Entscheiddatum: 23.03.2023Publikationsdatum: 06.04.2023
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour VI F-408/2023
Arrêt du 23 mars 2023 Composition Claudia Cotting-Schalch (présidente du collège), Daniele Cattaneo, Susanne Genner, juges, Oliver Collaud, greffier. Parties A._______, représenté par Mathias Deshusses, Entraide Protestante Suisse EPER/SAJE, Rue Enning 4, Case postale 7359, 1002 Lausanne, recourant, contre Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Déni de justice dans le cadre d'une demande d'apatridie.
A. En date du 16 octobre 2019, A._______, né le (...) 1988, originaire du Sahara occidental et sans nationalité déclarée, a déposé une demande d'asile en Suisse. En raison de la compétence de la France pour mener la procédure d'asile, le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : le SEM) a refusé d'entrer en matière sur cette demande et prononcé le transfert du prénommé vers ledit pays par décision du 6 novembre 2019, confirmée par arrêt du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF) du 14 novembre 2019 (affaire F-5903/2019).
Suite à l'expiration du délai de transfert vers la France, la procédure d'asile en Suisse a été, le 15 juillet 2020, ouverte à nouveau et poursuivie. Par décision du 12 février 2021, le SEM a refusé d'entrer en matière sur la demande de l'intéressé, soutenant qu'il ne faisait pas valoir être victime de persécutions au sens du droit applicable, et a prononcé son renvoi vers le pays dont il possédait la nationalité ou tout autre pays hors de l'espace Schengen où il était légalement admissible.
B. Au cours de sa procédure d'asile en Suisse, A._______ a sollicité que ce pays lui reconnaisse le statut d'apatride. Cette requête a été mentionnée au plus tard pour la première fois lors de l'entretien individuel Dublin qui s'est déroulé le 28 octobre 2019 et au cours duquel l'intéressé a été entendu sur la compétence de la France pour l'examen de sa demande d'asile.
C. Par courrier du 19 février 2021, le SEM a informé le Service de la population du canton de Vaud (ci-après : le SPOP-VD), canton auquel A._______ avait été attribué dans le cadre de la procédure d'asile, qu'un examen sommaire de la demande de reconnaissance du statut d'apatridie l'amenait à suspendre, à titre de mesure provisionnelle, l'exécution du renvoi prononcé le 12 février 2021. Une copie de ce courrier a été expédiée à l'intéressé.
D.
D.a Par écrit daté du 11 février 2021 mais remis aux services de la Poste seulement le 26 février 2021, A._______, désormais représenté par Mathias Deshusses, a sollicité de l'autorité de première instance qu'elle l'informe si une quelconque démarche de la part de son mandant était nécessaire en regard de la demande de reconnaissance du statut d'apatride.
D.b Agissant le 7 septembre 2021, l'intéressé a demandé à être informé de la procédure relative à la question de l'apatridie, soulignant qu'il était urgent qu'il puisse recevoir une décision.
Le 28 septembre 2021, le SEM a répondu à A._______, par le biais de son mandataire, que la situation particulière des personnes provenant du Sahara occidental faisait l'objet d'investigations et nécessitait une analyse approfondie sur le plan juridique et qu'il n'était donc pas en mesure de se prononcer dans l'immédiat sur sa requête.
D.c Par courrier du 22 septembre 2022 adressé au SEM, le prénommé a relevé que le délai pour obtenir une décision lui semblait exagérément long et a prié l'autorité de statuer dans le trois semaines, faute de quoi il envisagerait de procéder par la voie judiciaire pour déni de justice.
Répondant au mandataire de l'intéressé par courrier électronique du 13 octobre 2022, le SEM a fait part de son regret quant à la durée de la procédure et a souligné qu'il préavisait favorablement la demande, mais que la situation soulevait des questions complexes d'un point de vue de la politique extérieure de la Suisse, de sorte qu'il tenait à s'assurer que tous les acteurs concernés eussent été consultés avant de statuer définitivement. L'autorité a prié l'intéressé de patienter jusqu'à la fin de l'année avant d'envisager de procéder par la voie judiciaire pour déni de justice formel.
Dans un nouveau courrier électronique du 20 décembre 2022, le SEM a informé l'intéressé qu'il ne parviendrait pas à rendre une décision avant le premier trimestre de l'année 2023.
E. En date du 24 janvier 2023, A._______ a saisi le Tribunal d'un recours pour déni de justice contre le SEM concernant sa demande de reconnaissance du statut d'apatride, concluant à ce que l'autorité intimée statue sans délai sur dite demande. Le recourant a également requis que l'assistance judiciaire partielle, soit la gratuité de la procédure, lui soit accordée.
F. Par ordonnance du 27 janvier 2023, le Tribunal a requis du SEM qu'il produise une réponse au recours et a informé A._______ qu'il statuerait ultérieurement sur la question de l'assistance judiciaire.
Dans sa réponse du 13 février 2023, le SEM a relevé que la procédure en cours posait non seulement une question d'ordre juridique, mais renvoyait également à un problème éminemment politique relevant du droit international compte tenu du statut particulier du Sahara occidental. Dans ce cadre, il a précisé qu'à ce jour, il n'avait jamais été amené à statuer sur le fond d'une demande de reconnaissance du statut d'apatridie d'une personne ayant démontré à satisfaction, comme en l'espèce, être originaire du Sahara occidental, de sorte que la direction du SEM a souhaité pouvoir se prononcer elle-même sur la question de principe et avait ordonné que soient conduites diverses mesures d'instruction, comme la consultation des partenaires européens ou la sollicitation d'avis auprès du Département fédéral des affaires étrangères (ci-après : DFAE). Enfin, l'autorité intimée a relevé que le contexte migratoire tendu avait occasionné des retards et ne lui avait pas permis de rendre une décision avant la fin de l'année 2022, mais qu'elle serait en mesure de le faire au début du 2ème semestre 2023.
La réponse au recours du SEM a été communiquée au recourant par ordonnance du Tribunal du 24 février 2023 signalant de plus la clôture de l'échange d'écritures.
G. En tant que de besoin, les autres faits et arguments pertinents des parties seront exposés dans les considérants en droit ci-dessous.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), à moins que la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n'en dispose autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et librement sa compétence (art. 7 al. 1 PA), ainsi que la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.2 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Aux termes de l'art. 46a PA, le recours est également recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le faire. Le recours pour déni de justice ou retard injustifié doit être adressé à l'autorité qui serait compétente pour connaître d'un recours dirigé contre la décision attendue (cf. arrêt du Tribunal fédéral [ci-après : TF] 2C_81/2009 du 26 mai 2009 consid. 2.1 ; ATAF 2008/15 consid. 3.1.1).
Les décisions en matière de reconnaissance du statut d'apatride rendues par le SEM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF et qui est par ailleurs compétent pour traiter cette matière (art. 14 al. 3 de l'ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de justice et police [Org DJPJ, RS 172.213.1]) - sont susceptibles de recours au Tribunal (art. 1 al. 2 LTAF) qui statue comme instance précédant le TF (art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Par conséquent, le Tribunal est compétent pour connaître d'un recours pour déni justice formé à l'encontre de l'autorité inférieure.
1.3 Un recours pour déni de justice ou retard injustifié n'est recevable que si la personne concernée a requis de l'autorité compétente qu'elle rende une décision et si elle a un droit au prononcé d'une décision (ATAF 2010/53 consid. 1.2.3). Un tel droit existe lorsque, d'une part, une autorité est obligée, de par le droit applicable, d'agir en rendant une décision et que, d'autre part, la personne qui s'en prévaut a la qualité de partie au sens de l'art. 6 PA en lien avec l'art. 48 al. 1 PA (ATF 135 II 60 consid. 3.1.2 ; ATAF 2016/20 consid. 3).
Ces conditions sont manifestement réalisées en l'espèce. En particulier, comme le Tribunal a eu l'occasion de le préciser (ATAF 2021 VII/8 consid. 4.2 à 4.6), toute personne sans nationalité apparente a un intérêt digne de protection - au sens des art. 25 al. 1 et 48 al. 1 let. c PA - à ce qu'il soit statué sur le fond d'une demande de reconnaissance du statut d'apatride, indépendamment de toute autre question liée à son statut en Suisse.
1.4 Au surplus, aux termes de l'art. 50 al. 2 PA, le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps. Déposé dans les formes prescrites par la loi (art. 52 al. 1 PA), le recours du 24 janvier 2023 est recevable quant à la forme.
Cela étant, en l'espèce, l'objet du litige consiste uniquement à déterminer si la durée de la procédure de reconnaissance du statut d'apatride devant le SEM peut être considérée comme raisonnable ou non, compte tenu des circonstances du cas d'espèce et si, en tardant à poursuivre la procédure ou à rendre à une décision, il s'est rendu coupable d'un déni de justice formel. En effet, l'objet du litige dans le cadre d'un recours pour déni de justice est limité à l'inactivité de l'autorité inférieure ou à son refus de statuer.
Il n'est pas important de savoir si l'autorité a, ou non, commis une faute. Est déterminant uniquement le fait que l'autorité agit ou non dans les délais légaux ou, à défaut, dans des délais raisonnables. Il convient donc d'examiner si les circonstances concrètes qui ont conduit à la prolongation de la procédure sont objectivement justifiées.
En l'absence de disposition spécifique à la procédure de reconnaissance du statut d'apatride indiquant un délai de traitement ou enjoignant l'autorité à une célérité qualifiée, le caractère raisonnable de la durée de la procédure ne peut pas être fixé de manière absolue et doit donc être apprécié dans chaque cas d'espèce en tenant compte de toutes les circonstances et de l'ensemble de la procédure (cf. arrêt du TF 12T_1/2007 du 29 mai 2007 consid. 3.3). Doivent ainsi notamment être pris en considération le degré de complexité de l'affaire, le temps qu'exige l'instruction de la procédure, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités traitant l'affaire (ATF 135 I 265 consid. 4.4, 130 I 312 consid. 5.2 et 125 V 188 consid. 2a).
Le comportement de l'intéressé s'apprécie avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative qu'en procédure civile. Celui-ci doit toutefois entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, notamment en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (arrêt du TAF F-2234/2018 du 26 septembre 2018 consid. 2.3).
En ce qui concerne l'autorité, on ne saurait lui reprocher quelques temps d'arrêt, qui sont inévitables dans une procédure. Ainsi, pour autant qu'aucune de ces périodes d'inactivité ne soit d'une durée clairement choquante, c'est l'appréciation d'ensemble qui prévaut : des périodes d'intense activité peuvent donc compenser le fait que le dossier ait été momentanément laissé de côté en raison d'autres affaires (ATF 130 I 312 consid. 5.2 et 124 I 139 consid. 2c). En revanche, une organisation déficiente, un manque de personnel ou une surcharge structurelle ne peuvent justifier la lenteur excessive d'une procédure dans la mesure où il appartient à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (ATF 130 I 312 consid. 5.2 ; ATAF 2012/10 consid. 5.1.1 ; arrêt du TAF E-6186/2019 du 30 décembre 2019 p. 5).
Pour la personne concernée, il n'est pas important de savoir sur quels motifs est fondée la durée excessive de la procédure ; est uniquement déterminant le fait que l'autorité n'agit pas ou pas dans les délais (arrêts du TAF A-3684/2013 du 13 mars 2014 consid. 4.2.1 et C-8034/2008 du 5 mars 2009 consid. 3).
Selon la jurisprudence relative au principe de célérité dans la procédure pénale (cf. art. 6 par. 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH, RS 0.101]), apparaissent en particulier comme des carences choquantes une inactivité de treize ou quatorze mois au stade de l'instruction (ATF 130 IV 54 consid. 3.3.3). Certes, l'art. 6 par. 1 CEDH ne s'applique pas directement dans une procédure la question de l'apatridie, mais toutefois, comme déjà souligné, le principe de célérité peut être déduit de l'art. 29 al. 1 Cst. (arrêt du TF 5A_670/2016 du 13 février 2017 consid. 3.1), de sorte que la jurisprudence mentionnée peut être prise en compte par analogie (arrêt du TAF E 6186/2019 du 30 décembre 2019).
S'agissant du dossier relatif à la demande de reconnaissance du statut d'apatridie elle-même, la première pièce enregistrée est un extrait de l'audition du 4 septembre 2020 évoquant dite demande. Les autres documents contenus dans ce dossier sont le courrier daté du 19 février 2021 adressé au SPOP-VD et suspendant l'exécution du renvoi (cf. supra consid. C) ainsi que les échanges entre le SEM et l'intéressé concernant l'avancement de la procédure (cf. supra consid. D).
A cette période d'inactivité de plus de trois ans, s'ajoute le fait qu'en déclarant dans son avant-dernière réponse au recourant datée du 13 octobre 2022 qu'il pouvait préaviser favorablement la demande, le SEM a lui-même laissé entendre que le dossier était, d'un point de vue de l'établissement des faits, prêt pour décision alors que, comme précisé ci-dessus, aucune mesure d'instruction particulière n'avait été entreprise.
Par ailleurs, aucun élément du dossier ne fait ressortir une quelconque raison, liée au cas particulier du recourant, qui serait de nature à justifier une inaction d'une durée de plus de trois ans. A cet égard, le Tribunal tient également à préciser que le traitement d'une demande d'asile - pour autant qu'il faille considérer, suite à la lecture des différents procès-verbaux produits par le SEM et des motifs invoqués par cette autorité à l'appui de la seconde décision de non-entrée en matière, que le recourant entendait véritablement la solliciter - n'est pas un motif pour suspendre, même de manière informelle, une demande de reconnaissance du statut d'apatride. En effet, cette dernière n'est pas une procédure relevant du droit des étrangers au sens de l'art. 14 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi, RS 142.31) et n'est donc pas frappée par le principe de l'exclusivité de la procédure d'asile que cette disposition consacre. En outre, les deux statuts - réfugié et apatride - ne s'excluent pas mutuellement (ATAF 2014/5 et arrêt du TAF F-6147/2015 du 5 janvier 2017 consid. 1.2).
Dans ce contexte, il apparaît fondé de rappeler que la Suisse a adopté, sans réserve, la recommandation qui lui avait été faite de veiller à ce que la procédure de détermination de l'apatridie soit équitable, efficace et accessible à toutes les personnes en Suisse, et ce quel que soit leur statut juridique (Assemblée générale des Nations Unies, Conseil des droits de l'Homme, 37ème session, Rapport du Groupe de travail sur l'Examen périodique universel - Suisse, 29 décembre 2017, n. 146.121, disponible sur le site du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme : www.ohchr.org Organes des droits de l'homme Conseil des droits de l'Homme Organes du CDH Examen périodique universel Documentation par pays Suisse Troisième cycle/Résultat de l'examen/Rapport du Groupe de Travail [site visité en février 2023]).
Dans ces circonstances, force est de reconnaître qu'en l'espèce le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit se juger avec des attentes plus élevées envers l'administration.
De plus, la constellation de faits que le SEM évoque en lien avec le statut réservé par la Suisse et la communauté internationale au territoire du Sahara occidental ainsi que le « problème éminemment politique relevant du droit international » n'ont pas connu depuis plusieurs années de véritables évolutions déterminantes pour la réponse qu'il conviendra de donner de la demande de reconnaissance du statut d'apatride introduite par le recourant, il y a plus de trois ans.
Dans ce contexte et également en regard du contexte migratoire tendu évoqué par le SEM dans sa réponse au recours, le Tribunal rappelle au demeurant qu'une organisation déficiente, un manque de personnel ou une surcharge structurelle ne peuvent justifier la lenteur excessive d'une procédure (cf. consid. 3 ci-dessus).
Dans un tel cas, la cause est en principe renvoyée à l'autorité inférieure et celle-ci invitée à statuer (art. 61 al. 1 PA), de manière à ce que toutes les instances de recours soient préservées (ATAF 2008/15 consid. 3.1.2 ; arrêt du TAF A-3290/2011 du 29 septembre 2011 consid. 3 ; Moser/Beusch/Kneubühler, op. cit., no 5.25). Partant, la cause sera renvoyée à l'autorité inférieure et celle-ci enjointe à se saisir sans délai de la présente cause, conformément au principe de célérité et avec diligence, et à statuer dans les plus brefs délais.
Le recourant peut par ailleurs prétendre à des dépens (art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 7 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). En l'absence de décompte de prestations, le Tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (art. 14 al. 2 FITAF). En l'occurrence, le Tribunal estime, au regard des art. 8 ss FITAF, que le versement d'un montant de 1'000 francs à titre de dépens (y compris le supplément TVA selon l'art. 9 al. 1 let. c FITAF) apparaît comme équitable en la présente cause.
Le recours pour déni de justice est admis.
Le SEM est enjoint à se saisir sans délai de la présente cause, conformément au principe de célérité et avec diligence, et à statuer dans les plus brefs délais.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
Le SEM versera au recourant la somme de 1'000 francs à titre de dépens.
Le présent arrêt est adressé au recourant et à l'autorité inférieure.
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
La présidente du collège : Le greffier : Claudia Cotting-Schalch Oliver Collaud
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :