Entscheiddatum: 13.03.2017Publikationsdatum: 03.07.2019
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Décision annulée par le TF par arrêt du 10.07.2017 (2C_337/2017) Cour VI F-267/2016
Arrêt du 13 mars 2017 Composition Jenny de Coulon Scuntaro (présidente du collège), Fulvio Haefeli, Philippe Weissenberger, juges, Georges Fugner, greffier. Parties A._______ B._______ C._______ représentés par le Centre social protestant (CSP) Vaud, Rue Beau-Séjour 28, 1003 Lausanne, recourante, contre Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, autorité inférieure. Objet Refus d'approbation à la prolongation d'une autorisation de séjour et renvoi de Suisse (réexamen).
A.A._______, ressortissante marocaine née en 1978, est arrivée en Suisse le 1er février 2002 et y a ensuite travaillé dans le cadre d'autorisations de séjours délivrées pour l'exercice d'une activité d'artiste de cabaret.
B.Le 8 janvier 2009, A._______ a contracté mariage à Prilly avec D._______, un ressortissant suisse né en 1956. Elle a alors été mise au bénéfice d'une autorisation de séjour en application des dispositions régissant le regroupement familial.
Les époux A._______-D._______ se sont séparés le 1er novembre 2009.
C.Le 4 février 2011, A._______ a contracté un nouveau mariage avec C._______, un ressortissant italien titulaire d'une autorisation de séjour UE/AELE, avec lequel elle a eu une fille, B._______, née le 4 décembre 2010 à Lausanne.
Les époux A._______-C._______ se sont séparés durant l'été 2012.
D.Informé de la séparation des époux, le Service de la population du canton de Vaud (ci-après : le SPOP) a alors procédé à l'audition de A._______ au sujet de leur vie conjugale et des motifs de leur séparation.
Lors de son audition du 6 juin 2014 par le SPOP, A._______ a exposé qu'elle s'était séparée de son époux en juillet 2012 en raison de la mésentente et des difficultés financières du couple, ainsi que de la jalousie de son époux. La requérante a relevé en outre que C._______ ne voyait pas assez sa fille et qu'elle devait le pousser pour qu'il lui consacre un peu plus de temps.
Lors de son audition du 1er octobre 2014 par le SPOP, C._______ a exposé que les époux s'étaient séparés en raison de leurs fréquentes disputes, a confirmé qu'il n'exerçait que très partiellement son droit de visite sur sa fille B._______, dès lors qu'il n'avait pas de domicile fixe, mais a souligné qu'il n'accepterait pas que son épouse reparte au Maroc avec leur fille.
E.Par décision du 23 janvier 2015, le SPOP a révoqué l'autorisation de séjour UE/AELE de A._______ compte tenu de la séparation définitive des époux, mais s'est déclaré disposé à lui octroyer une autorisation de séjour en application de l'art. 50 al. 1 let. b de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr, RS 142.20), au vu de la durée de son séjour en Suisse, de la présence de sa fille B._______, titulaire d'une autorisation d'établissement dans ce pays, ainsi que du droit de visite que C._______ exerçait sur sa fille. Le SPOP a par ailleurs informé l'intéressée que cette autorisation de séjour était soumise à l'approbation du Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) auquel il transmettait le dossier.
F.Par courrier du 30 avril 2015, le SEM a informé A._______ qu'il entendait refuser de donner son approbation à la prolongation de son autorisation de séjour en Suisse, tout en lui donnant l'occasion de se déterminer à ce sujet avant le prononcé d'une décision.
Ce courrier a été retourné au SEM par la Poste avec la mention « non réclamé ».
G.Par décision du 6 août 2015, le SEM a refusé de donner son approbation à la prolongation de l'autorisation de séjour de A._______ et a prononcé son renvoi de Suisse. Dans la motivation de sa décision, l'autorité intimée a relevé d'abord que la requérante ne pouvait se prévaloir de l'art. 50 al. 1 let. a LEtr, dès lors que la communauté conjugale avait duré moins de trois ans et a considéré ensuite que la réintégration de la requérante au Maroc ne pouvait pas être considérée comme fortement compromise. S'agissant enfin de la présence en Suisse de sa fille B._______, l'autorité inférieure a relevé que l'intensité de la relation de celle-ci avec son père, C._______, n'avait pas été établie par des éléments concrets au dossier.
Notifiée à l'adresse de A._______, la décision du 6 août 2015 a été retournée au SEM par la Poste avec la mention « non réclamé ».
H.Le 7 septembre 2015, le SEM a transmis à A._______, pour information, une copie de sa décision du 6 août 2015.
I.Agissant pour elle-même et sa fille B._______, A._______ a recouru contre cette décision le 6 octobre 2015 auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) en concluant à son annulation et à la prolongation de son séjour en Suisse. La recourante a allégué d'abord que la décision du SEM du 6 août 2016 n'avait été portée à sa connaissance que le 2 octobre 2015 par la commune de Crissier et qu'elle disposait ainsi d'un délai de recours au 10 octobre 2015. S'agissant des arguments de fond, A._______ a exposé que la décision attaquée violait le droit de sa fille à la libre circulation, ainsi que son droit à elle au respect de sa vie privée et familiale garanti par l'art. 8 CEDH, tout en alléguant que la rupture de son union conjugale était due aux violences de son époux à son égard.
J.Le 7 octobre 2015, A._______ a déposé auprès du SPOP une demande tendant à l'octroi d'une autorisation de séjour en application de l'art. 30 LEtr.
K.Par ordonnance du 13 octobre 2015, le Tribunal a invité la recourante à régulariser son recours, ainsi qu'à se déterminer, preuves à l'appui, sur le respect du délai de recours.
L.Le 19 octobre 2015, A._______ a retiré le recours qu'elle avait déposé au Tribunal contre la décision du SEM du 6 août 2015.
Par décision du 22 octobre 2016, le Tribunal a rayé du rôle le recours du 6 octobre 2015.
M.Le 4 novembre 2015, A._______ et son époux C._______, agissant également au nom de leur fille B._______, ont adressé au SPOP, par l'entremise du CSP Vaud, « une demande de réexamen concernant l'autorisation de séjour de A._______». A l'appui de cette demande, ils ont allégué, d'une part, que C._______ n'avait pas été consulté par les autorités au sujet de l'éventuel départ de sa fille B._______ au Maroc, alors qu'il entretenait une relation étroite avec elle, d'autre part, que A._______ ne dépendait plus de l'aide sociale, comme le SEM l'avait retenu dans sa décision du 6 août 2016. Les requérants se sont par ailleurs prévalus de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681) et en particulier de l'arrêt de la Cour de Justice des communautés européennes en la cause Zhu et Chen.
Le SPOP a transmis la demande de réexamen du 4 novembre 2015 au SEM comme objet de sa compétence.
N.Le 30 novembre 2015, les requérants ont complété leur demande de réexamen en transmettant au SEM plusieurs nouvelles pièces, dont notamment une déclaration écrite de C._______ au sujet des relations entretenues avec sa fille, ainsi que des photos de famille le représentant avec sa fille A._______ et son fils E._______, issu d'une précédente relation.
O.Par décision du 11 décembre 2015, le SEM n'est pas entré en matière sur la demande de réexamen du 4 novembre 2015. Dans la motivation de son prononcé, l'autorité intimée a relevé que A._______ n'avait allégué, à l'appui de sa demande de réexamen, aucun changement de circonstances notable, ni aucun fait ou moyen de preuve nouveau important qui n'était pas connu lors de la prise de décision du 6 août 2015 ou qui n'aurait pas pu être produit à l'époque.
P.Le 13 janvier 2016, A._______ et son époux C._______, agissant tous deux également au nom de leur fille B._______, ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Ils ont allégué d'abord que la participation de C._______ à la procédure de réexamen constituait un fait nouveau, dès lors que la décision du SEM du 6 août 2016 ne lui avait pas été communiquée, alors qu'il s'opposait au départ de sa fille à l'étranger, comme il l'avait exposé dans son courrier du 3 novembre 2016. Les recourants ont relevé à ce propos que, selon l'art. 301a al. 2 CC, un parent exerçant conjointement l'autorité parentale ne pouvait modifier le lieu de résidence de l'enfant qu'avec l'accord de l'autre parent ou sur décision du juge ou de l'autorité de protection de l'enfant lorsque le nouveau lieu de résidence se trouve à l'étranger ou que le déménagement avait des conséquences importantes pour l'exercice de l'autorité parentale par l'autre parent et pour les relations personnelles. Les recourants se sont également prévalus de la jurisprudence de la Cour de Justice des communautés européennes en la cause Zhu et Chen, selon laquelle l'ALCP permettait au parent qui a effectivement la garde d'un ressortissant européen mineur en bas âge et qui dispose de ressources suffisantes, de séjourner avec son enfant sur le territoire de l'Etat membre d'accueil.
Q.Appelé à se prononcer sur le recours, le SEM en a proposé le rejet. Dans sa réponse du 26 janvier 2016, l'autorité intimée a relevé que le recours n'apportait pas d'éléments nouveaux susceptibles de justifier la reconsidération de la décision attaquée.
R.Dans leur réplique du 24 mars 2016, les recourants ont réaffirmé que leur demande de réexamen était bel et bien fondée sur des faits nouveaux (soit l'augmentation du taux d'activité professionnelle de A._______, ainsi que l'opposition de C._______ au départ de Suisse de sa fille et qu'ils maintenaient ainsi leurs conclusions.
S.Le 13 août 2016, les recourants ont encore versé au dossier quelques photos de vacances.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.2 En particulier, les décisions de réexamen en matière de refus d'approbation à l'octroi d'une autorisation de séjour et de renvoi de Suisse rendues par le SEM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal (art. 1 al. 2 LTAF).
1.3 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
S'agissant de C._______ et de B._______, le Tribunal constate qu'ils ont pris part, avec A._______, à la procédure devant l'autorité inférieure, qu'ils sont spécialement atteints par la décision attaquée et qu'ils ont un intérêt digne de protection à son annulation. Il convient en conséquence de leur reconnaître également la qualité pour recourir au sens de l'art. 48 al. 1 PA (cf. à cet égard l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_750/2014 du 27 octobre 2015 consid. 1.3)
Le recours, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (cf. art. 50 et 52 PA)
Les recourant peuvent invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, à moins qu'une autorité cantonale ait statué comme autorité de recours (art. 49 PA). A teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à l'appui du recours, ni par les considérants de la décision entreprise (cf. André Moser et Al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème édition, Bâle 2013, ch. 3.197). Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués.
4.1 La procédure administrative distingue les moyens de droit ordinaires et extraordinaires. Contrairement aux premiers, les seconds sont dirigés contre des décisions entrées en force de chose jugée formelle, à savoir contre des décisions qui ne peuvent plus être contestées par un moyen de droit ordinaire, par exemple du fait que toutes les voies de droit ordinaires ont été épuisées, que le délai de recours est venu à échéance sans avoir été utilisé, que le recours a été déclaré irrecevable ou en cas de renonciation à recourir ou de retrait du recours. La demande de révision (dont l'examen incombe à l'autorité de recours et suppose que la cause ait fait l'objet d'une décision sur recours) et la demande de réexamen ou de reconsidération (dont l'examen incombe à l'autorité inférieure) relèvent de la procédure extraordinaire (cf. à ce sujet, par exemple THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n° 1287ss et n° 1414ss et Kölz et al., Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e édition, 2013, n° 710 ; sur la distinction entre la révision et le réexamen lorsque la cause a fait l'objet d'une décision matérielle sur recours, cf. notamment l'arrêt du Tribunal administratif fédéral C-5867/2009 du 15 avril 2011 consid. 2.1 et 2.2).
4.2 La demande de réexamen (aussi appelée demande de nouvel examen ou de reconsidération), définie comme une requête non soumise à des exigences de délai ou de forme, adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération de la décision qu'elle a prise et qui est entrée en force, n'est pas expressément prévue par la PA. La jurisprudence et la doctrine l'ont cependant déduite de l'art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst), qui correspond, sur ce point, à l'art. 29 al. 2 Cst. et de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander la révision des décisions sur recours (cf. ATAF 2010/5 consid. 2.1.1, ainsi que la jurisprudence et la doctrine citées). En principe, une demande de réexamen ne constitue pas une voie de droit (ordinaire ou extraordinaire). Partant, le SEM n'est tenu de s'en saisir que dans deux situations : lorsqu'elle constitue une "demande de reconsidération qualifiée", à savoir lorsqu'une décision n'a pas fait l'objet d'un recours (ou que le recours interjeté contre celle-ci avait été déclaré irrecevable) et qu'un motif de révision au sens de l'art. 66 PA est invoqué, en particulier lorsque le requérant invoque des faits essentiels et des moyens de preuve nouveaux qu'il ne connaissait pas ou a été dans l'impossibilité de faire valoir dans la procédure antérieure (cf. ATAF 2010/5 consid. 2.1.1; Jérôme Candrian, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, p. 57, n. 84), ou lorsqu'elle constitue une "demande d'adaptation", à savoir lorsque le requérant se prévaut d'un changement notable de circonstances depuis le prononcé de la décision concernée (ou, en cas de recours, depuis le prononcé de l'arrêt sur recours [cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1]). Dans les autres situations, l'autorité administrative n'est pas tenue de réexaminer sa décision, mais est libre de le faire (cf. ATAF 2010/5 consid. 2.1.1; Candrian, op.cit., p. 57, n. 84).
4.3 Selon la pratique en vigueur en matière de révision, applicable par analogie à l'institution du réexamen, les faits nouveaux ne peuvent entraîner la révision ou le réexamen d'une décision entrée en force que s'ils sont pertinents et suffisamment importants pour conduire à une nouvelle appréciation de la situation (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.2.1 et ATF 131 II 329 consid. 3.2).La demande d'adaptation tend à faire adapter par l'autorité de première instance sa décision parce que, depuis son prononcé, s'est créée une situation nouvelle dans les faits ou exceptionnellement sur le plan juridique, qui constitue une modification notable des circonstances. Conformément au principe de la bonne foi, le requérant ne peut cependant pas, par le biais d'une telle demande, invoquer des faits qu'il aurait pu invoquer précédemment (cf. ATAF 2010/27 consid. 2.1.1, ainsi que la jurisprudence et la doctrine citées).
4.4 Ainsi, la demande de réexamen ne doit pas servir à guérir des manquements aux obligations incombant aux parties ou à faire valoir des faits que la partie en cause aurait dû alléguer auparavant, dans le cadre de la première procédure (cf. Candrian, op.cit., p. 57, n. 84 et jurisprudence citée). En outre, à réitérées reprises, la jurisprudence a rappelé que le réexamen de décisions administratives entrées en force ne devait pas être admis trop facilement. La procédure extraordinaire ne saurait ainsi servir de prétexte pour remettre continuellement en question des décisions entrées en force, ni surtout viser à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1. et les références citées). Aussi, c'est à l'intéressé d'alléguer la modification de l'état des faits ou les motifs de révision et c'est également à lui qu'incombe le devoir de substantification (arrêt du Tribunal fédéral 2C_883/2015 du 5 février 2016 consid. 3.4 et 4.3), étant précisé que seuls les motifs allégués par le requérant jusqu'au prononcé de la décision querellée sont en principe déterminants (arrêt du TAF C-3680/2013 du 28 juillet 2014 consid. 5.3, 2ème par.).
Enfin, une procédure de réexamen ne doit pas servir à pallier l'inobservation du délai de recours : les motifs qui auraient pu être invoqués dans la procédure ordinaire si le délai de recours avait été respecté ne peuvent plus être invoqués comme motifs de réexamen (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e édition, 2015, p. 393, ainsi que la jurisprudence citée).
4.5 Lorsque l'autorité de première instance n'est pas entrée en matière sur une demande de réexamen, le requérant peut seulement recourir en alléguant que l'autorité a nié à tort l'existence des conditions requises pour l'obliger à statuer au fond, et l'autorité de recours ne peut qu'inviter cette dernière à examiner la demande au fond, si elle admet le recours (cf. ATF 135 II 38 consid. 1.2, ATF 113 Ia 146 consid. 3c, ATF 109 Ib 246 consid. 4a ; voir également arrêt du Tribunal fédéral 2C_38/2008 du 2 mai 2008 consid. 2.2).
4.6 Les conclusions du recourant (soit "l'objet du litige" ou "Streitgegenstand") sont donc limitées par les questions tranchées dans le dispositif de la décision querellée (soit "l'objet de la contestation" ou "Anfechtungsgegenstand" ; cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1). Celles qui en sortent, en particulier les questions portant sur le fond de l'affaire, ne sont pas recevables (cf. ATF 135 II 38 consid. 1.2 et ATF 125 V 413 consid. 1). En conséquence, les conclusions du recours tendant à la prolongation de l'autorisation de séjour de A._______ sont irrecevables, car extrinsèques à l'objet du litige.
5.1 Dans sa décision du 11 décembre 2015, le SEM a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen du 4 novembre 2015, en considérant que les motifs allégués à l'appui de cette requête, soit le fait que C._______ s'opposait à l'éventuel départ de sa fille B._______ à l'étranger et que A._______ ne dépendait plus de l'aide sociale, ne constituaient, ni un changement de circonstances notable, ni un fait ou moyen de preuve important qui était inconnu à l'époque de la prise de décision du 6 août 2015 ou qui n'aurait pas pu être produit à l'époque.
Dans leur pourvoi du 13 janvier 2016, les recourants ont contesté cette argumentation en alléguant que le SEM n'avait pas donné à C._______ l'occasion de se déterminer avant le prononcé de sa décision du 6 août 2015 et que ce prononcé consacrait ainsi une violation du droit d'être entendu qui justifiait le réexamen de la décision précitée. Ils ont exposé ensuite que A._______ allait augmenter son taux d'activité à partir du 1er février 2016, qu'elle pourrait ainsi acquérir son indépendance financière et que cette nouvelle situation (accentuant son intégration) justifiait également le réexamen du prononcé du 6 août 2015.
5.2 Le Tribunal doit d'abord constater que l'argumentation des recourants portant sur le prétendu non-respect du droit d'être entendu de C._______ dans la procédure ayant abouti à la décision du SEM du 6 août 2015 est sans pertinence comme motif de réexamen de ce prononcé, dès lors que ce moyen de droit aurait pu et dû être invoqué dans le cadre de la procédure de recours contre cette décision. Comme le Tribunal l'a déjà exposé au consid. 4.4 ci-avant, une procédure de réexamen ne peut pas servir à pallier l'inobservation du délai de recours et les moyens de droit qui auraient pu être avancés dans la procédure ordinaire si le délai de recours avait été respecté ne peuvent plus être invoqués comme motifs de réexamen d'une décision qui n'a pas été attaquée par la voie ordinaire du recours.
Le Tribunal relèvera, au demeurant, que les relations familiales alléguées entre C._______ et sa fille B._______ sont préexistantes à la décision du SEM du 6 août 2015 et qu'elles ne sont dès lors guère constitutives de faits nouveaux qui seraient survenus après la décision précitée, ce que les recourants ne prétendent d'ailleurs pas.
5.3 S'agissant des arguments du recours tirés de l'amélioration de la situation financière de la recourante (vu l'augmentation de son taux d'activité à partir du 1er février 2016), il convient de remarquer que cet élément, s'il est certes postérieur à la décision du 6 août 2015, est néanmoins dépourvu de toute pertinence pour la présente cause. Il apparaît en effet que la communauté conjugale des époux A._______-C._______ a duré moins de trois ans et que la question de la prolongation de l'autorisation de séjour de A._______ n'a donc pas à être examinée au regard de son intégration au sens au sens de l'art. 50 al. 1 let. a LEtr, mais doit être appréciée exclusivement sous l'angle de l'art. 50 al. 1 let. b LEtr.
5.4 Le Tribunal relève enfin que les arguments soulevés par les recourants en relation avec l'application de l'ALCP sont également irrecevables en procédure de réexamen, dès lors qu'ils auraient déjà pu être invoqués dans le cadre de la procédure ordinaire de recours, car fondés sur une situation de fait et de droit préexistante à la décision du 6 août 2015.
Au regard de la nationalité italienne de B._______, il demeure toutefois loisible aux recourants de déposer une nouvelle demande d'autorisation de séjour fondée sur les dispositions de l'ALCP qui sont susceptibles de trouver application dans le cas d'espèce, soit l'art. 3 al. 6 de l'Annexe I ALCP (cf. à cet égard l'arrêt du Tribunal fédéral du 30 juin 2016 en la cause 2C_997/2015), ainsi que l'art. 24 al. 1 de l'Annexe I ALCP.
6.Le Tribunal est en conséquence amené à la conclusion que les conditions requises pour obliger l'autorité inférieure à procéder au réexamen de sa décision du 6 août 2015 ne sont pas réalisées et que c'est ainsi à bon droit que le SEM n'est pas entré en matière sur la requête du 4 novembre 2015.
Il ressort de ce qui précède que la décision querellée est conforme au droit (cf. art. 49 PA).
Le recours est en conséquence rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure sont mis à la charge des recourants (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
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Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais de procédure, s'élevant à 1'200 francs, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par l'avance du même montant versée le 28 janvier 2016.
Le présent arrêt est adressé :
aux recourants (Acte judiciaire)
à l'autorité inférieure, dossier Symic 3155353.1 en retour
au Service cantonal de la population, Vaud, en copie pour information (annexe : dossier cantonal en retour).
La présidente du collège : Le greffier : Jenny de Coulon Scuntaro Georges Fugner
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :