Attribution d'un demandeur d'asile à un canton; décision du SEM du 4 juillet 2023.
Entscheiddatum: 27.07.2023Publikationsdatum: 10.08.2023
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour VI F-3883/2023
Arrêt du 27 juillet 2023 Composition Claudia Cotting-Schalch, juge unique, avec l'approbation de Basil Cupa, juge ; Sylvain Félix, greffier. Parties X._______, représentée par Philippe Stern, Entraide Protestante Suisse EPER/SAJE, Rue Enning 4, Case postale 7359, 1002 Lausanne, recourante, contre Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Attribution d'un demandeur d'asile à un canton; décision du SEM du 4 juillet 2023.
Vu
la demande d'asile déposée en Suisse le 13 septembre 2022 par X._______, ressortissante afghane, née le (...) 1945,
la décision du 15 décembre 2022, par laquelle le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : le SEM) n'est pas entré en matière sur cette demande d'asile et a prononcé le transfert de Suisse de l'intéressée vers l'Italie, en application de l'art. 31a al. 1 let. b LAsi (RS 142.31),
le recours interjeté par l'intéressée contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou TAF) le 30 décembre 2022,
l'arrêt du 9 janvier 2023, par lequel le Tribunal a rejeté ce recours (cause F-25/2023),
le courrier du 13 janvier 2023, par lequel le SEM a informé le Service de la population du canton de Vaud de l'attribution de l'intéressée (identifiée par son numéro N) au canton de Vaud,
le courrier de l'Entraide protestante (EPER) du 31 mai 2023, par lequel cet organisme - invoquant l'art. 20 du règlement (CE) n°343/2003 [recte : l'art. 29 du Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (ci-après : règlement Dublin III ou RD III)] - a demandé au SEM «d'annuler la décision de non entrée en matière pour cause de renvoi vers un Etat membre responsable du traitement de la demande d'asile et d'entrer en matière sur cette demande [...]»,
la décision du SEM du 4 juillet 2023, notifiée le 5 juillet 2023, par laquelle l'autorité inférieure a annulé sa décision du 15 décembre 2022, « réouvert » la procédure d'asile (recte : décidé d'examiner la demande d'asile en procédure nationale), attribué l'intéressée au canton du Valais et retiré l'effet suspensif à un recours contre son attribution cantonale,
le recours du 11 juillet 2023, complété le 17 juillet 2023, par lequel l'intéressée a contesté la décision précitée auprès du Tribunal, concluant à l'annulation de la décision litigieuse, à son attribution au canton de Fribourg, à la restitution de l'effet suspensif, à l'exemption du paiement d'une avance de frais et à l'octroi de l'assistance judiciaire partielle,
le courrier du 26 juillet 2023, par lequel le Tribunal a accusé réception dudit recours,
et considérant
I.Que, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF (RS 173.32), le Tribunal connaît, selon l'art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021), prises par les autorités citées à l'art. 33 LTAF,
qu'en particulier, le Tribunal statue sur les recours formés contre les décisions rendues par le SEM en matière d'attribution cantonale des demandeurs d'asile (cf. art. 33 let. d LTAF; art. 27 al. 3, 105 et 107 al.1 in fine LAsi),
que, partant, le Tribunal est compétent pour statuer, de manière définitive, sur le présent recours (art. 83 let. d ch. 1 LTF),
que la procédure devant le Tribunal est régie par la PA, à moins que la LTAF ou la LAsi n'en dispose autrement (cf. art. 37 LTAF, en relation avec les art. 6 et 105 LAsi),
que l'intéressée a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA) et que son recours a été présenté dans la forme et le délai prescrits par la loi (art. 52 al. 1 PA et art. 108 al. 1 LAsi, en relation avec l'art. 10 de l'ordonnance du 1er avril 2020 sur les mesures prises dans le domaine de l'asile en raison du coronavirus [ordonnance COVID-19 asile; RS 142.318]).
II.Qu'à titre préjudiciel, il sied de préciser que l'autorité inférieure a annulé sa décision du 15 décembre 2022, à la suite de la demande de réexamen déposée le 31 mai 2023, compte tenu de l'expiration du délai de transfert de l'intéressée vers l'ltalie, en application de l'art. 29 par. 2 RD III (cf. arrêts du TAF F-3386/2020 du 8 juillet 2020 et E-3257/2023 du 10 juillet 2023 ; Manuel de la procédure d'asile et de renvoi - OSAR, 3e éd. 2022, p. 166),
que selon cette disposition, la responsabilité de l'examen d'une demande de protection internationale est transférée à l'État membre requérant en l'occurrence : la Suisse si le transfert n'est pas exécuté dans un délai de six mois à compter de la décision définitive sur recours,
que contrairement à ce que pourrait laisser croire la terminologie utilisée par le SEM dans sa décision du 4 juillet 2023, la procédure d'asile n'est pas «réouverte», comme en cas de transferts Dublin vers la Suisse (cf.a contrario art. 35a LAsi [ATAF 2017 VI/9 consid. 4.1.4] ; Manuel de la procédure d'asile et de renvoi - OSAR, 3e éd. 2022, p. 166),
qu'en effet, lorsque (comme en l'espèce) l'art. 29 par. 2 RD III trouve application, «la responsabilité retourne à l'Etat membre auprès duquel la demande d'asile a été introduite» (ATAF 2010/27 consid. 7.2),
qu'en d'autres termes, la Suisse devient alors «automatiquement responsable de mener la procédure d'asile» (Manuel de la procédure d'asile et de renvoi - OSAR, 3e éd. 2022, p. 166 ; cf. ATAF 2015/19 consid. 6), selon de (nouvelles) modalités procédurales («über die weitere Gestaltung des Verfahrens» [ATAF 2017 VI/9 consid. 4.1.4]; cf. Ulrich Koehler, Praxiskommentar zum Europäischen Asylzuständigkeitssystem, 2018, Dublin III-Verordnung, ad art. 29, par. 31),
qu'une même et unique demande d'asile est donc examinée, au fond, par la Suisse, sans que l'ouverture de la procédure nationale (respectivement le réexamen de la décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile) n'ait, en soi, le moindre impact sur la «compétence cantonale initiale», contrairement à ce que soutient le SEM dans sa décision litigieuse (cf. également art. 26b LAsi),
que cela vaut d'autant plus qu'en l'espèce, la première attribution au canton de Vaud, le 13 janvier 2023, est survenue postérieurement à l'arrêt par lequel le Tribunal a rejeté le recours interjeté contre la décision de non-entrée en matière du 15 décembre 2022,
qu'à titre de comparaison, même en cas de réouverture de la procédure d'asile (art. 35a LAsi), le premier canton d'attribution reste compétent (art. 29b al. 2 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure [OA 1, RS 142.311]).
III.Qu'en application de l'art. 27 al. 3 LAsi, le SEM attribue le requérant d'asile à un canton et, ce faisant, prend en considération les intérêts légitimes du canton et du requérant ; le requérant ne peut attaquer cette décision que pour violation du principe de l'unité de la famille,
qu'il s'agit d'une condition de recevabilité du recours, respectivement d'une limitation de la cognition du Tribunal (cf. ATAF 2012/2 consid. 2.2; voir également l'arrêt du TAF F-2065/2021 du 18 mai 2021 et la jurisprudence citée),
que le SEM attribue les requérants d'asile aux cantons proportionnellement à leur population, en tenant compte de la présence en Suisse de membres de leur famille, de leur nationalité et de ceux qui ont un besoin d'encadrement particulier (art. 22 al. 1 OA 1),
qu'aux termes de l'art. 22 al. 2 OA 1, il ne décide de changer un requérant d'asile de canton que si les deux cantons concernés y consentent, suite à une revendication du principe de l'unité de la famille ou en cas de menace grave pesant sur l'intéressé ou sur d'autres personnes,
que dans son recours du 11 juillet 2023, la recourante s'est notamment prévalue d'une violation de son droit d'être entendue, en ce sens que l'autorité inférieure n'aurait pas tenu compte, dans la motivation de la décision querellée, du fait que ses deux fils majeurs résidaient dans le canton de Fribourg et que leur présence à ses côtés lui était indispensable, compte tenu de son état de santé (....),
que ce faisant, elle a fait valoir des motifs spécifiques en lien avec la protection de la vie familiale au sens de l'art. 27 al. 3 LAsi respectivement 8 CEDH, c'est-à-dire un lien de dépendance particulier vis-à-vis de ses fils (cf. arrêts du TAF F-3430/2022 du 13 juin 2023 consid. 4.4 et 4.5 et F-5774/2020 du 15 mars 2021 consid. 3.3), de sorte que le grief formel de violation du droit d'être entendu est recevable (ATAF 2008/47 consid. 1.3),
qu'il convient d'examiner ledit grief en premier lieu, puisqu'il entraîne en principe l'annulation de la décision rendue et le renvoi de la cause à l'autorité inférieure sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 ; ATAF 2014/38 consid. 8 et 2008/47 consid. 1.3),
que l'obligation de motiver, déduite du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) et prévue à l'art. 35 PA, est respectée si l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 ; arrêt du TF 2C_360/2011 du 18 novembre 2011 consid. 2.1 ; ATAF 2013/34 consid. 4.1),
que l'étendue de l'obligation de motiver dépend des circonstances du cas particulier,
que cette obligation est d'autant plus stricte lorsque la décision repose sur un pouvoir de libre appréciation de l'autorité, lorsqu'elle fait appel à des notions juridiques indéterminées, lorsqu'elle porte gravement atteinte à des droits individuels, lorsque l'affaire est particulièrement complexe ou lorsqu'il s'agit d'une dérogation à une règle légale (cf. ATAF 2013/56 consid. 3.1),
qu'en particulier, lorsque les parties font valoir des griefs pertinents, il doit ressortir de la motivation de la décision que l'autorité administrative s'est penchée sur les éléments évoqués et en a apprécié la pertinence(cf. art. 32 al. 1 PA ; arrêts du TAF F-4798/2019 du 10 octobre 2019 consid. 3.2 et F-615/2015 du 31 janvier 2018 consid. 3.1.3),
qu'ainsi, une autorité viole l'obligation de motiver si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 134 I 83 consid. 4.1; ATAF 2013/23 consid. 6.1.1),
qu'une motivation insuffisante ne peut être retenue que si la décision attaquée, sur le point litigieux, n'est aucunement motivée ou si cette motivation est à ce point indigente que la partie recourante ne soit pas à même de la contester à bon escient (ATF 133 III 439 consid. 3.3),
que l'obligation de motiver a une portée spécifique non seulement lors de l'attribution cantonale mais également dans le cadre du changement d'attribution cantonale, étant donné que, dans la pesée des intérêts en présence, il doit en particulier être tenu compte de la situation familiale du requérant,
que dans la mesure où la loi accorde un poids particulier au principe de l'unité de la famille, qui est une émanation des art. 13 Cst. et 8 CEDH, le SEM doit analyser concrètement la demande et motiver sa décision d'attribution, lorsque le requérant invoque ce principe pour demander expressément et de manière motivée à être attribué à un canton déterminé en raison de ses relations familiales (Emilia Antonioni Luftensteiner, in: Amarelle/Nguyen [éd.], Code annoté de droit des migrations, vol. IV : Loi sur l'asile [LAsi], 2015, ad art. 27 N 13),
que dans ce cas de figure, une décision par formule standardisée ne satisfait pas aux exigences découlant du devoir de motivation et viole par conséquent le droit d'être entendu (ATAF 2008/47 consid. 3.3.3),
que le SEM est également tenu de motiver concrètement sa décision lorsque le requérant demande implicitement, lors de son audition, à être attribué à un canton déterminé afin d'y rejoindre un membre de sa famille ou lorsque le dossier de la cause contient des éléments plaidant pour l'attribution de l'intéressé à un canton déterminé (ATAF 2009/54 consid. 2.4.1.2 ; arrêts du TAF F-5373/2019 du 31 octobre 2019 p. 5 et F-4798/2019 du 10 octobre 2019 consid. 3.3),
qu'il ressort du dossier de la cause que deux enfants majeurs de l'intéressée, Y._______ (N [...]), titulaire d'une autorisation de séjour et Z._______ (N [...]), titulaire d'une admission provisoire, résident sur le canton de Fribourg,
que durant son entretien Dublin du 28 septembre 2022, la recourante a signalé qu'elle avait besoin d'être auprès de ses enfants et le représentant juridique a estimé que celle-ci se trouvait dans un lien de dépendance avec ceux-ci,
qu'en outre, Y._______ a rédigé plusieurs courriers, durant la procédure Dublin de sa mère, pour souligner l'assistance physique et psychologique que lui et son frère Z._______ lui apportaient au quotidien, ainsi que la relation de dépendance qui les unissait,
que nonobstant ces éléments, la décision litigieuse du 4 juillet 2023 a été rendue sous la forme d'un formulaire standardisé ne contenant aucune motivation quant à l'attribution de l'intéressée au canton du Valais,
que, indépendamment du fait que la décision attaquée n'indique pas le motif pour lequel le SEM n'a pas tenu compte de la décision d'attribution du 13 janvier 2023, il ne ressort nullement de la décision du 4 juillet 2023 que le SEM se serait livré à un examen individualisé de la situation de la requérante et de ses intérêts, malgré les éléments plaidant pour son attribution à un canton déterminé,
qu'en particulier, il n'apparaît pas que l'autorité inférieure ait tenu compte dans son argumentation, même a minima, du principe de l'unité de la famille,
que le fait que le Tribunal, dans son arrêt du 9 janvier 2023, n'ait lui-même pas retenu un rapport de dépendance particulier de l'intéressée avec ses enfants ne change rien à ce constat, ce d'autant moins que cet arrêt a été rendu il y a plus de six mois et que l'état de santé de la recourante était susceptible de se détériorer dans l'intervalle, ainsi que l'attestent, prima facie, les deux rapports médicaux joints au recours du 11 juillet 2023,
que, pour ce motif déjà, la décision d'attribution du 4 juillet 2023 ne satisfait pas aux exigences découlant du devoir de motivation et viole par conséquent le droit d'être entendu de la recourante (cf., s'agissant plus généralement de l'indigence de la motivation de la décision querellée, supra, ch. II).
IV.Que sous deux autres aspects également, le SEM a violé le droit d'être entendue de la recourante.
IV.1 Que le dossier de l'autorité inférieure ne contient pas la première décision d'attribution cantonale de l'intéressée (rendue selon toute vraisemblance le 13 janvier 2023), mais uniquement le courrier adressé par le SEM au Service de la population du canton de Vaud, informant cette autorité de ladite attribution, pièce désignée au bordereau en tant que « documents de sortie » (pièce [...]),
que le droit constitutionnel à la tenue d'un dossier respectant les droits procéduraux des parties oblige les autorités à veiller à ce que tous les actes établis et produits en cours de procédure soient classés de manière claire et ordonnée,
qu'il leur appartient en principe également de paginer le dossier et d'effectuer un bordereau au plus tard lors du prononcé de la décision (cf. arrêt du TF 8C_725/2012 du 27 mars 2013 consid. 4.1.2 ; arrêt du TAF F-1676/2019 du 28 août 2020 consid. 5.3 et 6.4),
que les autorités doivent ainsi intégrer dans le dossier toutes les pièces qui appartiennent à la cause et qui par essence peuvent influer sur l'issue de la décision (cf. ATAF 2013/23 consid. 6.4.2 ; arrêt du TAF F-4618/2017 du 11 décembre 2019 consid. 4.2.1),
qu'en l'espèce, l'autorité inférieure n'a pas respecté cette obligation.
IV.2 Que la première décision d'attribution cantonale, étant donné qu'elle a été rendue postérieurement à l'arrêt du Tribunal du 9 janvier 2023 (cause F-25/2023), doit être qualifiée de finale, et non pas d'incidente, puisqu'elle ne réglait pas une question - en cours de procédure - à un stade préalable à une décision finale (ATAF 2022 IV/2 consid. 4.6.1 et 4.7.1 et ATAF 2017 VI/9 consid. 4.1.2 [a contrario] ; cf., pour une autre constellation dans laquelle une décision d'attribution cantonale n'a pas un caractère incident, arrêt du TAF F-1943/2022 du 19 mai 2022 consid. 3.2 et 3.3),
que cette décision - non contestée a acquis force de chose décidée,
que cela étant, le chiffre 3 du dispositif de la décision du SEM datée du 4 juillet 2023 doit être qualifié de révocation de la précédente décision d'attribution cantonale, en tant que l'autorité administrative a elle-même pris l'initiative de la modifier (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.4.1 ; cf. arrêt du TAF F-1367/2019 du 20 juillet 2021 consid. 7.3.1 non publié in ATAF 2021 VII/4),
qu'en tant que le SEM eut estimé que la première décision d'attribution cantonale était irrégulière, il lui appartenait - afin de respecter son devoir de motiver la seconde décision d'attribution cantonale - d'effectuer une soigneuse balance des intérêts, incluant en particulier la sécurité du droit,
qu'en tant que le SEM eut estimé que la première décision d'attribution cantonale était conforme au droit, il lui appartenait également - afin de respecter son devoir de motiver la seconde décision d'attribution cantonale - d'exposer, par exemple, dans quelle mesure une éventuelle violation, par la recourante, de ses obligations aurait justifié de revenir sur cette première décision (Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit., ch. 2.4.3 ; ATAF 2018 VII/1 consid. 5.4 et 2017 VI/9 consid. 4.2.1),
qu'enfin, même à admettre que la première décision d'attribution cantonale n'avait, en fait, pas été notifiée à la recourante (et n'aurait donc pas déployé d'effets juridiques [art. 38 PA] ; Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit., ch. 2.3.1.2), un devoir de motivation s'imposait quoi qu'il en soit à l'autorité intimée (cf. supra, ch. III).
V.Que la violation du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. entraîne, si elle est particulièrement grave, l'annulation de la décision attaquée, indépendamment de l'incidence de cette violation sur le fond,
que, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, elle peut être exceptionnellement réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (cf. ATAF 2013/23 consid. 6.1.3 ; arrêt du TAF D-7819/2015 du16 décembre 2015 consid. 4.5),
que le Tribunal a, par exemple, eu l'occasion de souligner la gravité de la violation de l'obligation de motiver que constituait une décision rendue sous forme de formule standardisée, s'agissant de l'attribution d'un requérant d'asile à un canton différent de celui où résidait sa fiancée enceinte (arrêt du TAF F-4798/2019 du 10 octobre 2019 consid. 3.4 et 3.5),
qu'au vu de la gravité du vice et de la cognition limitée du Tribunal (ATAF 2015/9 consid. 6.2 et 8.2.2), une guérison de ce vice est exclue,
que le Tribunal renonce à un échange d'écritures, le présent arrêt n'étant motivé que sommairement (cf. art. 111a al. 1 et 2 LAsi),
qu'il s'ensuit que le recours doit être admis et la décision du 4 juillet 2023 annulée, la cause étant renvoyée au SEM pour nouvelle décision dans le sens des considérants (art. 61 al. 1 in fine PA),
que dans cette mesure, il est superflu d'examiner les griefs matériels invoqués par la recourante,
qu'il est rappelé aux parties que l'autorité intimée est liée par ce qui a déjà été tranché dans le cadre du présent arrêt de renvoi et qu'elle est donc tenue de fonder sa nouvelle décision sur les considérants de celui-ci (arrêt du TF 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 2.1),
que, s'avérant manifestement fondé, le présent recours est admis dans une procédure à juge unique, avec l'approbation d'un second juge (art. 111let. e LAsi),
que dans la mesure où il a été immédiatement statué, les demandes de restitution de l'effet suspensif et d'exemption du paiement d'une avance de frais sont sans objet,
que la recourante ayant obtenu gain de cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 63 al. 1 et 2 PA) et la requête d'octroi de l'assistance judiciaire partielle est sans objet,
que, conformément aux art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), la recourante, qui a eu gain de cause et qui a fait appel à un représentant, a droit à des dépens pour les frais nécessaires causés par le litige,
qu'en l'absence de décompte de prestations, le Tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (cf. art. 14 al. 2 FITAF),
qu'au vu de l'ensemble des circonstances du cas, de l'importance de l'affaire, du degré de difficulté de cette dernière et de l'ampleur du travail accompli par le mandataire de la recourante (qui n'exerce pas la profession d'avocat), le TAF estime, au regard des art. 8 ss FITAF, que le versement d'un montant de 800 francs à titre de dépens apparaît comme équitable en la présente cause,
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1.Le recours est admis.
3.Il n'est pas perçu de frais de procédure.
4.Un montant de 800 francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à charge de l'autorité inférieure.
La juge unique : Le greffier : Claudia Cotting-Schalch Sylvain Félix
Le présent arrêt est adressé :
à la recourante, par l'intermédiaire de son mandataire (recommandé)
à l'autorité inférieure (n° de réf. N [...] ; annexe : copie du recours)
au Service de la population du canton de Vaud (en copie)
au Service de la population et des migrations du canton du Valais (en copie)