Entscheiddatum: 08.10.2018Publikationsdatum: 19.10.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour VI F-1826/2018
Arrêt du 8 octobre 2018 Composition Blaise Vuille (président du collège), Daniele Cattaneo, Gregor Chatton, juges, Alain Renz, greffier. Parties X._______, représentée par Romuald Djomo, Inter-Migrant-Suisse, Chemin du Bois Gentil 148, Case postale 134, 1003 Lausanne, recourante, contre Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Interdiction d'entrée en Suisse.
A.
A.a Le 27 juillet 2013, X._______, ressortissante érythréenne née le (...) 1980, est entrée en Suisse et y a déposé le 2 septembre 2013 une demande d'asile. Une comparaison avec le système central d'information visa (CS-VIS) a révélé qu'un visa valable jusqu'au 21 mai 2014 lui avait été délivré par les autorités italiennes. Par décision du 5 décembre 2013, notifiée le 11 décembre suivant, le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : le SEM) a prononcé une décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile et ordonné le transfert de l'intéressée vers l'Etat Dublin responsable de celle-ci, soit l'Italie. Le recours, interjeté le 18 décembre 2013 contre cette décision, a été rejeté par arrêt du 10 février 2014 du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal). Le 16 avril 2014, l'intéressée est partie sous contrôle policier à destination de l'Italie.
A.b Le 28 décembre 2014, X._______ est revenue illégalement en Suisse pour y déposer, le lendemain, une nouvelle demande d'asile. Lors de son audition du 5 janvier 2015 sur les données personnelles (audition sommaire), la prénommée a indiqué avoir déposé une demande d'asile le 16 avril 2014 auprès des autorités italiennes compétentes, qui lui auraient accordé le statut de réfugiée. Par décision du 13 mai 2015, notifiée le 20 mai suivant, le SEM a prononcé une nouvelle décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile et ordonné le transfert de l'intéressé vers l'Etat Dublin responsable de celle-ci, soit l'Italie. Le recours, interjeté le 26 mai 2015 contre cette décision, a été rejeté par arrêt du 1er juin 2015 du Tribunal de céans.
A.c Le 14 septembre 2015, l'intéressée a déposé une demande de reconsidération de la décision du 13 mai 2015. Par décision du 30 novembre 2015, le SEM n'est pas entré en matière sur cette demande. En l'absence d'un recours interjeté auprès du Tribunal de céans, cette décision est entrée en force.
A.d Par courrier du 24 mars 2017, X._______ a demandé au Service de la population du canton de Vaud (ci-après : le SPOP-VD) de « réviser » son cas et de suspendre son renvoi en Italie. Saisi de cette missive, le SEM l'a traitée comme demande de réexamen et l'a rejetée, par décision du 11 avril 2017.
A.e Le 13 avril 2017, le SPOP-VD a établi un rapport de contrôle sur le départ de la prénommée à destination de l'Italie et a indiqué que cette dernière s'était opposée à son plan de départ et avait refusé « catégoriquement » de quitter la Suisse. Les autorités cantonales compétentes ont alors décidé de demander l'assignation à résidence de l'intéressée et de mandater la police afin d'organiser son renvoi sous contrainte.
A.f Le 1er mars 2018, X._______ a fait part de ses déterminations sur le prononcé d'une éventuelle interdiction d'entrée à son endroit dans le cadre du droit d'être entendu accordé par le SPOP-VD. L'intéressée a indiqué notamment qu'elle envisageait de contracter mariage avec un compatriote, au bénéfice du statut de réfugié et titulaire d'une autorisation de séjour dans le canton de Vaud, et qu'une procédure préparatoire avait été ouverte auprès de l'état civil.
B. Le 5 mars 2018, le SEM a prononcé une interdiction d'entrée en Suisse d'une durée de trois ans à l'endroit de X._______ et a signalé à la prénommée que l'interdiction d'entrée entraînait une publication dans le Système d'information Schengen (SIS) ayant pour effet d'étendre la mesure à l'ensemble du territoire des Etats Schengen. Enfin, l'autorité de première instance a informé l'intéressée qu'un éventuel recours formé contre sa décision n'aurait pas effet suspensif. Dans la décision, le SEM a retenu que :
« La personne susmentionnée a fait l'objet d'une décision de renvoi en vertu des accords d'association à Dublin (art. 64a LEtr), mais n'a pas quitté la Suisse dans le délai imparti. Elle a refusé d'embarquer dans le vol du 13 avril 2017, elle est actuellement assignée à résidence dans l'attente d'organiser son renvoi ces prochains jours vers l'Italie. Conformément à l'art. 67 al. 1 let. b LEtr, une décision d'interdiction d'entrée en Suisse à son égard se justifie pleinement.
Aucun intérêt privé susceptible de l'emporter sur l'intérêt public à ce que ses entrées en Suisse et dans l'Espace Schengen soient dorénavant contrôlées ne ressort d'ailleurs du dossier ou du droit d'être entendu qui a été octroyé. »
C. Le transfert de la prénommée sous contrôle policier en vue de sa réadmission sur le territoire italien - prévu pour le 22 mars 2018 - a dû être annulé, cette dernière n'étant pas présente à son domicile.
D. Agissant par l'entremise de son mandataire, X._______ a recouru, par acte du 22 mars 2018, auprès du Tribunal contre la décision précitée en concluant, préalablement, à la restitution de l'effet suspensif au recours et à l'octroi de l'assistance judiciaire partielle, et, principalement, à l'annulation de la décision querellée. A l'appui de son pourvoi, elle s'est opposée à son renvoi en Italie, du fait des conditions précaires dans lesquelles elle s'était retrouvée à la suite de son premier transfert en ce pays et de ses problèmes de santé et a demandé l'application de la clause discrétionnaire de l'art. 17 par 1 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte; JO L 180/31 du 29.6.2013 [ci-après : règlement Dublin III]). Elle a par ailleurs invoqué son statut de réfugiée obtenu en Italie et l'octroi par les autorités de ce pays d'une autorisation de séjour pour s'opposer à l'extension de la mesure d'éloignement à l'ensemble du territoire des Etats Schengen. Enfin, elle a invoqué la procédure de mariage entamée en Suisse avec un compatriote titulaire d'une autorisation de séjour dans le canton de Vaud.
E. Appelé à se prononcer sur le pourvoi, le SEM en a proposé le rejet par préavis du 26 avril 2018. Il a par ailleurs supprimé le signalement de l'intéressée au SIS, compte tenu du fait qu'elle avait été reconnue comme réfugiée statutaire en Italie et qu'elle était au bénéfice d'une autorisation de séjour valable en ce pays.
La recourante n'a pas retiré l'envoi recommandé l'invitant à déposer une réplique.
F. Les autres arguments invoqués de part et d'autre dans le cadre de la procédure de recours seront examinés, si nécessaire, dans les considérants en droit ci-dessous.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
En particulier, les décisions en matière d'interdiction d'entrée en Suisse prononcées par le SEM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 1 LTF).
1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.3 X._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme et dans les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (cf. art. 50 et art. 52 PA).
La recourante peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents ainsi que l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours (cf. art. 49 PA). Le Tribunal n'est pas lié par les motifs invoqués par les parties (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par les considérants de la décision attaquée (cf. André Moser et al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., Bâle 2013, pp. 226ss, ad ch. 3.197). Aussi peut-il admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son arrêt, le Tribunal prend en considération l'état de fait régnant au moment où il statue (cf. ATAF 2014/1 consid. 2).
Préalablement à l'examen au fond, le Tribunal tient à rappeler que le cadre litigieux de la présente procédure est circonscrit par le dispositif de la décision querellée à la seule question de l'interdiction d'entrée en Suisse, respectivement dans l'Espace Schengen, et qu'il ne concerne pas la question du renvoi de la recourante, ni celle de l'exécution de son renvoi, ni encore moins celle de l'obtention d'une quelconque autorisation. Il sied dès lors de relever que les allégations formulées dans le recours concernant l'application de la clause discrétionnaire de l'art. 17 par. 1 du règlement Dublin III en lien avec sa demande d'asile ou encore la renonciation à son renvoi en Italie sont sans pertinence quant à l'issue de présent litige, la question de l'asile et du renvoi de Suisse de l'intéressée ayant déjà fait l'objet d'un examen par le SEM dans sa décision du 13 mai 2015, confirmée sur recours par le Tribunal de céans par arrêt du 1er juin 2015 (cf. consid. A.b).
4.1 L'interdiction d'entrée, qui permet d'empêcher l'entrée ou le retour en Suisse d'un étranger dont le séjour y est indésirable, est réglée par l'art. 67 LEtr. Cette mesure ne constitue pas une peine visant à sanctionner un comportement déterminé mais tend à prévenir des atteintes à la sécurité et à l'ordre publics (cf. Message du Conseil fédéral concernant la loi sur les étrangers du 8 mars 2002, FF 2002 3564 [cf. p. 3568]; ATAF 2008/24 consid. 4.2 p. 352 et arrêt du Tribunal administratif fédéral C-661/2011 du 6 juin 2012 consid. 6 et jurisprudence citée).
4.2 Aux termes de l'art. 67 al. 1 LEtr, le SEM interdit l'entrée en Suisse, sous réserve de l'al. 5, à un étranger frappé d'une décision de renvoi lorsque le renvoi est immédiatement exécutoire en vertu de l'art. 64d al. 2 let. a à c LEtr (let. a) ou lorsque l'étranger n'a pas quitté la Suisse dans le délai imparti (let. b). Ces conditions sont alternatives (cf. Message du Conseil fédéral sur l'approbation et la mise en oeuvre de l'échange de notes entre la Suisse et la CE [ci-après: Message du CF] concernant la reprise de la directive CE sur le retour [directive 2008/115/CE; ci-après: directive retour] [développement de l'acquis Schengen], FF 2009 8057).
Selon l'art. 67 al. 2 LEtr, le SEM peut interdire l'entrée en Suisse à un étranger si ce dernier a attenté à la sécurité et l'ordre publics en Suisse ou à l'étranger ou les a mis en danger (let. a), s'il a occasionné des coûts en matière d'aide sociale (let. b) ou s'il a été placé en détention en phase préparatoire, en détention en vue de l'exécution du renvoi ou de l'expulsion ou en détention pour insoumission (let. c). Ces conditions sont également alternatives.
4.3 Quand l'art. 67 al. 2 LEtr s'applique, l'autorité compétente continue donc à vérifier, selon sa libre appréciation, si une interdiction d'entrée doit être prononcée (cf. Zünd / Arquint Hill, Beendigung der Anwesenheit, Entfernung und Fernhaltung, in Uebersax et al. [éd.], Ausländerrecht, 2ème éd., 2009, ch. 8.80 p. 356). Elle doit donc procéder à une pondération méticuleuse de l'ensemble des intérêts en présence et respecter le principe de la proportionnalité (cf. ATF 139 II 121 consid. 6.5.1 ; ATAF 2017 VII/2 consid. 4.5 et la réf. cit.).
En revanche, une interdiction d'entrée doit en règle générale être prononcée à l'endroit d'un étranger frappé d'une décision de renvoi lorsque celui-ci est immédiatement exécutoire en vertu de l'art. 64d al. 2 let. a à c LEtr (cf. art. 67 al. 1 let. a LEtr) ou lorsque l'étranger n'a pas quitté la Suisse dans le délai imparti (cf. art. 67 al. 1 let. b LEtr). En pareil cas, le pouvoir d'appréciation de l'autorité est en effet très restreint (cf. Message du CF, FF 2009 8057).
4.4 Si des raisons humanitaires ou d'autres motifs importants le justifient, l'autorité appelée à statuer peut s'abstenir de prononcer une interdiction d'entrée ou suspendre provisoirement ou définitivement une interdiction d'entrée (cf. art. 67 al. 5 LEtr). La formulation ouverte de cette disposition inclut les hypothèses prévues par la directive sur le retour (cf. art. 11 al. 3) concernant notamment la possibilité de lever, de suspendre, ou de renoncer à imposer une interdiction d'entrée à l'endroit des victimes et des témoins de la traite d'êtres humains, pour lesquels la LEtr prévoit des règles particulières (cf. Message du CF, FF 2009 8058, et normes citées).
4.5 L'interdiction d'entrée est prononcée pour une durée maximale de cinq ans qui peut toutefois être plus longue lorsque la personne concernée constitue une menace grave pour la sécurité et l'ordre publics (art. 67 al. 3 LEtr).
5.1 En l'occurrence, les faits retenus par l'autorité inférieure pour motiver la mesure d'éloignement prononcée à l'encontre de la recourante sont clairement établis eu égard aux décisions en matière d'asile et de renvoi prises à son endroit.
En effet, le 5 décembre 2013, le SEM a prononcé une première décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile de l'intéressée et ordonné le transfert de cette dernière vers l'Etat Dublin responsable , à savoir l'Italie. Cette décision a été confirmée sur recours, par arrêt du 10 février 2014 du Tribunal de céans. Le 16 avril 2014, l'intéressée est partie sous contrôle policier à destination de l'Italie, mais est revenue illégalement en Suisse le 28 décembre 2014 pour y déposer le lendemain une nouvelle demande d'asile. Le 13 mai 2015, le SEM a prononcé une nouvelle décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile de la recourante et ordonné le renvoi de cette dernière en Italie. Par arrêt du 1er juin 2015, le Tribunal de céans a confirmé cette décision.
Il est encore à noter que les deux demandes de réexamen déposées par la recourante les 14 septembre 2015 et 24 mars 2017 ont été écartées par le SEM et n'ont fait l'objet d'aucun recours de la part de l'intéressée (cf. consid. A.c et A.d).
5.2 Il ressort aussi que la recourante a adopté un comportement caractérisé par son refus persistant de quitter la Suisse, malgré la décision de renvoi prononcé à son endroit, ce qui a conduit les autorités cantonales compétentes à demander l'assignation à résidence de l'intéressée et à mandater la police afin d'organiser son renvoi sous contrainte (cf. consid. A.e) et que malgré ces mesures, le renvoi sous contrôle policier prévu pour le 22 mars 2018 a dû être annulé, cette dernière n'étant pas présente à son domicile (cf. consid. A.g).
5.3 Vu ce qui précède, la décision d'interdiction d'entrée prononcée le 5 mars 2018 s'avère, dans son principe, conforme à l'art. 67 al. 1 let. b LEtr, étant rappelé qu'en la matière, le pouvoir d'appréciation des autorités est très restreint (cf. arrêts du TAF C-581/2013 et C-584/2013 du 20 août 2014).
6.1 Lorsque l'autorité administrative prononce une interdiction d'entrée, elle doit en effet respecter les principes susmentionnés et s'interdire tout arbitraire (cf. ATF 139 II 121 consid. 6.5.1 ; ATAF 2017 VII/2 consid. 4.5 ; ATAF 2016/33 consid. 9.2 et les réf. cit. dans un cas ALCP).
6.2 Pour satisfaire au principe de la proportionnalité, il faut que la mesure d'éloignement prononcée soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public recherché par cette mesure et les intérêts privés en cause, en particulier la restriction à la liberté personnelle qui en résulte pour la personne concernée (principe de la proportionnalité au sens étroit; cf. notamment ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 ; arrêt du TAF F-5267/2015 du 18 août 2016 consid. 6.1 et les réf. cit.).
6.3 En l'occurrence, par son comportement et l'ouverture de procédures de réexamen, l'intéressée a exprimé à maintes reprises son refus de se plier à une décision de renvoi de Suisse et cela dès le prononcé sur recours du Tribunal de céans du 1er juin 2015. Au vu de ces circonstances, il y a tout lieu de penser qu'en cas d'annulation de l'interdiction d'entrée, la recourante tenterait de regagner le territoire de la Confédération helvétique pour y vivre et y travailler sans autorisation de séjour idoine.
6.4 Certes, l'intéressée a fait valoir la présence en Suisse d'un compatriote avec lequel elle a engagé une procédure en vue de son mariage auprès de l'état civil de Lausanne.
Le Tribunal tient à rappeler que la recourante est sous le coup d'une décision de renvoi de Suisse exécutoire depuis l'arrêt du 1er juin 2015 et qu'elle séjourne depuis lors en ce pays dans l'attente de l'exécution de son renvoi en Italie, pays dans lequel elle bénéficie d'une autorisation de séjour. Dès lors, l'intéressée pourra poursuivre et attendre dans ce dernier pays l'issue de la procédure préparatoire de mariage débutée auprès de l'état civil de Lausanne et, une fois la date de mariage fixée, solliciter un sauf-conduit pour venir se marier en Suisse, charge à elle de solliciter ensuite auprès des autorités cantonales compétentes une autorisation de séjour en vue du regroupement familial et, en cas d'obtention d'une telle autorisation, de requérir la levée de la mesure d'éloignement prononcée à son endroit.
6.5 Aussi, en considération de l'ensemble des éléments du dossier, le Tribunal juge que l'interdiction d'entrée en Suisse ordonnée par le SEM est adéquate et conforme au principe de proportionnalité (cf. consid. 6.2 supra). Cette mesure respecte en outre le principe d'égalité de traitement (ibid.) lorsqu'on la compare aux décisions prises par les autorités suisses dans des cas analogues.
6.6 Enfin, le Tribunal constate, au vu des développements ci-dessus, qu'il n'existe pas de raisons humanitaires ou d'autres motifs importants justifiant l'abstention ou la suspension de la mesure d'éloignement au sens de l'art. 67 al. 5 LEtr. Admettre le contraire reviendrait à donner un signal positif à toute personne, faisant fi, à l'instar de la recourante, d'une mesure d'éloignement prononcée à son encontre et persistant dans son refus de s'y soumettre en poursuivant son séjour sur le territoire suisse.
Dans la décision querellée, l'autorité inférieure a également ordonné l'inscription de l'interdiction d'entrée au SIS. Ce signalement a toutefois été supprimé en date du 26 avril 2018 par le SEM, en raison du fait que l'intéressée avait été reconnue comme réfugiée en Italie et mise au bénéfice d'un titre de séjour valable. Pour cette raison, l'autorité inférieure a dû partiellement modifier la décision du 5 mars 2018 en faveur de la recourante, conformément aux normes applicables en la matière. Par conséquent, il y a lieu de considérer que le recours est devenu sans objet sur ce point. Il convient toutefois de relever que ces éléments figuraient dans le dossier de l'autorité de première instance avant le prononcé de la décision querellée (cf. arrêt D-3331/2015 du 1er juin 2015 du Tribunal de céans et écrit du Ministère de l'Intérieur italien du 21 avril 2015).
Il ressort de ce qui précède que la décision de l'autorité inférieure du 5 mars 2018 est conforme au droit, sauf en ce qui concerne l'inscription de l'interdiction d'entrée dans le SIS.
Le recours doit ainsi être rejeté (dans la mesure où il est recevable) en tant qu'il conclut à l'annulation de la décision d'interdiction d'entrée rendue le 5 mars 2018. Il est devenu sans objet en tant qu'il a trait à l'inscription de cette mesure d'éloignement dans le SIS.
Quant à la demande d'effet suspensif présentée par la recourante à l'appui de son pourvoi (cf. mémoire de recours, p. 6), elle est devenue sans objet par le prononcé du présent arrêt.
La recourante a sollicité l'assistance judiciaire (partielle) à l'appui de son pourvoi (cf. mémoire de recours p. 4). Le Tribunal se détermine comme suit sur cette requête :
L'art. 65 al. 1 PA prévoit qu'après le dépôt du recours, la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes et dont les conclusions ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec, est, à sa demande, dispensée par l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur de payer les frais de procédure. Il ressort des pièces du dossier que la recourante bénéficie de prestations d'aide d'urgence (cf. décision du 2 mars 2018 de l'EVAM jointe en annexe au recours) et qu'elle est de ce fait indigente. En outre, les conclusions du recours n'apparaissaient pas d'emblée vouées à l'échec, compte tenu du fait que le SEM a été amené à supprimer l'inscription au SIS et modifier la décision querellée. Il y a en conséquence lieu, en application de la disposition précitée, d'octroyer l'assistance judiciaire partielle à l'intéressée.
10.1 Vu l'issue du litige, il y aurait lieu de mettre une partie des frais de procédure à la charge de la recourante, qui succombe partiellement, conformément à l'art. 63 al. 1 PA et aux art. 2 et 3 let. a du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2). Toutefois, comme mentionné ci-avant, la demande d'assistance judiciaire partielle ayant été admise, il est statué sans frais (art. 65 al. 1 PA).
10.2 Par ailleurs, eu égard à l'issue de la cause, la recourante a droit à une indemnité à titre de dépens partiels, à la charge de l'autorité de première instance, pour les frais indispensables qui lui ont été occasionnés par la présente procédure de recours (art. 64 al. 1 et 2 PA ; également ATF 131 II 200 consid. 7.2).
En l'espèce, il est tenu compte du fait que l'intéressée est représentée par un mandataire professionnel. A noter que le tarif horaire est dans la règle de 100 à 300 francs pour les représentants n'exerçant pas la profession d'avocat (art. 10 al. 2 FITAF cum art. 12 FITAF) et que seuls les frais nécessaires sont indemnisés (art. 8 al. 2 FITAF). Par ailleurs, en l'absence de note de frais, l'indemnité est fixée sur la base du dossier (cf. art. 14 al. 2 FITAF).
Ainsi, sur la base d'une estimation du temps consacré à la cause, en particulier l'écriture de recours du 22 mars 2018, dont seuls quelques paragraphes se rapportent à la question de l'interdiction d'entrée et à l'inscription au SIS, il convient de chiffrer l'indemnité à titre de dépens pour les frais « nécessaires » à la défense des intérêts de l'intéressée (cf. art. 8 à 11 FITAF) ex aequo et bono à 300 francs, débours compris (cf. art. 9 al. 1 FITAF).
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Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable et n'est pas devenu sans objet.
La demande d'assistance judiciaire (partielle) est admise. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
Un montant de 300 francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à charge de l'autorité inférieure.
Le présent arrêt est adressé :
à la recourante, par l'entremise de son mandataire (Recommandé)
à l'autorité inférieure, avec dossiers
en copie au Service de la population du canton de Vaud (Départs et mesure), pour information.
Le président du collège : Le greffier : Blaise Vuille Alain Renz
Expédition :