Entscheiddatum: 15.11.2018Publikationsdatum: 30.11.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour VI F-3258/2017
Arrêt du 15 novembre 2018 Composition Blaise Vuille (président du collège), Jenny de Coulon Scuntaro, Fulvio Haefeli, juges, Fabien Cugni, greffier. Parties A._______, représenté par Maître Christophe Tafelmacher, avocat, Collectif d'avocat(e)s, recourant, contre Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Refus d'octroi d'une autorisation de séjour pour un cas individuel d'une extrême gravité (réexamen).
A. Dans le courant du mois de septembre 2004, A._______, ressortissant kosovar né le (...) 1985, est entré en Suisse sans être au bénéfice d'une autorisation idoine. En date du 21 mars 2014, le prénommé a sollicité la régularisation de ses conditions de séjour auprès du Service de la population du canton de Vaud (ci-après : le Service cantonal), en exposant pour l'essentiel avoir régulièrement exercé une activité lucrative depuis son arrivée sur le sol helvétique.
Par ordonnance pénale du 20 juin 2014, le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne a condamné A._______ à une peine pécuniaire de 150 jours-amende à Fr. 40.-, avec sursis pendant deux ans, pour séjour et travail illégal.
En date du 6 juillet 2015, le Service cantonal a fait savoir à l'intéressé qu'il était favorable à la régularisation de ses conditions de séjour en application de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (RS 142.20), sous réserve de l'approbation du Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : le SEM).
Par décision du 2 février 2016, le SEM a refusé de donner son approbation à l'octroi d'une autorisation de séjour en faveur d'A._______ et a prononcé son renvoi de Suisse. Dans la motivation de son prononcé, l'autorité de première instance a considéré que la durée de sa présence en ce pays devait être fortement relativisée, puisqu'il y avait résidé sans être au bénéfice d'une quelconque autorisation. Elle a en outre retenu que l'intégration d'A._______ dans le canton de Vaud ne pouvait pas être qualifiée d'exceptionnelle et qu'un retour au Kosovo ne devrait pas exposer l'intéressé à des obstacles insurmontables, du fait qu'il disposait dans ce pays d'un réseau familial important. Le SEM a dès lors estimé que les conditions restrictives posées par l'art. 30 al. 1 let. b LEtr n'étaient pas réalisées dans le cas particulier. Par arrêt F-1466/2016 du 6 octobre 2016, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) a confirmé la décision précitée, en retenant en substance que la situation de l'intéressé, envisagée dans sa globalité, n'était pas constitutive d'un cas de rigueur au sens de ladite disposition légale, malgré les liens que celui-ci avait tissés durant son séjour en Suisse. Le 18 octobre 2016, le SEM a imparti à A._______ un délai au 15 janvier 2017 pour quitter la Suisse.
B. Par envoi daté du 6 décembre 2016, le prénommé a requis de la part du SEM le réexamen de sa décision du 2 février 2016, en mettant principalement en avant surtout son excellente intégration en Suisse sur le plan professionnel. A cet égard, il a estimé que les connaissances pratiques qu'il avait acquises en ce pays étaient largement supérieures à celles d'un « travailleur moyen dans la même branche professionnelle ». A l'appui de sa demande, l'intéressé a produit diverses pièces, dont des lettres de recommandation et de soutien émanant de son employeur et de particuliers.
C. Après avoir préalablement avisé le requérant, par lettre du 13 décembre 2016, que les éléments mis en avant dans sa demande n'étaient pas susceptibles d'ouvrir la voie du réexamen, le SEM, par décision du 5 mai 2017, a refusé d'entrer en matière sur la requête du 6 décembre 2016, motif pris que ceux-ci ne constituaient aucunement des faits nouveaux déterminants ni des changements de circonstances notables au sens de la jurisprudence prévalant en la matière.
D. Par acte du 8 juin 2017, A._______ a recouru contre la décision précitée auprès du Tribunal, par l'entremise de son conseil, en concluant principalement à son annulation et au renvoi du dossier pour nouvelle instruction et nouvelle décision. A titre de mesures d'instruction, il a requis son audition personnelle, ainsi que celle de témoins éventuels. Sur le plan formel, le recourant a fait grief à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit d'être entendu en motivant insuffisamment sa décision du 5 mai 2017. Sur le fond, il a contesté l'affirmation du SEM selon laquelle les pièces produites avec la demande de réexamen ne constituaient pas des « faits nouveaux déterminants ». A ce sujet, il a une nouvelle fois mis en avant ses compétences et son parcours professionnel remarquable en Suisse. De plus, il a évoqué ses compétences linguistiques, ainsi que ses qualités personnelles, relationnelles et sociales. Enfin, il a souligné l'importance de ses liens familiaux en ce pays.
E. Par décision incidente du 3 juillet 2017, l'autorité d'instruction a autorisé A._______ à attendre en Suisse l'issue de la procédure de recours.
F. Appelé à se déterminer sur le recours, le SEM en a proposé le rejet par préavis du 16 août 2017.
G. Dans les observations qu'il a présentées le 10 novembre 2017, le recourant a entièrement persisté dans les conclusions prises à l'appui de son pourvoi. A cette occasion, il a produit de nouvelles pièces qui, selon lui, vont à l'encontre des constats retenus par l'autorité inférieure pour refuser d'approuver l'octroi de l'autorisation de séjour cantonale.
H. Les autres éléments invoqués par le recourant dans le cadre de la procédure de recours seront examinés, si nécessaire, dans les considérants en droit ci-dessous.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens del'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions en matière de réexamen d'une décision de refus d'approbation à la prolongation d'une autorisation de séjour et de renvoi de Suisse prononcées par le SEM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal (art. 1 al. 2 LTAF).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (art. 37 LTAF).
1.3 A._______ a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 50 et art. 52 PA).
Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). L'autorité de recours, qui applique le droit d'office, n'est pas liée par les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants juridiques de la décision attaquée (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_214/2015 du 6 novembre 2015 consid. 2.2.2 ; ATAF 2009/57 consid. 1.2; voir également André Moser et al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die Anwaltspraxis, tome X, 2ème éd. 2013, pp. 226/227, ad ch. 3.197; Moor/ Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, pp. 300 et 301, ch. 2.2.6.5 ; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2000, pp. 192 et 193, par. 6, ainsi que la jurisprudence citée). Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués (cf. notamment l'ATAF 2007/41 consid. 2, et réf. cit. ; Moser et al., op. cit., p. 24 ch. 1.54; Moor/Poltier, op. cit., ibidem). Dans son arrêt, elle prend en considération l'état de fait régnant au moment où elle statue (cf. ATAF 2014/1 consid. 2, et jurispr. cit.).
En l'occurrence, le recourant a d'abord fait grief à l'autorité de première instance de n'avoir pas examiné si les faits et moyens de preuve nouveaux invoqués suffisaient à entrer en matière au fond sur la demande de réexamen du 6 décembre 2016. Aussi a-t-il souligné que la décision querellée du 5 mai 2017 était « totalement indigente au niveau de la motivation » et que cette carence l'avait empêché de se déterminer en pleine connaissance de cause, de sorte que dite décision violait son droit d'être entendu (cf. mémoire de recours, p. 5). En raison du caractère formel de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond, il convient d'examiner ce grief en premier lieu (cf. ATF 135 I 187 consid. 2.2, 132 V 387 consid. 5.1 ; cf. également Bernhard Waldmann / Jürg Bickel, in: B. Waldmann / Ph. Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2ème édition, Zurich 2016, ad art. 29 nos 28 ss et 106 ss).
3.1 Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour la personne concernée de s'exprimer sur les éléments pertinents du dossier avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 135 II 286 consid. 5.1, 129 II 497 consid. 2.2, et réf. cit.). La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu, défini par les dispositions spéciales de procédure (tel l'art. 35 PA), le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Ainsi, l'administration doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. En particulier, lorsque les parties font valoir des griefs pertinents, il doit ressortir de la motivation que l'administration s'est penchée sur les éléments évoqués. Dans ce contexte, on rappellera qu'il n'est pas possible de déterminer de façon générale et abstraite le contenu et la densité que doit présenter une motivation pour être jugée conforme au droit. Bien plutôt, les exigences en matière de motivation seront en relation étroite avec la situation concrète de l'affaire en cause, notamment en ce qui concerne les questions formelles et matérielles soulevées ainsi que celles relevant de l'administration des preuves, précision faite que l'autorité administrative de première instance doit tenir compte de la pertinence et de la densité de l'argumentaire fourni par l'administré dans le cadre du droit d'être entendu (cf. Bernhard Waldmann / Jürg Bickel, in : B. Waldmann / Ph. Weissenberger [Hrsg.], op. cit., ad art. 29, nos 102 s.). Le devoir de motivation a pour but de garantir que l'intéressé puisse comprendre la décision en cause et l'attaquer en toute connaissance de cause, en sachant sur quelles circonstances principales il doit fonder son argumentation (cf. Bernhard Waldmann / Jürg Bickel, in : B. Waldmann / Ph. Weissenberger [Hrsg.], op. cit., ad art. 35, n° 10, Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., Berne 2015, pp. 364 et 365, Lorenz Kneubühler, in : Ch. Auer / M. Müller / B. Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich 2008, ad art. 35 nos 9 à 17 ; cf. également l'ATF 141 III 28 consid. 3.2.4 et la jurisprudence citée).
Partant, une motivation insuffisante ne peut ainsi être retenue que si la décision attaquée, sur le point litigieux, n'est aucunement motivée ou si cette motivation est à ce point indigente que la partie recourante ne soit pas à même de la contester à bon escient (cf. ATF 133 III 439 consid. 3.3, 126 I 97 consid. 2b). La question de savoir si une décision est suffisamment motivée est distincte de celle de savoir si la motivation adoptée est convaincante. Lorsque l'on peut discerner les motifs qui fondent une décision, le droit à une décision motivée est respecté, même si la motivation retenue ne convainc pas le recourant ou est erronée (cf. ATF 138 I 232 consid. 5.1 et arrêts du Tribunal fédéral 1B_195/2010 du 13 juillet 2010 consid. 2.2 et 1C_35/2009 du 29 mai 2009 consid. 3).
3.2 En l'espèce, le SEM a principalement retenu dans la décision querellée, après avoir présenté les dispositions légales topiques et la jurisprudence y relative, que les pièces produites par A._______ à l'appui de sa requête du 6 décembre 2016 ne constituaient aucunement des faits nouveaux déterminants, ni des changements de circonstances notables, si bien que les éléments mis en avant n'étaient pas susceptibles d'ouvrir la voie du réexamen. Même si l'on peut déplorer que le SEM se soit ainsi limité à énumérer lesdites pièces sans y apporter la moindre discussion, l'on peut néanmoins inférer de la décision attaquée que dite autorité les a qualifiées, appréciées et a rejeté leur pertinence pour l'issue de la cause.
3.3 En tout état de cause, à supposer même que le grief tiré de la violation du droit d'être entendu au sens étroit ne puisse pas d'emblée être écarté, ce vice devrait être considéré comme guéri. Selon la jurisprudence du Tribunal, une éventuelle violation du droit d'être entendu en première instance, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, peut être considérée comme réparée lorsque l'administré a eu la possibilité de s'expliquer librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi étendue que celle de l'autorité inférieure (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.5, 133 I 201 consid. 2.2). Le Tribunal dispose en effet d'une pleine cognition et peut revoir aussi bien les questions de droit que les constatations de fait établies par l'autorité inférieure ou encore l'opportunité de sa décision (art. 49 PA). La réparation d'un vice éventuel doit cependant demeurer l'exception (cf. ATAF 2010/35 consid. 4.3.1 et jurispr. cit.).
Dans le cas particulier, force est de constater que A._______ n'a subi aucun préjudice sur le plan procédural, puisqu'il a eu largement la possibilité de faire valoir tous ses arguments et moyens dans le cadre de la procédure de recours devant le Tribunal de céans. Ainsi, il y a lieu de rejeter le grief tiré de la violation du droit d'être entendu.
4.1 Sur le fond, le recourant a ensuite principalement argué que les nouvelles pièces produites le 6 décembre 2016 venaient apporter « un éclairage radicalement différent » sur sa situation professionnelle, telle qu'elle avait été mise en évidence par le Tribunal dans son arrêt F-1466/2016 du 6 octobre 2016 (consid. 5.2). A cet égard, il a fait valoir que, à travers notamment les responsabilités acquises au sein de l'entreprise, de l'expérience dans le domaine de la construction métallique, de l'acquisition du français à un niveau notable et de la bonne intégration, il avait apportait la preuve qu'il possédait les qualités professionnelles et des connaissances en français supérieures à celle de la moyenne des étrangers présents en Suisse depuis de nombreuses années et placées dans la même situation (cf. mémoire de recours, p. 6).
4.2 La demande de réexamen définie comme étant une requête non soumise à des exigences de délai ou de forme, adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération d'une décision qu'elle a rendue et qui est entrée en force n'est pas expressément prévue par la PA. La jurisprudence et la doctrine l'ont cependant déduite de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander la révision des décisions, et des art. 8 et 29 al. 2 Cst. Dans la mesure où la demande de réexamen est un moyen de droit extraordinaire, l'autorité administrative n'est tenue de s'en saisir qu'à certaines conditions. Tel est le cas, selon la jurisprudence et la doctrine, lorsque le requérant invoque l'un des motifs de révision prévus par l'art. 66 PA, notamment une irrégularité de la procédure ayant abouti à la première décision ou des faits, respectivement des moyens de preuve nouveaux et importants (qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à l'époque), ou lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis que la première décision a été rendue. La procédure extraordinaire ne saurait servir de prétexte pour remettre continuellement en question des décisions entrées en force, ni surtout viser à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1 et réf. cit.).
4.3 Lorsque, comme en l'espèce, l'autorité de première instance n'est pas entrée en matière sur une demande de réexamen, le requérant peut seulement recourir en alléguant que ladite autorité a nié à tort l'existence des conditions requises pour l'obliger à statuer au fond et le Tribunal ne peut qu'inviter cette dernière à examiner la demande au fond, s'il admet le recours. Les conclusions du recourant (soit "l'objet du litige") sont en effet limitées par les questions tranchées dans le dispositif de la décision querellée (soit "l'objet de la contestation"). Celles qui en sortent, en particulier les questions portant sur le fond de l'affaire, ne sont pas recevables (ATF 135 II 38 consid. 1.2 et arrêt du Tribunal fédéral 2C_555/2015 du 21 décembre 2015 consid. 4).
5.5.1 Dans le cadre de la procédure de recours, A._______ a produit plusieurs témoignages écrits et attestations, ces pièces étant censées démontrer en quoi il peut se prévaloir d'une situation professionnelle et personnelle suffisamment spécifique pour qu'il se justifie d'approuver la décision cantonale d'octroi d'une autorisation de séjour en sa faveur. Ainsi, un premier témoin, expert en construction, relève que l'intéressé est une personne de confiance capable de travailler de manière autonome, aussi bien en atelier que sur un chantier (maîtrise de différents types de soudure, capacité d'effectuer plusieurs types d'assemblage, etc.), et ayant les capacités pour être chef d'équipe, voire même pour acquérir un certificat fédéral de capacité (cf. attestation du 28 septembre 2016, pièce n° 3). L'intéressé a par ailleurs souligné que ces constats étaient corroborés par d'autres experts dans le domaine de la construction métallique, lesquels attestaient de ses qualifications professionnelles ou de ses connaissances spécifiques « remarquables » (cf. pièces n° 7, 10,12, 13 et 14). De plus, dans son témoignage écrit du 30 mai 2017, l'employeur a confirmé les compétences professionnelles de l'intéressé, « sur la durée », en tant que ce dernier était chargé de l'organisation du travail, de la sécurité et toutes les tâches relatives au montage et de la vérification de l'outillage (cf. écrit daté du 30 mai 2017, pièce n° 15). Enfin, le recourant a mis en exergue ses compétences linguistiques et son intégration, en soulignant sur ce point la longueur de son séjour en Suisse et la qualité du réseau de connaissances créé en ce pays (cf. mémoire de recours, pp. 9 et 10, ainsi que les pièces mentionnées).
5.2 Le Tribunal n'entend nullement mettre en cause les compétences indéniables que l'intéressé a acquises dans le domaine de la construction durant son séjour en Suisse, ni la qualité de son parcours professionnel. D'une part, il se doit de constater cependant que les éléments mis en avant plus haut ne sont point susceptibles de justifier d'entrer en matière sur la demande de réexamen de la décision du SEM du 2 février 2016 refusant d'approuver l'octroi d'une autorisation de séjour en sa faveur, décision qui a été confirmée sur recours par le Tribunal de céans dans son arrêt F-1466/2016 du 6 octobre 2016. En effet, tous ces faits (connaissances acquises, capacité professionnelle) étaient déjà connus et avaient été appréciés en procédure ordinaire (cf. arrêt précité consid. 5.2). D'autre part, il ressort de l'argumentation de sa demande de reconsidération du 6 décembre 2016 que le requérant sollicite en réalité une nouvelle appréciation de faits déjà connus lors de ce prononcé, ce que l'institution du réexamen ne permet pas. Or, le réexamen de décisions administratives ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause des décisions exécutoires ou à détourner les délais prévus pour les voies de droit ordinaires (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1). A cet égard, le Tribunal de céans constate que c'est le refus, manifesté par le recourant, d'obtempérer ou de se conformer à l'injonction de l'autorité fédérale - lui intimant l'ordre de quitter le territoire de la Confédération - qui lui a permis de prolonger son séjour en Suisse (cf. courrier du SEM du 18 octobre 2016). Or, selon la jurisprudence, l'écoulement du temps ne peut pas être pris en considération, notamment lorsque l'étranger concerné n'a pas respecté les décisions rendues à son endroit, et le réexamen ne saurait servir à remettre sans cesse en cause une décision exécutoire et à la contourner (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_715/2011 du 2 mai 2012 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral C-3712/2014 du 23 avril 2015 consid. 5.3). Par ailleurs, bien que la poursuite du séjour en Suisse d'A._______ ait forcément contribué à consolider ses liens avec ce pays sur le plan socio-professionnel, il sied de noter que le simple écoulement du temps ainsi qu'une évolution normale de l'intégration de l'intéressé en Suisse ne constituent pas encore, à proprement parler, des faits nouveaux susceptibles d'entraîner une modification substantielle de sa situation personnelle (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-5521/2015 du 19 mai 2016 consid. 4.2, et réf. cit.). Ceci est d'autant plus vrai en l'espèce, au vu du laps de temps particulièrement court (deux mois) qui s'est écoulé entre la fin de la procédure ordinaire (6 octobre 2016) et l'introduction de la présente procédure extraordinaire devant l'autorité inférieure (6 décembre 2016). Au vu de ce qui précède, le fait que le recourant considère que les connaissances qu'il a acquises durant son séjour en Suisse « sont largement supérieures à la moyenne des travailleurs dans la même branche professionnelle » (cf. mémoire de recours, p. 9), n'est point de nature à modifier cette analyse. Il en va de même des arguments tirés de ses compétences linguistiques et de ses qualités personnelles, relationnelles et sociales (cf. mémoire de recours, p. 10). Les observations et les nouvelles pièces déposées le 10 novembre 2017 (plusieurs attestions et autres témoignages écrits) ne sont pas davantage de nature à remettre en cause la décision querellée, en tant que le SEM refuse d'entrer en matière en matière sur la requête du 6 décembre 2016.
7.En définitive, il s'avère que le recourant n'a allégué, à l'appui de sa demande de réexamen du 6 décembre 2016, aucun fait nouveau déterminant, ni aucun changement notable de circonstances, propres à justifier l'entrée en matière par le SEM sur cette requête. C'est dès lors à bon droit que le SEM a refusé, par décision du 5 mai 2017, d'entrer en matière sur la demande de réexamen d'A._______.
Le recours est en conséquence rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant (art. 63 al. 1 PA, en relation avec l'art. 1 et l'art. 3 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
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Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés sur l'avance versée le 7 juillet 2017.
Le présent arrêt est adressé :
au recourant (Recommandé)
à l'autorité inférieure, dossier SYMIC en retour
au Service de la population du canton de Vaud, pour information et dossier cantonal en retour.
Le président du collège : Le greffier : Blaise Vuille Fabien Cugni
Expédition :