Entscheiddatum: 02.03.2020Publikationsdatum: 18.03.2020
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour VI F-265/2020
Arrêt du 2 mars 2020 Composition Jenny de Coulon Scuntaro (présidente du collège), Gregor Chatton, Andreas Trommer, juges, Astrid Dapples, greffière. Parties A._______, représenté par Maître Philippe Zimmermann, Avocat, Rue de Lausanne 65, Case postale 1507, 1951 Sion, recourant, contre Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Refus d'autorisation d'entrée dans l'Espace Schengen concernant B._______.
A. B._______, ressortissante rwandaise née le 1er janvier 1971, a introduit en date du 18 octobre 2019 une requête en vue de se faire délivrer un visa Schengen d'une durée de 20 jours pour effectuer une visite familiale à son frère, A._______ (ci-après : l'hôte en Suisse ou le recourant), ressortissant suisse et habitant à Sion. Cette requête a été réceptionnée le 28 octobre 2019 par l'Ambassade de Suisse à Pretoria.
Dans les informations qu'elle a fournies à l'appui de sa demande, la recourante a indiqué qu'elle vivait en Eswatini (ancien Swaziland), où elle avait obtenu la qualité de réfugiée, avec son mari et leurs trois enfants. Elle souhaitait se rendre en Suisse pour participer avec ses frères et soeurs à une cérémonie en mémoire de leurs parents. En annexe à sa requête, elle a joint en copie une lettre d'invitation de son frère, une attestation de son employeur, l'autorisant à s'absenter du 23 décembre 2019 au 12 janvier 2020 pour participer à une cérémonie familiale en Suisse, un relevé bancaire à son nom pour la période du 1er août au 25 octobre 2019, plusieurs documents relatifs à son statut de réfugiée, un certificat de mariage, la carte d'identité de son époux, une lettre explicative à l'appui de la requête du 18 octobre 2019, une attestation de couverture d'assurance maladie pour la durée de son séjour à l'étranger ainsi qu'un billet d'avion aller-retour.
B. Par décision du 1er novembre 2019, l'Ambassade de Suisse à Pretoria a refusé la délivrance d'un visa en faveur de la recourante au moyen du formulaire-type Schengen, au motif que la volonté de l'intéressée de quitter le territoire des Etats membres avant l'expiration du visa n'avait pas été établie.
C. Par courrier du 4 décembre 2019, l'hôte en Suisse a formé opposition à l'encontre de cette décision. Il a produit de nouveaux documents, afin de démontrer la stabilité des liens familiaux existant entre sa soeur et son époux ainsi que leurs trois enfants. Il a par ailleurs réitéré le fait que sa soeur travaillait comme enseignante et réalisait un revenu régulier, qu'elle avait obtenu l'autorisation de son employeur pour s'absenter pour une durée déterminée et qu'elle avait conclu une assurance de rapatriement en cas de problèmes de santé ainsi qu'une assurance voyage. Il a estimé que sa soeur avait apporté suffisamment d'éléments pour garantir son retour en Eswatini à l'échéance de la durée de validité du visa. Il a produit la copie du certificat de mariage coutumier de sa soeur et de son beau-frère, des trois certificats de naissance de ses nièce et neveux ainsi que des cartes d'identité de sa soeur et de son beau-frère.
D. Par décision du 13 décembre 2019, le SEM a rejeté l'opposition et a confirmé le refus d'autorisation d'entrée concernant l'intéressée. Dans la motivation de sa décision, l'autorité intimée a relevé que la sortie de l'intéressée de l'Espace Schengen à l'issue du séjour projeté ne pouvait pas être considérée comme suffisamment garantie, compte tenu notamment de sa situation personnelle (elle n'a jamais voyagé dans l'Espace Schengen) et de la situation socio-économique dans son pays d'origine. Par ailleurs, le SEM a estimé que le fait que l'intéressée voyageait sans sa famille n'excluait pas que cette dernière la rejoigne par la suite en Suisse. Enfin, le fait que l'intéressée ait déposé une demande de visa Schengen pour la Belgique en août 2019 et qu'elle ait été refusée n'était pas davantage rassurant.
E. Agissant par l'entremise de son mandataire, l'hôte en Suisse a recouru contre la décision précitée de l'autorité inférieure auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) le 15 janvier 2020, en concluant à son annulation et à l'octroi d'un visa Schengen en faveur de l'intéressée pour la période du 18 avril au 5 mai 2020. Il a expliqué que la présence de sa soeur était nécessaire à la tenue de la cérémonie traditionnelle prévue en l'honneur de leurs parents, compte tenu de sa position de benjamine de la fratrie. Sous un autre angle, il a estimé que le dossier de sa soeur contenait tous les éléments nécessaires pour garantir son retour en Eswatini à l'échéance de la durée de validité du visa. Aussi, il a considéré que le SEM avait insuffisamment motivé sa décision pour conclure au refus d'autorisation d'entrée en Suisse de sa soeur. S'agissant du refus par les autorités belges de délivrer un visa Schengen à sa soeur, il a expliqué que celui-ci n'avait pas porté sur une appréciation des motifs invoqués à l'appui de la requête, mais avait été prononcé ensuite du constat que la requête était devenue dans l'intervalle sans objet. En annexe au mémoire de recours, il a produit plusieurs nouveaux documents.
F. Appelé à se prononcer sur le recours, le SEM, par réponse du 12 février 2020, a confirmé la décision attaquée et rejeté le recours dans toutes ses conclusions.
G. Les divers autres arguments invoqués de part et d'autre dans le cadre de la procédure de recours seront examinés, si nécessaire, dans les considérants en droit ci-après.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions en matière de refus d'autorisation d'entrée dans l'Espace Schengen prononcées par le SEM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal qui statue définitivement (art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 1 LTF).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (art. 37 LTAF).
1.3 L'hôte en Suisse, qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, a qualité pour recourir (art. 48 PA). Interjeté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est par conséquent recevable (art. 50 et 52 PA).
Le Tribunal examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Le recourant peut ainsi invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). L'autorité de recours applique le droit d'office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants juridiques de la décision attaquée. Aussi peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, elle prend en considération l'état de fait existant au moment où elle statue (cf. ATAF 2014/1 consid. 2).
3.1 La politique des autorités suisses en matière de visa joue un rôle très important dans la prévention de l'immigration clandestine (cf. à ce sujet le Message du Conseil fédéral [CF] concernant la loi sur les étrangers du 8 mars 2002, FF 2002 3469, 3493). Aussi, elles ne peuvent accueillir tous les étrangers qui désirent venir dans ce pays, que ce soit pour des séjours de courte ou de longue durée, et peuvent donc légitimement appliquer une politique restrictive d'admission (cf. ATF 135 I 143 consid. 2.2 ; voir également arrêt du TAF F-1649/2018 du 8 mai 2019 consid. 4.1, et réf. cit.). Cela étant, la législation suisse sur les étrangers ne garantit aucun droit ni quant à l'entrée en Suisse, ni quant à l'octroi d'un visa. Comme tous les autres Etats, la Suisse n'est en principe pas tenue d'autoriser l'entrée de ressortissants étrangers sur son territoire. Sous réserve des obligations découlant du droit international, il s'agit d'une décision autonome (cf. Message du CF précité, FF 2002 3469, 3531 ; voir également ATF 135 II 1 consid. 1.1 concernant une autorisation de séjour et ATAF 2009/27 consid. 3, et réf. cit.).
La réglementation Schengen, reprise par la Suisse dans le cadre de la conclusion des accords d'association à Schengen, limite toutefois les prérogatives des Etats membres parties à ces accords, dans le sens où cette réglementation, d'une part, prévoit des conditions uniformes pour l'entrée dans l'Espace Schengen et la délivrance des visas y relatifs, d'autre part, oblige les Etats membres à refuser l'entrée et l'octroi du visa requis si les conditions prescrites ne sont pas remplies. Ainsi que le Tribunal l'a souligné dans sa jurisprudence, la réglementation Schengen ne confère, pas plus que la législation suisse, de droit à l'entrée dans l'Espace Schengen ou de droit à l'octroi d'un visa (cf. ATAF 2014/1 consid. 4.1.1 et 4.1.5 et ATAF 2011/48 consid. 4.1).
3.2 Les dispositions sur la procédure en matière de visa ainsi que sur l'entrée en Suisse et la sortie de ce pays ne s'appliquent que dans la mesure où les accords d'association à Schengen, qui sont mentionnés à l'annexe 1 ch. 1 LEI ne contiennent pas de dispositions divergentes (cf. art. 2 al. 4 et 5 LEI). S'agissant des conditions d'entrée en Suisse pour un séjour n'excédant pas 90 jours, l'art. 3 al. 1 OEV renvoie à l'art. 6 du Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen [JO L 77 du 23 mars 2016, p. 1- 52], modifié par le Règlement (UE) 2017/458, JO L 74 du 18 mars 2017, p. 1-7). Les conditions d'entrée ainsi prévues correspondent, pour l'essentiel, à celles posées par l'art. 5 LEI. Aussi la pratique et la jurisprudence relatives à l'art. 5 LEI, notamment celles concernant la garantie de sortie prévue par l'art. 5 al. 2 LEI, peuvent-elles être reprises in casu (sur les détails de cette problématique, cf. ATAF 2009/27 consid. 5.2 et 5.3). Cette interprétation est d'ailleurs corroborée par le Règlement (CE) 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas [JO L 243 du 15 septembre 2009, p. 1-58]), aux termes duquel il appartient au demandeur de visa de fournir des informations permettant d'apprécier sa volonté de quitter le territoire des Etats membres avant l'expiration du visa demandé (art. 14 par. 1 let. d du code des visas) et une attention particulière est accordée au risque d'immigration illégale (art. 21 par. 1 du code des visas).
Si les conditions pour l'octroi d'un visa uniforme pour l'Espace Schengen ne sont pas remplies, un Etat membre peut, à titre exceptionnel, délivrer un visa à validité territoriale limitée (ci-après : un visa VTL) notamment pour des motifs humanitaires ou d'intérêt national ou en raison d'obligations internationales (art. 2 let. d ch. 2, art. 3 al. 4 et 5, art. 11 let. b OEV ; art. 32 par. 1 en relation avec l'art. 25 par. 1 let. a et par. 2 du code des visas et art. 6 par. 5 let. c du code frontières Schengen).
3.3 Le Règlement (CE) 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 (JO L 81 du 21 mars 2001, p. 1-7) - remplacé par le Règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 (JO L 303 du 28 novembre 2018, p. 39-58), et qui ne se distingue pas de sa version antérieure sur ce point - différencie, en son art. 1 par. 1 et 2, les ressortissants des Etats tiers selon qu'ils sont soumis ou non à l'obligation du visa. En tant que ressortissante rwandaise, l'intéressée est soumise à une telle obligation.
Selon la pratique constante des autorités, un visa ne peut être octroyé que s'il n'existe pas de doutes fondés quant au retour de l'étranger dans sa patrie dans les délais impartis (cf. ATAF 2014/1 consid. 4.3 et 4.4). Tel est le cas si, sur le vu de l'ensemble des circonstances, il existe un haut degré de probabilité que l'étranger retourne dans son pays à l'échéance du visa convoité (cf. arrêt du TAF F-4875/2015 du 13 septembre 2016 consid. 6.1). Cela étant, lorsque l'autorité examine si l'étranger présente les garanties nécessaires en vue d'une sortie de Suisse dans les délais impartis (au sens de l'art. 5 al. 2 LEI), elle ne peut le faire que sur la base d'indices fondés sur la situation personnelle, familiale ou professionnelle de l'étranger désirant se rendre en Suisse, d'une part, et d'une évaluation du comportement de l'étranger une fois arrivé en Suisse en fonction de ces prémisses, d'autre part. On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité de prendre une décision contraire à la loi lorsqu'elle se fonde sur de tels indices et sur l'évaluation susmentionnée pour appliquer la disposition précitée. Ces éléments d'appréciation doivent en outre être examinés dans le contexte de la situation générale prévalant dans le pays de résidence de la personne invitée, dans la mesure où il ne peut d'emblée être exclu qu'une situation politiquement, socialement ou économiquement moins favorisée que celle que connaît la Suisse puisse influencer le comportement de la personne invitée (cf. arrêt du TAF F-4875/2015 ibid.). Ainsi, il y a lieu de se montrer d'autant plus exigeant que la situation dans le pays d'origine est difficile (cf. ATAF 2014/1 consid. 6.1). Cette manière de procéder repose donc sur des critères objectifs et ne saurait être contraire au principe de l'égalité de traitement.
5.1 S'agissant de l'Eswatini, il appert que le produit intérieur brut (PIB) par habitant a été calculé à 3'224 USD en 2017, demeurant ainsi en dessous des standards européens. D'autre part, l'indice de développement humain (IDH), qui prend en compte la santé, l'éducation et le revenu des personnes, classait l'Eswatini en 144e position sur 189 Etats en 2018. Enfin, L'Eswatini, qui est classé 112/190 dans le classement Doing Business de la Banque Mondiale, conserve un fort niveau de pauvreté (63 %) avec des inégalités de revenus importantes et un taux de chômage de 41 % (cf. site du ministère français de la diplomatie consulté en février 2020). Sur le plan sécuritaire, le Département fédéral des affaires étrangères(ci-après : le DFAE) n'exclut pas un risque d'attentats terroristes. En effet, bien que la situation politique soit calme, certaines tensions persistent et pourraient se traduire par des manifestations et des grèves. De plus, les rassemblements étant interdits, on peut s'attendre à ce que la police fasse usage de la force pour mettre fin aux manifestations (cf. site du DFAE : www.eda.admin.ch > conseils aux voyageurs & représentations > Eswatini> Conseils aux voyageurs, mis à jour le 8 janvier 2020, consulté en février 2020).
5.2 Au vu de ce qui précède, on ne saurait absolument exclure que l'intéressée puisse envisager de rester en Suisse à l'échéance de la durée de validité de son visa. Ce, d'autant plus qu'elle pourrait s'appuyer sur la présence de son frère pour l'aider (cf. ATAF 2014/1 consid. 6.2.2 et ATAF 2009/27 consid. 7).
5.3 Cela étant, l'autorité ne saurait se fonder sur la seule situation prévalant dans le pays de provenance de l'étranger pour conclure à l'absence de garantie quant à sa sortie ponctuelle de Suisse (respectivement de l'Espace Schengen), mais doit également prendre en considération les particularités du cas d'espèce. Ainsi, si la personne invitée assume d'importantes responsabilités dans sa patrie (au plan professionnel, familial et/ou social), un pronostic favorable pourra - suivant les circonstances - être émis quant à son départ ponctuel à l'échéance du visa. En revanche, le risque d'une éventuelle transgression future des prescriptions de police des étrangers pourra être jugé élevé lorsque la personne concernée n'a pas d'obligations suffisantes dans son pays d'origine pour l'inciter à y retourner au terme de son séjour (cf. ATAF 2014/1 consid. 6.3.1, 2009/27 consid. 8).
6.1 Dans sa décision du 13 décembre 2019, ainsi que sa réponse du 12 février 2020, l'autorité inférieure n'a pas expliqué en détails la situation personnelle de l'intéressée. En effet, elle s'est limitée à déclarer qu'en raison de son absence de voyage antérieur dans l'Espace Schengen ainsi que de la situation socio-économique dans son pays, la sortie de l'intéressée de l'Espace Schengen n'était pas suffisamment garantie. Il fallait en outre tenir compte du fait que les autorités belges avaient refusé la délivrance d'un visa en août 2019.
6.2 En l'espèce, le Tribunal observe ce qui suit.
A l'instar du SEM, il faut reconnaître que la situation socio-économique régnant en Eswatini ne plaide pas forcément en faveur d'un retour de l'intéressée dans ce pays à l'échéance de la durée de validité du visa requis.
Toutefois, comme relevé ci-dessus, cet élément ne saurait suffire à lui seul pour retenir dans le cas d'espèce un risque migratoire élevé. En effet, comme l'a précisé l'hôte en Suisse, sa soeur est établie de longue date en Eswatini, où elle a été reconnue réfugiée, où elle travaille depuis 2012 au même endroit et où résident encore son époux ainsi que leurs trois enfants, âgés respectivement de 14 ans, de 23 ans et de 25 ans. Il a par ailleurs fourni une explication plausible pour motiver le refus de délivrance d'un visa Schengen par les autorités belges. Cela étant, ainsi que cela ressort de l'invitation produite, l'intéressée aurait également l'occasion de retrouver en Suisse plusieurs membres de sa famille, lesquels seraient théoriquement susceptibles de la prendre en charge, en cas de poursuite de son séjour en Suisse.
6.3 Au vu des éléments précités, il est difficile, en l'état du dossier, de déterminer précisément dans quelle mesure la situation personnelle et familiale de l'invitée plaide en faveur de son retour en Eswatini à l'échéance du visa requis. Cet élément est pourtant capital dans la présente affaire, de sorte que des mesures d'instruction complémentaires s'avèrent nécessaires.
7.1 Aux termes de l'art. 61 al. 1 PA, l'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives à l'autorité inférieure. La réforme présuppose cependant un dossier suffisamment mûr pour qu'une décision puisse être prononcée, étant précisé qu'il n'appartient pas à l'autorité de recours de procéder à des investigations complémentaires compliquées (cf. notamment ATAF 2011/42 consid. 8 ; arrêt du TAF F-570/2017 du 4 octobre 2018 consid. 12.1). Un renvoi de l'affaire à l'autorité inférieure se justifie notamment lorsque d'autres éléments de fait doivent être constatés et que la procédure d'administration des preuves s'avère trop lourde (cf. notamment Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 68.156 consid. 3c.bb ; arrêt du TAF F-5357/2016 du 15 décembre 2016 consid. 6.1). De surcroît, la réforme est inadmissible lorsque des questions pertinentes doivent être tranchées pour la première fois et que l'autorité inférieure dispose d'un certain pouvoir d'appréciation (cf. notamment ATAF 2011/42 consid. 8 ; 2010/46 consid. 4, et réf. citées). Il importe à cet égard de rappeler qu'en procédure de recours, le rôle du Tribunal, qui est à l'instar des autorités administratives, soumis également à la maxime inquisitoire (art. 12 et 13 PA en relation avec l'art. 37 LTAF), consiste en une obligation de revoir l'établissement des faits plutôt qu'en une obligation d'établir ces derniers. Cette obligation incombe en effet, de manière primaire, aux parties, soit à l'autorité qui a pris sa décision et à l'administré, en vertu de son devoir de collaboration (cf. notamment ATAF 2011/54 consid. 5.1 ; arrêt du TAF E-5688/2012 du 18 mars 2013 consid. 2.2, non publié in ATAF 2013/23).
7.2 En l'occurrence, le Tribunal de céans constate que le dossier produit est incomplet. En effet, il ne contient aucune indication sur l'époux de l'invitée, en particulier sur la profession qu'il exerce et le salaire qu'il perçoit à ce titre. Par ailleurs, le dossier ne contient pas davantage d'éléments sur l'éventuelle fortune possédée par l'intéressée et sa famille en Eswatini (que ce soit sous forme de biens mobiliers ou immobiliers). De la même manière, le Tribunal doit observer que le dossier ne contient aucun élément relatif aux 3 enfants de l'intéressée, en particulier quant à leur situation personnelle et professionnelle, soit des éléments tout aussi déterminants pour analyser l'intensité des attaches de l'invitée avec son pays de résidence. Le SEM est donc invité à approfondir la situation socio-professionnelle de l'intéressée tout comme celle de sa famille en Eswatini, en tenant également compte du fait qu'ils ont obtenu la qualité de réfugié, soit un élément éventuellement susceptible d'être un facteur de discriminations diverses et ainsi propre à encourager une volonté migratoire. Enfin, et bien que cela ne soit pas déterminant dans ce contexte, l'intéressée est également invitée à démontrer les liens de parenté l'unissant à l'hôte en Suisse dès lors que c'est en raison de ceux-là que l'invitation a été formulée. Dans ces conditions, il se justifie de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle procède à toutes les mesures d'instruction complémentaire utiles et nécessaires à cet effet. Ensuite, une nouvelle décision sera prise, dans laquelle l'autorité inférieure procèdera à une nouvelle analyse des risques migratoires en relation avec les nouveaux éléments en sa possession.
8.1 Une cassation pour instruction complémentaire équivalant à un gain de cause (cf., parmi d'autres, arrêt du TF 2C_60/2011 du 12 mai 2011 consid. 2.4), le recourant n'a pas à supporter de frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 a contrario PA), pas plus que l'autorité qui succombe (cf. art. 63 al. 2 PA).
8.2 Il convient par ailleurs d'allouer au recourant, qui est représenté par un avocat, une indemnité équitable à titre de dépens pour les frais « indispensables » et relativement élevés occasionnés par la procédure de recours (cf. art. 64 al. 1 PA, en relation avec l'art. 7 al. 1 et al. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). En l'absence de note de frais, l'indemnité due est fixée sur la base du dossier (cf. art. 14 al. 2 FITAF).
8.3 Au regard de l'ensemble des circonstances, l'indemnité à titre de dépens pour les frais « indispensables » à la défense des intérêts du recourant est fixée ex aequo et bono, à 500 francs (cf. art. 8 à 11 FITAF).
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Le recours est admis et la décision du SEM du 13 décembre 2019 est annulée.
Le dossier de la cause est renvoyé au SEM pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
Un montant de 500 francs est alloué au recourant à titre de dépens, à charge de l'autorité inférieure.
Le présent arrêt est adressé :
au recourant, par l'entremise de son mandataire (recommandé ; annexe : double de la réponse du SEM du 12 février 2020)
à l'autorité inférieure (avec le dossier en retour)
La présidente du collège : La greffière : Jenny de Coulon Scuntaro Astrid Dapples
Expédition :