Entscheiddatum: 12.12.2019Publikationsdatum: 08.01.2020
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour V E-7233/2018
Arrêt du 12 décembre 2019 Composition Sylvie Cossy (présidente du collège), Jean-Pierre Monnet, Lorenz Noli, juges, Ismaël Albacete, greffier. Parties A._______, née le (...), Somalie, alias A._______, née le (...) Etat inconnu, représentée par Jeanne Carruzzo, Centre Suisses-Immigrés (C.S.I.), (...), recourante, contre Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Exécution du renvoi ; décision du SEM du 20 novembre 2018 / N (...).
A. Le 24 juillet 2016, A._______, disant être âgée de (...) ans, a déposé une demande d'asile au centre d'enregistrement et de procédure de Chiasso.
B. Le 29 juillet 2016, elle s'est soumise à un examen osseux, dont il est ressorti qu'elle était âgée de (...) ans.
C. Entendue sur ses données personnelles, le 9 août 2016, A._______ a déclaré ne connaître ni sa nationalité ni ses parents, avoir grandi jusqu'à ses (...) ans dans un orphelinat à B._______ au Somaliland, avant d'être emmenée par une femme dans la famille de celle-ci, où elle aurait dû faire le ménage et s'occuper des enfants. Elle aurait pris le nom de famille de cette famille, bien qu'elle n'ait pas été adoptée.
Elle aurait suivi cinq années de scolarité élémentaire lorsqu'elle était à l'orphelinat. La dame, qui serait venue la recueillir, lui aurait indiqué sa date de naissance. La recourante aurait tenté, en vain, d'en apprendre davantage sur ses origines, en raison du changement fréquent du personnel de l'orphelinat ; on lui aurait simplement dit qu'elle était arrivée à l'orphelinat à l'âge de (...) ans.
A._______ a dit avoir quitté le Somaliland, car elle ne supportait plus les insultes du fait qu'elle était orpheline et qu'on ne savait si elle était somalienne ou éthiopienne. En outre, suite à une dispute avec une amie, la soeur de cette dernière l'aurait battue et lui aurait cassé les dents. En raison de son statut, A._______ n'aurait pas pu la dénoncer.
La recourante aurait quitté son pays en (...) 2015 pour l'Ethiopie, aurait rejoint le Soudan et la Libye, avant d'embarquer pour l'Italie et d'être secourue en mer. Elle serait arrivée en Suisse par le train, le 24 juillet 2016.
Au terme de l'audition sur ses données personnelles, le SEM l'a informée qu'il la considérerait comme majeure pour le reste de la procédure.
D. Le 24 août 2016, le SEM a demandé aux autorités italiennes compétentes la prise en charge de la recourante, afin de traiter sa demande d'asile sur la base de la règlementation Dublin, celle-ci n'ayant pas rendu vraisemblable sa minorité.
Le 24 octobre 2016, les autorités italiennes ont rejeté dite demande car elles ont considéré que la recourante était une mineure non accompagnée qui n'avait pas déposé de demande d'asile en Italie.
Le 27 octobre 2016, le SEM a demandé le réexamen de cette décision, car il considérait que l'intéressée était majeure, celle-ci n'ayant pas rendu vraisemblable sa minorité, ce qui était confirmé par l'analyse osseuse.
Le 5 juillet 2017, les autorités italiennes ont rejeté la demande de réexamen, l'analyse osseuse présentant une marge d'erreur de deux ans.
Le 11 juillet 2017, le SEM a informé la recourante que la procédure Dublin avait pris fin et que sa demande d'asile serait traitée en Suisse.
E. Entendue le 15 février 2018 sur ses motifs d'asile, A._______ a réitéré avoir grandi dans un orphelinat, nommé C._______ à B._______, puis avoir été recueillie dans une famille dès l'âge de (...) ans, où elle aurait été astreinte aux tâches ménagères.
La recourante a dit qu'elle était partie de B._______ parce que la maîtresse de maison lui causait beaucoup de problèmes, la maltraitait et l'insultait. Cette dernière aurait également voulu que l'intéressée épousât un homme âgé venant d'Europe contre rémunération, ce qu'elle aurait refusé. Un cheikh, appelé à prononcer le mariage par procuration, aurait refusé, d'une part en raison de l'opposition de la recourante, de l'autre, du fait que celle-ci n'avait ni père ni oncle pour la donner en mariage. La maîtresse de maison aurait alors menacé la recourante de la chasser de son domicile, ce qui l'aurait laissée à la rue, car elle ne trouvait pas de travail dans d'autres familles, faute de garants.
A._______ a dit avoir été battue une fois par une femme qui l'avait insultée, mais n'avoir rien pu faire en raison de sa situation. Seule sa famille d'accueil aurait pu porter plainte, ce qu'elle n'aurait pas fait.
De manière générale, la recourante n'aurait plus supporté sa situation, à savoir être une femme seule, discriminée, sans racines, à la merci des autres, et ne pouvant se défendre à cause de son statut. Elle aurait donc décidé de quitter le pays avec l'aide d'une voisine.
F. Par décision du 20 novembre 2018, notifiée le 28 novembre 2018, le SEM n'a pas reconnu la qualité de réfugié de la recourante, a rejeté sa demande d'asile, prononcé son renvoi de Suisse et ordonné l'exécution de cette mesure.
Le SEM a relevé que les déclarations de la recourante n'étaient pas vraisemblables. Celles concernant son identité et son parcours de vie seraient stéréotypées et inconsistantes. Elle n'aurait pas pu donner d'informations convaincantes sur l'endroit où elle serait née, ni sur les raisons pour lesquelles elle n'aurait pas entrepris de démarches pour se procurer des documents d'identité, alors que, selon les informations du SEM, il serait possible de s'en procurer au Somaliland. Il ne serait donc pas crédible que la recourante n'ait pas de document à sa disposition. Le SEM a de surcroît considéré qu'il était étonnant qu'elle n'ait pas pu donner plus de détails sur le nombre d'enfants dans l'orphelinat, dans chaque classe, sur ses années d'école, ses origines ou sur la documentation que l'orphelinat aurait pu disposer à son sujet.
Le récit concernant son voyage serait de surcroît vague et inconsistant et elle aurait pu bénéficier de l' « aide généreuse et désintéressée » de sa voisine. La recourante n'aurait pas pu donner de précisions sur les endroits par lesquels elle serait passée. En outre, la chronologie ne serait pas respectée, l'intéressée ayant dit avoir quitté son pays à la fin (...) 2015 et être restée environ une année en Libye. Les explications fournies relatives à cette contradiction ne seraient pas convaincantes.
Concernant ses motifs d'asile, outre qu'ils seraient tardifs, la recourante n'aurait pu donner aucune information sur le mariage qu'elle aurait refusé. Les motifs allégués ne seraient de toute façon pas pertinents, car elle n'aurait pas subi une persécution étatique en raison de l'un des motifs mentionnés à l'art. 3 LAsi.
La recourante ayant violé son obligation de collaborer, il n'appartiendrait pas au SEM d'examiner l'existence - ou non - de quelconques obstacles à l'exécution de son renvoi.
G. Le 20 décembre 2018 (date du sceau postal), la recourante a déposé un recours à l'encontre de la décision du 20 décembre 2018 et a conclu à la reconsidération de celle-ci en tant qu'elle refusait de reconnaître son origine somalienne et à l'octroi d'une admission provisoire. Elle a également requis le bénéfice de l'assistance judiciaire partielle.
La recourante a contesté avoir dissimulé sa véritable identité. Ne sachant pas - et n'ayant jamais su - dans quel pays elle était née du fait d'avoir été recueillie dans un orphelinat, alors qu'elle était bébé, et y avoir grandi, elle ne serait pas en mesure de donner plus de précisions. Les déclarations sur sa date de naissance se fonderaient sur les seules informations à sa disposition, soit celles que lui aurait transmises la femme qui serait venue la chercher à l'orphelinat lorsqu'elle était âgée de (...) ans. Il serait en outre notoire que la plupart des habitants de Somalie ne possèderaient aucun document d'identité. La recourante, mineure à l'époque de sa fuite, n'aurait ainsi pas pu se procurer de document d'identité, d'autant moins au regard de son statut. Elle aurait de surcroît donné des indications précises sur l'orphelinat, dans lequel elle aurait vécu jusqu'à ses (...) ans, même si elle n'avait pu donner de chiffres exacts sur le nombre d'enfants qui y étaient logés. On ne pourrait de plus pas reprocher à la recourante son manque de connaissances géographiques sur le voyage entrepris alors qu'elle n'aurait été que très peu scolarisée et quasi séquestrée dans une famille d'accueil, dont elle n'aurait jamais pu vraiment s'éloigner. On ne pourrait de même lui reprocher de ne pas avoir pu se souvenir de la date prévue pour son mariage. A ce titre, il y aurait eu lieu de soupçonner une situation de traite humaine, soupçon que le SEM n'aurait pas cherché à lever.
Même si la recourante n'a pas contesté la décision du 20 décembre 2018, en ce qu'elle porte sur la reconnaissance de la qualité de réfugié, les motifs allégués n'étant pas pertinents au sens de l'art. 3 LAsi, on ne pourrait considérer que ses propos seraient invraisemblables, au point de jeter le doute sur son origine. Elle aurait en effet pu donner suffisamment d'informations, au vu de ses capacités, sur son parcours de vie, de sorte qu'il n'y aurait pas lieu de conclure à une absence de socialisation au Somaliland, d'autant plus que ses auditions se seraient déroulées en somali. Le pays d'origine de la recourante étant la Somalie, l'exécution de son renvoi dans ce pays serait inexigible en raison de la situation de violence qui y prévaudrait.
H. Par décision incidente du 3 janvier 2019, la juge en charge du dossier a admis la demande d'assistance judiciaire partielle.
I. Dans sa réponse du 9 janvier 2019, le SEM a conclu au rejet du recours. Il a précisé qu'à la relecture des procès-verbaux, il ressortait de manière évidente que la recourante n'avait fait aucun effort pour fournir des précisions sur son lieu de provenance ou de socialisation. Elle n'aurait donné aucune information sur son identité, ne pouvant fournir que celle de la famille qui l'aurait accueillie. Or, outre qu'elle aurait donné une autre identité aux autorités italiennes, il serait surprenant que la recourante n'ait pas, par des discussions avec des « collègues », thématisé la question de ses origines. Ses propos seraient contradictoires car elle aurait dit ne pas savoir compter, alors qu'elle aurait eu « des cours de mathématiques », et être sans amis, alors qu'elle aurait eu une amie et des contacts avec sa voisine.
J. Dans sa réplique du 24 janvier 2019, la recourante, mentionnant des passages de son audition, a rétorqué avoir fourni des indications suffisantes sur son lieu de provenance ou de socialisation. Elle a réitéré qu'une mineure ne pouvait pas se procurer des documents d'identité et qu'elle en avait expliqué les raisons. Les considérations du SEM sur le fait qu'elle aurait dû avoir des discussions sur ses origines ne seraient que pure spéculation et ne se fonderaient sur rien de concret. Il serait également difficile de suivre l'argument du SEM, selon lequel le fait d'avoir été scolarisée pendant cinq ans et de regarder la télévision rendrait invraisemblable la difficulté de calculer. Il en serait de même du sentiment de se sentir isolée et rejetée dans sa famille d'accueil tout en ayant des contacts avec une voisine.
Finalement, si le SEM remettait en cause l'origine de la recourante, il aurait dû procéder à une analyse de provenance.
K. Dans sa duplique du 14 février 2019, le SEM a conclu au rejet du recours. Il a réitéré que les déclarations de la recourante étaient vagues et peu circonstanciées. En outre, le SEM aurait vérifié l'existence du quartier de D._______ et constaté que la recourante n'avait donné aucune réponse détaillée à son sujet, étant présupposé que E._______ serait un sous-quartier de D._______.
L. Dans sa triplique du 26 février 2019, la recourante a, pour l'essentiel, réitéré que ses déclarations étaient suffisamment précises d'autant plus qu'il faudrait tenir compte du milieu social dont elle était issue et de son parcours mouvementé.
M. Les autres faits et arguments de la cause seront évoqués, si nécessaire, dans les considérants qui suivent.
1.1 Selon l'art. 31 LTAF (RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021). En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'exécution du renvoi ensuite d'une décision négative en matière d'asile - lesquelles n'entrent pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF - peuvent être contestées devant le Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF (disposition applicable en vertu du renvoi de l'art. 105 LAsi [RS 142.31]).
Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent litige. Il statue de manière définitive (art. 83 let. d ch. 1 LTF [RS 173.110]).
1.2 La présente procédure est soumise à l'ancien droit (dispositions transitoires de la modification du 25 septembre 2015 de la LAsi, al. 1).
1.3 La recourante a qualité pour recourir (art. 48 al. 1 PA). Présenté dans la forme (art. 52 al. 1 PA) et le délai (anc. art. 108 al. 1 LAsi) prescrits par la loi, le recours est recevable, sous réserve de la conclusion visant à reconsidérer la décision du SEM en tant qu'elle refuse de reconnaître l'origine somalienne de la recourante, ce point n'étant pas l'objet de la décision incriminée.
La décision du SEM en ce qu'elle porte sur le refus de reconnaissance de la qualité de réfugié, de rejet de la demande d'asile et de renvoi (dans son principe) n'est pas contestée. Sur ces points de son dispositif (ch. 1 à 3), elle a donc acquis force de chose décidée. Seul est litigieux le prononcé de l'exécution du renvoi de l'intéressée (ch. 4 et 5).
Le SEM considère qu'il n'a pas à procéder à l'examen des obstacles à l'exécution du renvoi de la recourante, qui aurait violé son devoir de collaboration en faisant des déclarations vagues et inconsistantes sur son identité et sa provenance, ce que celle-ci réfute.
4.1 Selon la jurisprudence du Tribunal, les obstacles à l'exécution du renvoi obéissent au même degré de preuve que pour la reconnaissance de la qualité de réfugié. Ils doivent être prouvés, si la preuve stricte est possible. Si tel n'est pas le cas, ils doivent être rendus vraisemblables (ATAF 2011/24 consid. 10.2 avec les références citées).
4.2 Ne sont pas vraisemblables notamment les allégations qui, sur des points essentiels, ne sont pas suffisamment fondées, qui sont contradictoires, qui ne correspondent pas aux faits ou qui reposent de manière déterminante sur des moyens de preuve faux ou falsifiés (art. 7 LAsi).
Des allégations sont vraisemblables lorsque, sur les points essentiels, elles sont suffisamment fondées (ou consistantes), concluantes (ou constantes et cohérentes) et plausibles et que le requérant est personnellement crédible (ATAF 2012/5 consid. 2.2).
La vraisemblance, au sens de l'art. 7 al. 2 LAsi signifie, au contraire de la preuve stricte, un moindre degré de preuve et laisse de la place à d'éventuels doutes ou objections quant à la véracité des propos du requérant. Sur ce point, il est décisif de déterminer si, objectivement, les éléments qui parlent en faveur de la véracité desdits propos l'emportent ou non. C'est ainsi que, lors de l'examen de la vraisemblance des allégations d'un requérant, il s'agit pour l'autorité de pondérer les signes d'invraisemblance en dégageant une impression d'ensemble et en déterminant, parmi les éléments portant sur des points essentiels et militant en faveur ou en défaveur de cette vraisemblance, ceux qui l'emportent (ATAF 2015/3 consid. 6.5.1 ; 2013/11 consid. 5.1 ; 2012/5 consid. 2.2 ; 2010/57 consid. 2.3).
4.3 En l'espèce, le Tribunal constate que la recourante a rendu vraisemblables ses propos sur sa socialisation et sur les raisons pour lesquelles elle n'a pas été en mesure de déposer des documents d'identité, et ce même si des doutes sur la véracité de ses propos subsistent.
Elle a rendu vraisemblable avoir été recueillie dans un orphelinat situé à B._______. Contrairement aux affirmations du SEM, elle a pu donner des informations sur les années qu'elle y a passées. En effet, elle en serait sortie à l'âge de (...) ans, soit de nombreuses années avant qu'elle ne soit entendue par les autorités helvétiques, et elle a répondu à toutes les questions de la chargée d'audition, qui ne lui a pas demandé de plus amples précisions (procès-verbal d'audition du 15 février 2018 p. 7 R58 à 66). Dans ces conditions, et également au vu de son parcours scolaire sommaire, on ne peut pas lui reprocher de n'avoir pas pu indiquer le nombre exact d'enfants qui partageaient son quotidien, voire sa classe. On ne saurait non plus lui reprocher de ne pas avoir « discuté avec des collègues », autrement dit avec son entourage, sur son origine, étant précisé qu'elle a dit avoir été trouvée comme les autres enfants et n'avoir pas rencontré la personne qui l'aurait découverte, car le personnel changeait fréquemment (procès-verbal d'audition du 15 février 2018 p. 8 R79). A cela s'ajoute qu'une simple recherche sur internet permet de constater qu'il y a bel et bien un orphelinat dans le quartier mentionné par la recourante, recherche que le SEM n'a pas faite ([...], consulté le 8 octobre 2019). Sur ce point, la recherche effectuée par le SEM, dont la référence n'a d'ailleurs pas été mentionnée afin que la recourante puisse se déterminer, est donc d'emblée sujette à caution car lacunaire.
Le SEM a encore reproché à la recourante, dans sa réponse du 9 janvier 2019, d'avoir donné une fausse identité aux autorités italiennes. Or, en procédant de la sorte, le SEM a clairement violé le droit d'être entendu de la recourante. Il s'est en effet fondé sur un document interne, qu'il n'a pas transmis à l'intéressée, et en ne l'interrogeant jamais sur cette « autre identité ». Il y a encore lieu de relever que cette « autre identité » n'est mentionnée ni dans sa décision du 20 novembre 2018, ni dans sa réponse du 9 janvier 2019, ni dans le formulaire eurodac du 25 juillet 2016, ni dans la demande de prise en charge adressée aux autorités italiennes, le 24 août 2016 ou dans la réponse de ces dernières. Ainsi, le SEM ne pouvait pas, sur la seule base d'un document interne, retenir que la recourante avait violé son devoir de collaboration, pour avoir décliné une autre identité aux autorités italiennes.
Les reproches formulés par le SEM sur l'incapacité de la recourante à se procurer des documents d'identité sont également mal fondés. Ainsi, le rapport auquel il se rapporte, soit le « Bericht zur D-A-CH Fact Finding Mission Äthiopien/Somaliland 2010 » de mai 2010 précise au contraire que les autorités sont restrictives quant à la délivrance de documents d'identité (p. 82). L'explication donnée par la recourante, selon laquelle, n'ayant pas de famille ni de clan, elle n'aurait pas de chef traditionnel pouvant se rendre au service des migrations est en effet confirmée dans ledit rapport (procès-verbal d'audition du 15 février 2018 p. 3 R15 et p. 82 du rapport).
Avec le SEM, il y a certes lieu de considérer que les motifs à l'origine de sa fuite ne sont pas vraisemblables et que les circonstances entourant son voyage ne sont que peu détaillées. Néanmoins, on ne sait pas ce que sous-entend le SEM lorsqu'il écrit « Vous avez pu bénéficier de l'aide généreuse et désintéressée de votre voisine qui a tout organisé pour vous faire partir » (p. 3 de la décision du 20 novembre 2018). La recourante n'a jamais dit que sa voisine lui aurait payé le voyage, mais uniquement qu'elle l'aurait mise en contact avec un passeur et qu'elle serait restée en Libye très longtemps, raison pour laquelle elle n'aurait rien payé (procès-verbal d'audition du 15 février 2018 p. 9 et 11 R95 et 116 et 117). Le chargé d'audition n'a pas posé plus de questions sur le financement du voyage, se limitant à constater une anomalie chronologique.
4.4 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que la recourante, orpheline, a été recueillie, jeune enfant, dans un orphelinat, et qu'elle n'a jamais su qui était sa famille biologique et, par conséquent, où elle était née. Sa socialisation à B._______ est en outre vraisemblable. On ne peut dès lors pas lui reprocher une violation de son devoir de collaboration et l'exécution de son renvoi doit être examinée en lien avec le Somaliland, Etat auto-proclamé, non reconnu sur le plan international et dont encore partie intégrante de la Somalie.
5.1 L'exécution du renvoi est ordonnée si elle est licite, raisonnablement exigible et possible. Si l'une de ces conditions n'est pas réunie, l'admission provisoire doit être prononcée. Celle-ci est réglée par les articles 83 et 84 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI, RS 142.20 ; nouvelle appellation de l'ancienne LEtr dès le 1er janvier 2019).
Les trois conditions posées par l'art. 83 al. 2 à 4 LEI, empêchant l'exécution du renvoi (illicéité, inexigibilité et impossibilité), sont de nature alternative : il suffit que l'une d'elles soit réalisée pour que le renvoi soit inexécutable (arrêt du Tribunal E-5316/2006 du 24 novembre 2009 consid. 5 ; arrêt du Tribunal E-2775/2007 du 14 février 2008 consid. 6.4 ; Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile [JICRA] 2006 n° 30 consid. 7.3).
5.2 En l'occurrence, c'est sur la question de l'exigibilité de l'exécution du renvoi de la recourante que le Tribunal entend porter son examen, qui est du reste la seule des trois conditions précitées dont l'existence est contestée par l'intéressée dans son recours.
6.1 L'exécution du renvoi ne peut pas être raisonnablement exigée si le renvoi ou l'expulsion de l'étranger dans son pays d'origine ou de provenance le met concrètement en danger, par exemple en cas de guerre, de guerre civile, de violence généralisée ou de nécessité médicale (art. 83 al. 4 LEI). Cette disposition s'applique en premier lieu aux « réfugiés de la violence », soit aux étrangers qui ne remplissent pas les conditions de la qualité de réfugié parce qu'ils ne sont pas personnellement persécutés, mais qui fuient des situations de guerre, de guerre civile ou de violence généralisée, et ensuite aux personnes pour qui un retour reviendrait à les mettre concrètement en danger, notamment parce qu'elles ne pourraient plus recevoir les soins dont elles ont besoin (ATAF 2014/26 consid. 7.3 à 7.10 ; 2011/50 consid. 8.1 à 8.3 et jurisp. cit.).
6.2 Au regard de la jurisprudence du Tribunal, l'exécution du renvoi n'est en principe pas exigible dans le centre et le sud de la Somalie. S'agissant des régions situées dans le nord du pays, comme le Somaliland et le Punt-land, l'exécution du renvoi est exigible sous réserve de conditions favorables, notamment l'existence de liens étroits avec la région, permettant l'accès à un minimum vital, ainsi que la garantie d'un soutien de la part des membres du clan (ATAF 2014/27 et arrêts du TAF D-4721/2016 du 26 mai 2017, consid. 6.5.2 et E-2215/2017 du 18 mai 2017, consid. 8.4).
6.3 En l'espèce, la recourante est une femme seule, sans appartenance clanique, ayant été recueillie, durant son enfance, dans un orphelinat, puis dans une famille d'accueil où elle aurait chargée de la garde des enfants et du ménage. Les conditions favorables nécessaires pour que l'exécution du renvoi au Somaliland soit considérée comme raisonnablement exigible font défaut. La recourante doit donc être admise provisoirement, l'exécution de son renvoi étant inexigible.
6.4 Partant, le recourant est admis. Les chiffres 4 et 5 de la décision du 20 novembre 2018 sont annulés et le SEM est invité à prononcer l'admission provisoire de la recourante en Suisse.
7.1 Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 63 al. 1 et 2 PA).
7.2 La recourante a droit à des dépens pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
La mandataire de la recourante n'a pas fourni de décompte de prestation. Il n'y a pas lieu, en l'espèce, d'en exiger un, le montant pouvant être fixé sur la base du dossier (art. 14 FITAF). En tenant compte du mémoire de recours et des deux écrits subséquents, il y a lieu d'allouer à la recourante une indemnité de 750 francs.
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Le recours est admis.
Les chiffres 4 et 5 du dispositif de la décision du SEM du 20 novembre 2018 sont annulés.
Le SEM est invité à régler les conditions de séjour de la recourante, conformément aux dispositions sur l'admission provisoire.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
Le SEM versera à la recourante une indemnité de 750 francs à titre de dépens.
Le présent arrêt est adressé à la recourante, au SEM et à l'autorité cantonale.
La présidente du collège : Le greffier : Sylvie Cossy Ismaël Albacete