») le 16 février 2018,
la décision de porter la requête à la connaissance du gouvernement suisse (« le Gouvernement »),
les observations des parties,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 4 novembre 2025,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :
INTRODUCTION
EN FAIT
La requérante est née en 1972 et réside à Lausanne. Elle est représentée par Me F. Mingard, avocat.
Le Gouvernement est représenté par son agent, M. X.-B. Ruedin, de l'Office fédéral de la justice.
Les faits de la présente cause peuvent se résumer comme suit.
Par une ordonnance pénale du 12 mai 2016, le ministère public de l'arrondissement de Lausanne reconnut la requérante coupable d'infraction à la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration ainsi que de recel, et la condamna à une peine pécuniaire de 100 jours-amende à 30 francs suisses (CHF). Il lui était reproché d'avoir hébergé à son domicile deux personnes en situation irrégulière et accepté de l'un d'eux des objets qu'ils avaient volés.
L'ordonnance pénale précise ce qui suit après le dispositif :
« OPPOSITION
En vertu de l'article 354 du code de procédure pénale, le prévenu et les autres personnes concernées, de même que le procureur général, peuvent former opposition auprès du ministère public qui a statué, par écrit et dans les dix jours dès la notification ou la communication de la présente décision. L'opposition doit être motivée, à l'exception de celle du prévenu. Si aucune opposition n'est valablement formée, l'ordonnance pénale est assimilée à un jugement entré en force. »
Le 13 mai 2016, la requérante forma opposition à cette ordonnance. Le 19 mai 2016, le procureur décida de la maintenir et transmit le dossier au tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne.
Par un courrier recommandé du 7 février 2017, retiré au guichet postal le 10 février 2017, la requérante fut citée à comparaître devant le tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne le 5 mai 2017 à 9 heures. La citation à comparaître précisait ce qui suit :
« (...) Vous êtes citées à comparaître personnellement devant le tribunal de police (...) pour être entendue dans le cadre de l'opposition que vous avez interjetée contre l'ordonnance pénale rendue contre vous le 12 mai 2018 pour recel et infraction à la loi fédérale sur les étrangers.
Si vous ne vous présentez pas, l'opposition sera réputée retirée et l'ordonnance pénale sera déclarée exécutoire (356 alinéa 4 du code de procédure pénale) (...) ».
« (...) La prévenue ne se présente pas, bien que régulièrement assignée par acte recommandé du 7 février 2017 dont elle a accusé réception le 10 février 2017. Me Fabien Mingard, défenseur d'office, se présente.
(...) Interpellé par le président, Me Fabien Mingard ignore les motifs de l'absence de sa cliente ce jour. Il ne parvient pas à entrer en contact avec elle. Il requiert le droit de la représenter.
(...) vu la citation à comparaître personnellement adressée sous pli recommandé à [la requérante] le 7 février 2017, citation mentionnant les conséquences en cas de défaut de comparution personnelle ;
Vu le défaut de l'opposante aux débats de ce jour, sans excuse ni explication ;
Vu la requête de son défenseur tendant à la représenter ;
Considérant que, lorsque l'opposant est le prévenu, sa représentation n'est possible que si la direction de la procédure n'a pas exigé sa présence (cf. Message du 21 décembre 2005 relatif à l'unification du droit de la procédure pénale, FF 20006 pp. 1057 ss, p. 1275) ;
qu'au surplus, conformément à la jurisprudence, les deux conditions de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale sont cumulatives, et le fait que l'avocat du prévenu soit présent à l'audience pour le représenter ne le dispense pas de fournir un juste motif à sa non-comparution si le tribunal a exigé sa comparution personnelle ;
que tel est notamment le cas lorsque le tribunal a mentionné expressément dans le mandat de comparution adressé au prévenu que sa présence était obligatoire et a spécifié les conséquences en cas d'absence par la mention du texte de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale et de son contenu ;
que l'opposant doit alors présenter de justes motifs à son absence (TF 6B_592/2012 du 11 février 2013 ; CAPE, 3 décembre 2013, décision no 270) ;
qu'en l'espèce, l'opposante (...) ne s'est pas présentée ce jour et n'a produit aucun motif à son absence ;
que sa comparution personnelle était exigée et que dans ces circonstances, sa représentation par un avocat doit être refusée ;
qu'en conséquence, l'opposition formée le 13 mai 2016 doit être réputée retirée (...) ».
« (...) Le médecin soussigné atteste que [la requérante] s'est présentée à sa consultation en urgence le 10 mai 2017 à 16 heures 34 en raison de blessures multiples. Selon ses dires, elle a été agressée et frappée à son domicile par un ami de son conjoint le 5 mai 2017 dans les environs de 8 heures.
Constat :
Nez : tuméfaction au niveau du dorsum cartilagineux ;
Yeux : légers hématomes sous les yeux ;
Bras droit : hématome bien visible d'environ 8 centimètres de diamètre ;
Cuisse droite : deux hématomes d'environ 5 centimètres de diamètre chacun ; un à proximité du genou et l'autre au milieu de la cuisse, partie avant ;
Jambe gauche : plaie superficielle et cicatrisante d'environ 10 entimètres le long du tibia.
[La requérante] dit présenter des douleurs au niveau du nez et de ses différents hématomes.
Conclusion : les blessures correspondent aux dires de la patiente. Le médecin soussigné estime que la guérison devrait être complète d'ici 14 jours ».
« Quoi qu'il en soit, la présomption irréfragable de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale selon laquelle, en cas de défaut du prévenu aux débats, sans excuse, l'opposition à l'ordonnance pénale est considérée comme retirée, consacre une violation des garanties du procès équitable (article 6 [de la Convention]). En effet, dans la mesure où le mécanisme de l'opposition constitue la clé de voûte de la compatibilité de l'ordonnance pénale avec les garanties du procès équitable, seul un consentement univoque, libre et éclairé permet de retenir que le prévenu a renoncé à bénéficier des droits que lui confère, notamment, l'article 6 [de la Convention] (cf. Jeanneret/Kuhn, Précis de procédure pénale, Berne 2013, n. 17034 ss, pp. 426 ss). Or tel n'est pas le cas en l'espèce. »
« (...) 2.3 En l'espèce, [la requérante] ne conteste pas avoir été valablement citée à comparaître à l'audience du 5 mai 2017. La citation indiquait en outre clairement que si elle ne se présentait pas, l'opposition serait réputée retirée et l'ordonnance pénale déclarée exécutoire. (...) Elle soutient qu'il lui était impossible de s'y rendre ou de s'excuser, eu égard à l'agression qu'elle dit avoir subie le matin même de l'audience, juste avant celle-ci. Or le certificat médical produit à l'appui de cette explication résulte d'une consultation « en urgence » le 10 mai 2017, soit plus de cinq jours entiers après l'audience. La recourante ne fournit aucun moyen de preuve, par exemple un procès-verbal d'audition-plainte, corroborant ses dires. Il s'ensuit qu'elle n'établit nullement avoir été empêchée sans sa faute de comparaître à l'audience du 5 mai 2017 à 9 heures.
2.4 Au vu de qui précède, c'est à juste titre que le tribunal de police a retenu que l'absence de la recourante à l'audience (...) n'était pas valablement excusée et a considéré que son opposition à l'ordonnance pénale (...) était réputée retirée au sens de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale. Conformément aux principes posés par le Tribunal fédéral, la fiction du retrait de l'opposition que la loi rattache au défaut non excusé s'applique ainsi pleinement dans le contexte particulier (...) ».
« Alors que la recourante invoquait (...) le fait que la présomption irréfragable de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale consacrait une violation des garanties du procès équitable (article 6 [de la Convention]), la cour cantonale n'a pas examiné ce grief. Ce faisant, elle a commis un déni de justice.
La recourante fait en effet valoir que dans la mesure où le mécanisme de l'opposition constitue la clé de voute de la compatibilité de l'ordonnance pénale avec les garanties du procès équitable, seul un consentement univoque, libre et éclairé permet de retenir que le prévenu a renoncé à bénéficier des droits que lui confère, notamment, l'article 6 [de la Convention] (cf. Jeanneret/Kuhn, Précis de procédure pénale ; Berne 2013, n. 17034 ss, pp. 426 ss). Or, tel n'est pas le cas en l'espèce puisque la décision de l'autorité cantonale revient à retenir qu'il y aurait eu un retrait de l'opposition par actes concluants, du fait de la seule absence de l'intéressée aux débats, sans nouvelle de sa part.
L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé et la cause renvoyée à la cour cantonale pour qu'elle statue sur la question de la conformité de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale avec l'article 6 [de la Convention] (...) ».
« 1. La recourante se plaint d'un déni de justice formel proscrit par l'article 29 alinéa 1 de la Constitution. Elle reproche à l'autorité précédente de ne pas s'être prononcée sur la question de la conformité de la présomption découlant de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale avec les garanties du procès équitable déduites de l'article 6 [de la Convention].
1.1. Selon la jurisprudence, l'autorité qui ne traite pas un grief relevant de sa compétence, motivé de façon suffisante et pertinent pour l'issue du litige, commet un déni de justice formel proscrit par l'article 29 alinéa 1 de la Constitution ( ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 135 I 6 consid. 2.1 p. 9). De même, la jurisprudence a déduit de l'article 29 alinéa 2 de la Constitution l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et exercer son droit de recours à bon escient (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145). Pour satisfaire à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son raisonnement. Elle ne doit pas se prononcer sur tous les moyens des parties, mais peut au contraire se limiter aux questions décisives ( ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision ( ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565).
1.2. En l'espèce, au considérant 2.1 de l'arrêt attaqué, la cour cantonale a indiqué que la recourante avait fait valoir « que la présomption irréfragable de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale selon laquelle, en cas de défaut du prévenu aux débats, sans excuse, l'opposition à l'ordonnance pénale est considérée comme retirée consacrerait une violation des garanties du procès équitable (article 6 [de la Convention]) ». L'autorité précédente a encore résumé l'argumentation de la recourante de la manière suivante : « en effet, dans la mesure où le mécanisme de l'opposition constituerait la clé de voute de la compatibilité de l'ordonnance pénale avec les garanties du procès équitable, seul un consentement univoque, libre et éclairé permettrait de retenir que le prévenu a renoncé à bénéficier des droits que lui confère, notamment, l'article 6 [de la Convention] ».
Dans le considérant 2.2 de l'arrêt attaqué, la cour cantonale a notamment exposé que l'ordonnance pénale n'était compatible avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge, respectivement avec le droit à ce qu'une cause soit entendue par un tribunal jouissant d'un plein pouvoir d'examen - au sens de l'article 6 § 1 [de la Convention] -, que parce qu'il dépendait en dernier lieu de la volonté de la personne concernée de l'accepter ou de faire usage, par le biais de l'opposition, de son droit à un examen par un tribunal. L'autorité précédente a en outre indiqué que le retrait par actes concluants d'une opposition à une ordonnance pénale ne pouvait être admis que si l'on devait déduire du comportement général de la personne concernée et de son désintérêt pour la suite de la procédure pénale qu'elle avait renoncé en connaissance de cause à la protection dont elle jouissait en vertu de la loi, la fiction du retrait de l'opposition rattachée par la loi au défaut non excusé - selon les articles 355 alinéa 2 et 356 alinéa 4 du code de procédure pénale - supposant que le prévenu soit conscient des conséquences de son manquement et qu'il renonce à ses droits en toute connaissance de la situation juridique déterminante. La cour cantonale a, à cet égard, fait référence aux arrêts publiés aux ATF 142 IV 158 consid. 3.1 et 140 IV 82 consid. 2.3, ainsi qu'à l'arrêt 6B_152/2013 du 27 mai 2013 consid. 4.5.
De surcroît, au considérant 2.4 de l'arrêt attaqué, la cour cantonale a conclu que conformément « aux principes posés par le Tribunal fédéral, la fiction du retrait de l'opposition que la loi rattach[ait] au défaut non excusé s'appliqu[ait] ainsi pleinement dans le contexte particulier ».
On comprend dès lors de la motivation de l'autorité précédente que celle-ci a estimé que l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale était compatible avec les garanties procédurales découlant de l'article 6 [de la Convention], pour autant que l'on puisse déduire du comportement général de la personne concernée qu'elle se désintéressait des suites de la procédure pénale et qu'elle avait renoncé auxdites garanties en connaissance de cause, ce qui avait précisément été le cas, selon la cour cantonale, de la recourante. Il n'apparaît pas, partant, que l'autorité précédente aurait omis de traiter le grief de la recourante, tel que formulé dans son mémoire de recours du 6 juin 2017. Mal fondé, le grief tiré d'un déni de justice formel doit être rejeté.
Pour le surplus, la recourante ne développe aucun grief répondant aux exigences de motivation des article 42 alinéa 2 et 106 alinéa 2 de la loi sur le Tribunal fédéral concernant une éventuelle incompatibilité entre les articles 356 alinéa 4 du code de procédure pénale et 6 de la Convention.
2.1. L'ordonnance pénale n'est compatible avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (article 29a de la Constitution), respectivement avec le droit à ce qu'une cause soit entendue par un tribunal jouissant d'un plein pouvoir d'examen (article 6 § 1 [de la Convention]), que dans la mesure où il appartient en dernier lieu à la personne concernée de l'accepter ou de faire usage, par le biais de l'opposition, de son droit à un examen par un tribunal ( ATF 142 IV 158 consid. 3.1 p. 159 s.). Si l'opposant fait défaut aux débats sans être excusé et sans se faire représenter, son opposition est réputée retirée (article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale). Le défaut peut aboutir à une perte de toute protection juridique, nonobstant le fait que l'opposant ait précisément voulu une telle protection en formant opposition ( ATF 142 IV 158 consid. 3.2 p. 160 s. ; ATF 140 IV 82 consid. 2.4 p. 84 s.). L'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale, norme qui correspond à l'article 355 alinéa 2 du code de procédure pénale (ATF 142 IV 158 consid. 3.5 p. 162), doit être interprété en considération de différentes garanties procédurales (en particulier celles prévues aux article 3 du code de procédure pénale, 29a et 30 de la Constitution, et 6 § 1 [de la Convention]). Selon une interprétation conforme à la Constitution, la fiction légale du retrait ne peut s'appliquer que si l'on peut déduire de bonne foi (article 3 alinéa 2 lettre a du code de procédure pénale) du défaut non excusé un désintérêt pour la suite de la procédure pénale (ATF 142 IV 158 consid. 3.3 p. 161). La fiction légale de retrait découlant d'un défaut non excusé suppose en outre que l'opposant ait conscience des conséquences de son omission et qu'il renonce à ses droits en connaissance de cause (ATF 142 IV 158 consid. 3.3 p. 161 ; ATF 140 IV 82 consid. 2.3, 2.5 et 2.6 p. 84 s.). L'autorité saisie par l'opposition est responsable du respect des principes régissant la procédure, de telle manière que l'opposant puisse et doive pouvoir compter de bonne foi sur une procédure conforme aux exigences de l'État de droit. Seul le prévenu dûment informé peut ainsi valablement renoncer à la protection judiciaire garantie par l'article 29a de la Constitution en lien avec l'article 30 de la Constitution ( ATF 142 IV 158 consid. 3.4 p. 162; ATF 140 IV 82 consid. 2.6 p. 86).
2.2. La cour cantonale a considéré que la recourante n'avait pas contesté avoir été valablement citée à comparaître à l'audience du 5 mai 2017, cette citation indiquant clairement que si elle ne se présentait pas, l'opposition serait réputée retirée et l'ordonnance pénale déclarée exécutoire. La recourante avait prétendu qu'il lui aurait été impossible de s'y rendre ou de s'excuser, car elle aurait subi une agression juste avant l'audience. Elle avait produit, à l'appui de ces explications, un certificat médical résultant d'une consultation « en urgence » le 10 mai 2017, soit plus de cinq jours entiers après l'audience. Elle n'avait fourni aucun autre moyen de preuve, par exemple un procès-verbal d'audition-plainte, corroborant ses dires. Selon l'autorité précédente, la recourante n'avait ainsi nullement établi avoir été empêchée sans sa faute de comparaître à l'audience du 5 mai 2017 à 9 heures.
2.3. La recourante soutient que, selon le certificat médical du 12 mai 2017, les blessures constatées sur elle correspondraient aux explications fournies au médecin, selon lesquelles elle aurait été agressée et frappée à son domicile, par un ami de son conjoint, le 5 mai 2017 « dans les environs de 8 heures ». Elle ajoute que si le médecin en question ne pouvait dater précisément les faits, il aurait confirmé que les lésions dataient de plusieurs jours et n'étaient pas fraîches. La recourante soutient en outre qu'une telle agression expliquerait pourquoi son défenseur d'office ne parvenait pas à la joindre le 5 mai 2017 entre 9 heures et 9 heures 15, et expose par ailleurs qu'elle n'aurait pas déposé plainte contre son agresseur car il s'agissait d'un ami de son conjoint.
Il ressort de l'arrêt attaqué que la cour cantonale a considéré qu'il n'était pas établi, nonobstant le certificat médical du 12 mai 2017 produit par la recourante, que cette dernière avait été agressée le 5 mai 2017 peu avant l'audience et qu'elle aurait ainsi été incapable de s'y présenter. La recourante ne démontre pas que cette constatation, par laquelle le Tribunal fédéral est lié (cf. article 105 alinéa 1 de la loi sur le tribunal fédéral), serait insoutenable (cf. article 97 alinéa 1 de la loi sur le tribunal fédéral). La cour cantonale pouvait au demeurant considérer, sans verser dans l'arbitraire, que le certificat en question n'établissait pas que l'intéressée fût agressée le 5 mai 2017 dans la matinée, ni qu'une telle agression l'eût empêchée de se présenter à l'audience ou de contacter son avocat.
Pour le reste, la recourante ne conteste pas avoir été citée à comparaître à l'audience du 5 mai 2017 et avoir eu conscience des conséquences d'un défaut aux débats selon l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale. Elle ne prétend pas s'être faite excusée aux débats, étant précisé que la présence à l'audience de son avocat ne la dispensait pas de fournir un juste motif à sa non-comparution (cf. arrêts 6B_747/2012 du 7 février 2014 consid. 3.3; 6B_592/2012 du 11 février 2013 consid. 3.3). Ainsi, en s'abstenant de se manifester d'une quelconque manière auprès du tribunal de première instance, notamment par une demande de dispense de comparution ou de report d'audience (cf. arrêt 6B_328/2014 du 20 janvier 2015 consid. 2.2), alors qu'elle était assistée par un défenseur d'office, puis en faisant défaut aux débats du 5 mai 2017, la recourante a laissé paraître qu'elle ne s'intéressait alors plus aux suites de la procédure pénale. La direction de la procédure pouvait, de bonne foi, considérer que celle-ci entendait, en connaissance de cause, renoncer à ses droits et retirer son opposition.
En définitive, l'autorité cantonale a respecté les garanties découlant notamment des articles 6 § 1 [de la Convention], 29, 29a et 30 de la Constitution, en confirmant la fiction légale du retrait d'opposition découlant de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale, ensuite du défaut de la recourant à l'audience du 5 mai 2017. Mal fondé, le grief doit ainsi être rejeté (...) ».
LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
I. la Constitution fédérale de la Confédération suisse
« Article 29 : Garanties générales de procédure
Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
Les parties ont le droit d'être entendues.
Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. »
« Article 29a : Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. »
« Article 30 : Garanties de procédure judiciaire
Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for.
L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions. »
II. Le Code de procédure pénale
« Article 352 : Conditions
a. une amende ;
b. une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus ;
c. [abrogé]
d. une peine privative de liberté de six mois au plus.
(...) ».
« Article 354 : Opposition
a. le prévenu ;
b. les autres personnes concernées ;
c. si cela est prévu, le premier procureur ou le procureur général de la Confédération ou du canton, dans le cadre de la procédure pénale pertinente.
L'opposition doit être motivée, à l'exception de celle du prévenu.
Si aucune opposition n'est valablement formée, l'ordonnance pénale est assimilée à un jugement entré en force. »
« Article 355 : Procédure en cas d'opposition
En cas d'opposition, le ministère public administre les autres preuves nécessaires au jugement de l'opposition.
Si l'opposant, sans excuse, fait défaut à une audition malgré une citation, son opposition est réputée retirée.
Après l'administration des preuves, le ministère public décide :
a. de maintenir l'ordonnance pénale ;
b. de classer la procédure ;
c. de rendre une nouvelle ordonnance pénale ;
d. de porter l'accusation devant le tribunal de première instance. »
« Article 356 : Procédure devant le tribunal de première instance
Lorsqu'il décide de maintenir l'ordonnance pénale, le ministère public transmet sans retard le dossier au tribunal de première instance en vue des débats. L'ordonnance pénale tient lieu d'acte d'accusation.
Le tribunal de première instance statue sur la validité de l'ordonnance pénale et de l'opposition.
L'opposition peut être retirée jusqu'à l'issue des plaidoiries.
Si l'opposant fait défaut aux débats sans être excusé et sans se faire représenter, son opposition est réputée retirée.
(...) ».
EN DROIT I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »
A. Sur la recevabilité
Le Gouvernement estime que la requérante n'a pas soulevé devant le Tribunal fédéral le grief dont elle entend saisir la Cour et qu'elle n'a donc pas dûment épuisé les voies de recours internes, au sens de l'article 35 § 1 de la Convention. Il expose à cet égard qu'elle n'a pas formulé devant celui-ci un grief dénonçant l'arbitraire dans l'établissement des faits ou la violation du droit d'accès à un tribunal ou du droit à l'assistance d'un défenseur, mais s'est bornée à se plaindre, sur le fondement de l'article 6 de la Convention et de l'article 29 alinéa 1 de la Constitution fédérale, d'une violation de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale et d'un déni de justice.
La requérante réplique qu'elle a, tant devant le Tribunal fédéral que devant le Tribunal cantonal, invoqué l'article 6 § 1 de la Convention et critiqué le fait que la présomption irréfragable de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale consacrait une violation des garanties du procès équitable, en soi, et dans son cas particulier, dès lors que l'on ne pouvait retenir ni qu'elle s'était désintéressée de l'affaire ni qu'elle avait renoncé à son droit de former opposition.
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes. La finalité de cette disposition est de ménager aux États contractants l'occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises. Ainsi, les griefs dont on entend la saisir doivent d'abord être soulevés, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées (voir, parmi de nombreux autres arrêts et décisions, Civet c. France [GC], no 29340/95, § 41, CEDH 1999-VI).
La Cour constate que le grief de la requérante consiste à dire qu'en appliquant en sa cause la présomption de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale, selon laquelle, si l'opposant à une ordonnance pénale fait défaut aux débat devant le juge de première instance sans être excusé et sans se faire représenter, son opposition est réputée retirée, et en déduisant de son absence à l'audience du 5 mai 2017 qu'elle avait retiré son opposition, les juridictions internes l'ont privée de l'accès à un tribunal compétent pour décider du bien-fondé de l'accusation en matière pénale dirigée contre elle, caractérisant ainsi une violation de l'article 6 § 1.
La Cour relève ensuite que, devant la cour cantonale, la requérante a, premièrement, plaidé que son absence à l'audience devant le tribunal de police était dûment justifiée, de sorte qu'en faisant application de la fiction de retrait de l'opposition, le tribunal de police avait méconnu l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale et l'article 6 § 1 de la Convention. Deuxièmement, elle a soutenu que « la présomption irréfragable de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale » consacrait une violation des garanties du procès équitable au sens de l'article 6 de la Convention, soulignant que, dans la mesure où le mécanisme de l'opposition constitue la clé de voûte de la compatibilité de l'ordonnance pénale avec les garanties du procès équitable, seul un consentement univoque, libre et éclairé permet de retenir que le prévenu a renoncé à bénéficier des droits que lui confère notamment cette disposition, et que tel n'était pas le cas en l'espèce (paragraphes 10- 11 ci-dessus).
Devant le Tribunal fédéral, la requérante a dénoncé un déni de justice résultant de ce que la cour cantonale n'avait pas examiné son grief selon lequel la présomption irréfragable de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale consacrait une violation des garanties du procès équitable au sens de l'article 6 de la Convention. Elle a fait valoir dans ce cadre qu'il n'y avait pas eu « consentement univoque, libre et éclairé » au retrait de son opposition, et que la décision de l'autorité cantonale à cet égard se fondait sur sa seule absence aux débats. Elle en a déduit que l'arrêt attaqué devait être annulé et la cause renvoyée à la cour cantonale afin qu'elle statue sur la question de la conformité de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale avec l'article 6 de la Convention (paragraphe 13 ci-dessus).
La Cour note que, certes, le Tribunal fédéral a considéré dans son arrêt du 24 janvier 2018 (considérant 1.2 ; paragraphe 14 ci-dessus) que la requérante ne lui avait pas présenté un grief relatif à l'incompatibilité entre l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale et l'article 6 de la Convention. Elle constate cependant, d'une part, que, pour le moins, la substance du grief dont elle est saisie figure dans les moyens que la requérante a développés devant le Tribunal fédéral. D'autre part, et surtout, le Tribunal fédéral a statué sur tous les éléments du grief présenté à la Cour. En effet, après avoir rappelé sa jurisprudence relative à la conformité de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale aux exigences du droit d'accès à un juge, il a non seulement jugé que la juridiction inférieure en avait fait une application adéquate, mais aussi, plus largement, que l'autorité cantonale avait respecté les garanties découlant notamment de l'article 6 § 1 de la Convention en confirmant la fiction légale du retrait de l'opposition découlant de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale (considérant 2.3 ; paragraphe 14 ci-dessus). Il en ressort, et c'est l'essentiel, que le juge interne s'est prononcé en premier lieu sur la violation alléguée de la Convention, ce qui répond à la finalité de l'article 35 § 1 de la Convention (voir, par exemple, Couturon c. France, no 24756/10, § 23, 25 juin 2015).
Il convient donc de rejeter l'exception préliminaire du Gouvernement.
Constatant par ailleurs que la requête n'est pas manifestement mal fondée ni irrecevable pour un autre motif visé à l'article 35 de la Convention, la Cour la déclare recevable.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
a) La requérante
La requérante soutient à titre principal que l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale est contraire en soi à l'article 6 § 1 de la Convention. Elle estime en effet que, dès lors que l'opposition constitue la clé de voute de la compatibilité de l'ordonnance pénale avec les garanties du procès équitable, seul un « consentement univoque, libre et éclairé » permet de retenir que le prévenu a renoncé à bénéficier des droits que lui confère cette disposition.
À titre subsidiaire, la requérante soutient que, pour être conforme à l'article 6 § 1 de la Convention, l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale devrait être interprété dans le sens que la fiction légale du retrait de l'opposition ne s'applique que « si l'on peut déduire de bonne foi du défaut non excusé du prévenu un désintérêt pour la suite de la procédure pénale ». Or les faits montreraient qu'elle n'a jamais envisagé de renoncer à ses droits et de retirer son opposition : elle a fourni une explication de son absence à l'audience du 5 mai 2017, elle y était représentée par son défenseur d'office et a eu huit entretiens avec lui entre la date de d'opposition et celle des débats afin de les préparer (sept au téléphone et un à l'étude). Selon elle, la décision du Tribunal fédéral en sa cause revient à déduire qu'il y a eu « retrait de l'opposition par actes concluants » du seul fait qu'elle était absente aux débats. Elle déclare de plus ne pas partager l'avis du Gouvernement selon lequel le défaut de comparution peut être assimilé à une renonciation non équivoque du droit d'accès à un tribunal dès lors que le prévenu est informé à l'avance et de manière compréhensible des conséquences d'une absence inexcusée.
La requérante souligne ensuite que, si le certificat médical qu'elle a produit a été établi une semaine après l'agression qu'elle a subie - agression qui explique son absence à l'audience - et si le médecin n'a pas été en mesure de dater celle-ci, il a établi que les lésions n'étaient pas fraiches, n'excluant donc pas qu'elles aient été causées une semaine plus tôt. Le fait que son avocat ne soit pas parvenu à la joindre le jour de l'audience entre 9 heures (heure à laquelle l'audience devait débuter) et 9 heures 15 (heure à laquelle elle a eu lieu) tendrait à corroborer ses dires. Elle explique par ailleurs qu'elle n'a pas déposé plainte contre l'auteur de l'agression parce qu'il s'agissait d'un ami de son conjoint. D'après elle, il faut dans ces circonstances considérer qu'elle a établi avoir été empêchée sans sa faute de comparaître à l'audience du 5 mai 2017.
b) Le Gouvernement
Le Gouvernement explique que la procédure de l'ordonnance pénale permet d'accélérer le procès lors d'infractions légères, qu'il s'agit d'une proposition de règlement extrajudiciaire et que l'opposition du prévenu, qui n'est pas un moyen de recours, déclenche la procédure judiciaire au cours de laquelle le tribunal examinera le bien-fondé des accusations portées contre lui. Il ajoute, d'une part, que la Cour a jugé que la comparution du prévenu a une importance capitale et que le législateur doit pouvoir décourager les absences injustifiées et, d'autre part, que l'exigence de comparution du prévenu qui fait opposition vise à s'assurer qu'il puisse exposer les motifs de son opposition et qu'il a réellement un intérêt à ce que la procédure soit menée. Il précise que la fiction du retrait de l'opposition en cas de non-comparution garantit que les tribunaux ne soient pas surchargés de procédures auxquelles les prévenus ne portent pas un intérêt réel. Selon lui, dans la mesure où le prévenu est informé à l'avance et de manière compréhensible des conséquences d'une absence inexcusée, le défaut peut être assimilé à une renonciation non équivoque au droit d'accès à un tribunal, au sens de la jurisprudence de la Cour.
Le Gouvernement note ensuite que la requérante ne conteste pas avoir été dûment informée non seulement qu'elle devait comparaître personnellement devant le tribunal de police le 5 mai 2017 à 9 heures mais aussi qu'en application de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale, son opposition serait réputée retirée et l'ordonnance pénale serait déclarée exécutoire si elle ne se présentait pas. Il relève qu'elle faisait valoir pour excuser son absence qu'elle avait été agressée à son domicile le jour même à 8 heures, produisant un certificat médical établi le 10 mai 2017, décrivant diverses lésions et concluant qu'elles correspondaient à ses dires. Renvoyant aux décisions internes, il estime qu'établi cinq jours après l'agression, sans que la requérante explique ce délai, ce constat ne suffit pas pour démontrer qu'elle a effectivement été agressée le 5 mai 2017 à 8 heures et que cette agression l'a empêchée de se présenter à l'audience ou de contacter son avocat, et constate qu'elle n'a fourni aucune preuve, tel qu'un procès-verbal d'audition-plainte.
Par ailleurs, le Gouvernement rejette l'argumentation de la requérante selon laquelle les contacts qu'elle a eus avec son défenseur avant l'audience démontreraient qu'elle n'envisageait pas de retirer son opposition. Il estime qu'on ne peut exiger des autorités judiciaires qu'elles vérifient si un manquement à une condition procédurale repose sur la volonté subjective des parties et, à défaut, renoncent à la mise en oeuvre de cette condition, et note que rien ne prouve que ces contacts concernaient ce sujet.
2. Appréciation de la Cour
La procédure de l'ordonnance pénale permet au ministère public de constater la culpabilité d'un prévenu et de prononcer une sanction pénale, pour autant qu'il s'agisse d'une amende, d'une peine pécuniaire de 180 jours-amende au plus, ou d'une peine privative de liberté de six mois au plus (paragraphe 16 ci-dessus).
La Cour rappelle que la Convention ne s'oppose pas à ce que les poursuites et les sanctions pénales relatives aux délits mineurs relèvent en premier lieu des autorités administratives (voir, par exemple, Malige c. France, 23 septembre 1998, § 45, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII, et Wagner c. Luxembourg, no 43490/08, § 28, 6 octobre 2011). Elle estime que cela vaut a fortiori s'agissant de sanctions pénales prononcées par le ministère public. Il faut cependant, dans ce cas comme dans l'autre (ibidem), qu'il puisse y avoir un contrôle par un tribunal répondant aux exigences de l'article 6 § 1 de la Convention. Il doit s'agir d'un organe judiciaire de pleine juridiction (voir Julius Kloiber Schlachthof GmbH et autres c. Autriche, nos 21565/07 et 3 autres, § 29, 4 avril 2013).
La procédure de l'ordonnance pénale n'est donc conciliable avec le droit à un tribunal, au sens de l'article 6 § 1, que dans la mesure où le prévenu concerné a la possibilité d'accéder ensuite à une juridiction pleinement compétente pour statuer sur l'accusation pénale portée contre lui.
Dans ce sens, le Tribunal fédéral a rappelé dans l'arrêt qu'il a rendu le 24 janvier 2018 en la cause de la requérante sa jurisprudence selon laquelle « l'ordonnance pénale n'est compatible avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (article 29a de la Constitution) [et] avec le droit à ce qu'une cause soit entendu par un tribunal jouissant d'un plein pouvoir d'examen (article 6 § 1 [de la Convention]), que dans la mesure où il appartient en dernier lieu à la personne concernée de l'accepter ou de faire usage, par le biais de l'opposition, de son droit à un examen par un tribunal » (considérant 2.1 ; paragraphe 14 ci-dessus).
Le prévenu qui fait l'objet d'une ordonnance pénale a ainsi la possibilité de former opposition devant le ministère public, avec pour conséquence, lorsque le ministère public décide de maintenir l'ordonnance pénale, la saisine du tribunal de première instance pour jugement. Le prévenu condamné en première instance a ensuite la possibilité d'interjeter appel.
Cela répond aux exigences du droit à un tribunal tel qu'il se trouve garanti par l'article 6 § 1 de la Convention.
S'agissant du principe posé par le quatrième alinéa de l'article 356 du code de procédure pénale selon lequel l'opposition « est réputée retirée » si l'opposant fait défaut aux débats devant le tribunal de première instance sans être excusé et sans se faire représenter (paragraphe 16 ci-dessus), dont il a été fait application en l'espèce, la Cour rappelle que ni la lettre ni l'esprit de l'article 6 de la Convention n'empêchent une personne de renoncer de son plein gré aux garanties d'un procès équitable de manière expresse ou tacite. Cependant, pour entrer en ligne de compte sous l'angle de la Convention, pareille renonciation doit se trouver établie de manière non équivoque et être entourée d'un minimum de garanties à la mesure de sa gravité. Elle n'a pas besoin d'être explicite mais elle doit être volontaire, consciente et éclairée. Avant qu'un accusé puisse être réputé avoir implicitement renoncé, par son comportement, à un droit important énoncé à l'article 6, il doit être établi qu'il pouvait raisonnablement prévoir les conséquences du comportement en question. De plus, la renonciation ne doit se heurter à aucun intérêt public important (Sejdovic c. Italie [GC], no 56581/00, § 86, CEDH 2006-II, Dvorski c. Croatie [GC], no 25703/11, § 100, CEDH 2015, Simeonovi c. Bulgarie [GC], no 21980/04, § 115, 12 mai 2017, et Murtazaliyeva c. Russie [GC], no 36658/05, § 117, 18 décembre 2018).
En l'espèce, la requérante a été dûment informée que son opposition serait réputée retirée en cas d'absence non excusée à l'audience du 5 mai 2017 devant le tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne et que l'ordonnance pénale serait alors déclarée exécutoire (paragraphe 8 ci-dessus), et le droit interne est clair sur ce point (paragraphe 16 ci-dessus). La requérante ne le conteste pas.
Il reste cependant que la requérante, qui a interjeté appel du jugement du tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne du 5 mai 2017 concluant que son opposition était réputée retirée en vertu de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale, produisant dans ce cadre une explication relative à son absence à l'audience du 5 mai 2017 et invoquant l'article 6 § 1 (paragraphes 10- 11 ci-dessus), a, en usant ainsi du recours prévu par le droit interne, dans les formes et délai prescrits par celui-ci, clairement et expressément exprimé son souhait de maintenir son opposition à l'ordonnance pénale et d'obtenir un examen judiciaire du bien-fondé de l'accusation pénale portée contre elle.
Il n'appartient pas à la Cour de se prononcer sur la véracité ou la crédibilité de l'excuse fournie par la requérante devant la chambre des recours pénale du tribunal cantonal vaudois relativement à son absence à l'audience du 5 mai 2017. Il lui suffit de constater que la requérante n'a pas volontairement renoncé à l'opposition qu'elle avait formée contre l'ordonnance pénale du 12 mai 2016 et à son droit à un tribunal.
La Cour souligne à cet égard que l'exigence d'une renonciation non seulement consciente et éclairée mais aussi volontaire est d'autant plus essentielle en la matière qu'il ne s'agit pas pour la personne qui fait l'objet d'une ordonnance pénale de renoncer à l'exercice d'une voie de recours, mais de renoncer à l'examen juridictionnel en première instance du bien-fondé d'accusations pénales dirigées contre elle.
On ne saurait donc retenir en l'espèce que la requérante a renoncé à son droit à un tribunal s'agissant des accusations pénales qui étaient dirigées contre elle dans le cadre de la procédure d'ordonnance pénale dont elle était l'objet.
Ceci étant, il convient de rappeler que le droit à un tribunal consacré à l'article 6 de la Convention, dont le droit d'accès constitue un aspect (Golder c. Royaume-Uni, 21 février 1975, § 36, série A no 18), n'est pas absolu ; il se prête à des limitations implicites, notamment en ce qui concerne les conditions de recevabilité d'un recours. Celles-ci ne peuvent toutefois pas en restreindre l'exercice d'une manière ou à un point tels qu'il se trouve atteint dans sa substance même. Elles doivent tendre à un but légitime et il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Guérin c. France, 29 juillet 1998, § 37, Recueil des arrêts et décisions 1998-V, et Vegotex International S.A. c. Belgique [GC], no 49812/09, § 153, 3 novembre 2022). Cela vaut non seulement lorsqu'il s'agit de restrictions à l'exercice d'un recours contre une décisions judiciaire de condamnation, mais aussi, a fortiori, lorsqu'il s'agit de restrictions à l'exercice d'un recours judiciaire contre une décision non-judiciaire de condamnation (pour des exemples, voir Besseau c. France, no 73893/01, § 23-27, 7 mars 2006, et Célice c. France, no 14166/09, §§ 33-35, 8 mars 2012) tel que l'opposition à une ordonnance pénale.
Le Gouvernement indique que le but de la fiction de retrait de l'opposition de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale dont il a été fait application en l'espèce est d'éviter l'encombrement du rôle par des procédures auxquelles les prévenus ne portent pas un intérêt réel.
Il s'agit d'un but légitime en ce qu'il se rattache à la bonne administration de la justice (comparer avec Thomas c. France (déc.), 29 avril 2008, no 14279/05, et Schneider c. France (déc.), 30 juin 2009, no 49852/06).
Cependant, comme la Cour l'a constaté précédemment (paragraphe 44 ci-dessus), il est question non d'une limitation de l'exercice d'une voie de recours, mais d'une limitation de l'accès à une juridiction de première instance compétente pour examiner le bien-fondé d'une accusation pénale. Cela touche donc à la substance même du droit de l'accusé à un tribunal en matière pénale. Par ailleurs, l'application de la fiction du retrait de l'opposition peut avoir pour conséquence l'infliction définitive par une voie non-judiciaire d'une sanction pénale d'une certaine gravité, puisqu'il peut s'agir d'une peine privative de liberté de six mois ou d'une peine pécuniaire de 180 jours-amende. La requérante a ainsi été condamnée à une peine de 100 jours-amende à 30 euros, qui aurait pu aboutir en cas de défaut de payement à une peine privative de liberté de 100 jours. Enfin, en l'espèce, maintenir l'application de cette fiction revenait à présumer de manière irréfragable que la requérante avait retiré son opposition alors même qu'il était manifeste, dès lors qu'elle avait, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, interjeté appel du jugement du tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne du 5 mai 2017, qu'elle entendait la poursuivre et obtenir un examen judiciaire des accusations pénales dirigées contre elle. Le but évoqué par le Gouvernement pour justifier la fiction de retrait de l'opposition de l'article 356 alinéa 4 du code de procédure pénale, à savoir éviter que des procédures auxquelles les prévenus ne portent pas un intérêt réel encombrent le rôle (paragraphe 47 ci-dessus), avait donc, in concreto, perdu de sa pertinence.
La Cour en déduit que, si la procédure de l'ordonnance pénale prévue par les articles 352 et suivants du code de procédure pénale n'est pas en elle-même incompatible avec le droit à un tribunal, au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, l'application de la fiction du retrait de l'opposition de l'article 356 alinéa 4 du même code a, en l'espèce, restreint de manière disproportionnée l'exercice par la requérante de ce droit.
Partant, il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention.
II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
La requérante ne présente pas de demande pour dommage. Elle réclame en revanche 2 000 euros (EUR) au titre des frais et dépens engagés dans le cadre de la procédure devant le Tribunal fédéral. Elle demande en outre le remboursement de ses frais de représentation devant la Cour. Elle produit un relevé d'honoraires y relatifs mentionnant 4 483,01 francs suisses (CHF), toutes taxes comprises, ce qui, à la date à laquelle elle a formulé ses demandes au titre de l'article 41 - le 1er avril 2021 - correspondait à environ 4 000 EUR.
Le Gouvernement ne conteste pas la demande de la requérante pour autant qu'elle concerne les frais et dépens relatifs à la procédure devant la Cour. Il estime en revanche qu'elle doit être rejetée pour autant qu'elle concerne la procédure interne, faute pour la requérante d'avoir produit un justificatif. Il conclut en conséquence à ce qu'il soit accordé 4 000 EUR à la requérante pour frais et dépens.
Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. En l'espèce, compte tenu des documents en sa possession et des critères susmentionnés, la Cour estime que seuls les frais et dépens relatifs à la procédure devant elle peuvent donner lieu à remboursement. Se fondant sur le relevé d'honoraires de 4 483,01 CHF produit le 1er avril 2021 par la requérante à l'appui de ses demandes relatives à l'article 41 et prenant en compte l'évolution du taux de change du franc suisse en euro depuis lors, elle juge raisonnable d'allouer à la requérante la somme de 4 800 EUR tous frais confondus, plus tout montant pouvant être dû sur cette somme à titre d'impôt.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ, 1. Déclare la requête recevable ;
Dit qu'il y a eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention ;
Dit que l'État défendeur doit verser à la requérante, dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle l'arrêt sera devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la Convention, 4 800 EUR (quatre mille huit cents euros), à convertir dans la monnaie de l'État défendeur au taux applicable à la date du règlement, plus tout montant pouvant être dû par la requérante sur cette somme à titre d'impôt, pour frais et dépens ;
Rejette le surplus de la demande de satisfaction équitable.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 11 décembre 2025, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Martina Keller Kateřina Šimáčková
Greffière adjointe Présidente