Entscheiddatum: 26.01.2017Publikationsdatum: 03.02.2017
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour V E-7076/2016
Arrêt du 26 janvier 2017 Composition François Badoud (président du collège), Yanick Felley, David Wenger, juges, Antoine Willa, greffier. Parties A._______, né le (...), Somalie, représenté par François Miéville, Centre Social Protestant (CSP), (...), recourant, contre Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Asile (non-entrée en matière) et renvoi (Dublin) ; décision du SEM du 4 novembre 2016 / N (...).
A. En date du 12 août 2016, A._______ a déposé une demande d'asile en Suisse.
Les investigations entreprises par le SEM ont révélé, après consultation de l'unité centrale du système européen «Eurodac», que l'intéressé avait été enregistré par les autorités italiennes lors de son arrivée en Sicile, le 25 juillet 2016.
Entendu le 31 août 2016 au centre d'enregistrement et de procédure de Vallorbe, le requérant a été invité à se déterminer sur le prononcé éventuel d'une décision de nonentrée en matière, ainsi que sur son éventuel transfert vers l'Italie. Cet Etat est en principe responsable pour traiter sa demande d'asile en vertu du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (ci-après RD III).
L'intéressé n'a pas contesté la compétence de cet Etat, mais a relevé qu'il ne souhaitait pas y retourner, en raison de problèmes de santé. Il a exposé souffrir d'une paralysie faciale partielle et d'écoulements de l'oreille, et avoir perdu l'odorat, ainsi qu'une partie de la vision et de l'audition. En Somalie, il aurait reçu des soins de médecine traditionnelle, qui n'auraient pas amélioré son état.
B. En date du 2 septembre 2016, le SEM a soumis aux autorités italiennes compétentes une requête aux fins de prise en charge, fondée sur l'art. 13 par. 1 RD III.
Celles-ci n'ont pas répondu à cette demande dans les délais prévus par l'art. 22 par. 1 RD III.
C. Par décision du 4 novembre 2016, le SEM, se fondant sur l'art. 31a al. 1 let. b LAsi (RS 142.31), n'est pas entré en matière sur la demande d'asile déposée par le requérant, a prononcé son transfert vers l'Italie et a ordonné l'exécution de cette mesure, constatant en outre l'absence d'effet suspensif à un éventuel recours.
L'autorité de première instance a précisé qu'il serait loisible à l'intéressé, une fois transféré en Italie, d'y déposer une demande de protection afin d'y faire valoir ses droits. Elle lui a reproché de n'avoir déposé aucune preuve de ses troubles de santé, et relevé qu'ils n'étaient pas suffisamment graves pour empêcher le transfert, leur prise en charge étant possible en Italie.
En conséquence, il n'y avait pas lieu de faire application de la clause de souveraineté de l'art. 17 par. 1 RD III pour motifs humanitaires, tel que l'art. 29a al. 3 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile (OA 1, RS 142.311) en donnait la possibilité au SEM. Il incombait au requérant de remettre à l'autorité cantonale un rapport médical, qui permettrait au SEM d'informer les autorités italiennes de son état et du traitement suivi au moment du transfert.
D. Interjetant recours contre cette décision, le 16 novembre 2016, l'intéressé a conclu à l'annulation de celle-ci et à l'entrée en matière sur sa demande ; il a sollicité l'octroi de l'effet suspensif et de l'assistance judiciaire partielle.
Le recourant a fait grief au SEM de n'avoir pas procédé à une instruction permettant de déterminer clairement son état de santé et sa compatibilité avec le transfert. En effet, l'autorité de première instance ne pouvait attendre de l'intéressé, malade et ignorant de la procédure, qu'il produise spontanément un rapport médical complet. De plus, les informations ressortant de l'audition, bien que peu précises, laissaient cependant apparaître la gravité des troubles dont le recourant était atteint. Dès lors, le SEM aurait écarté l'application de l'art. 29a al. 3 OA 1 sur des bases insuffisantes. Enfin, c'est abusivement que l'autorité inférieure, dans sa décision, aurait remis l'examen des empêchements médicaux au transfert à la date de son exécution.
A été joint au recours un rapport médical, daté du (...) novembre 2016, dont il ressortait que l'intéressé, vu ses symptômes, souffrait selon toutes probabilités d'un cholestéatome de l'oreille droite ; cette affection était susceptible d'entraîner la perte de l'audition à droite et un risque invalidant, voire un abcès cérébral ou une méningite potentiellement fatals. L'examen mené avait montré une destruction osseuse de l'oreille droite, et une possible atteinte osseuse de l'oreille gauche. Une extraction chirurgicale du cholestéatome était à prévoir.
E. Par ordonnance du 21 novembre 2016, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et dispensé le recourant du versement d'une avance de frais, renvoyant la question de l'assistance judiciaire partielle à l'arrêt de fond.
F. Invité à se prononcer sur le recours, le SEM en a préconisé le rejet dans sa réponse du 30 novembre 2016. Il a notamment relevé que les problèmes de santé du recourant avaient été évoqués dans la décision attaquée, et que le diagnostic n'était pas définitif. Dans tous les cas, le recourant, en accomplissant les démarches nécessaires, pouvait voir ses affections prises en charge en Italie, les autorités de cet Etat pouvant d'ailleurs être informées de la situation par le SEM au moment du transfert.
Faisant usage de son droit de réplique, le 19 décembre suivant, le recourant a fait valoir que le SEM n'avait pas répondu au grief d'une instruction insuffisante, et avait statué sur le caractère exécutable du transfert en Italie sans données complètes sur l'état du recourant et les possibilités de soins adéquats dans l'Etat requis. Selon un courriel adressé au mandataire par le médecin, le recourant bénéficiait également d'un suivi en ophtalmologie ; une note de consultation du 12 décembre faisait état d'un ulcère de la cornée.
G. Un nouveau rapport de consultation du (...) janvier 2017, produit le 11 janvier suivant, faisait état d'une audition nulle à droite et mauvaise à gauche, et confirmait la paralysie faciale. Le cholestéatome avait entraîné la destruction osseuse de l'oreille moyenne et interne droite ; à gauche, se manifestait une otite chronique, et un cholestéatome en formation était soupçonné, vu la présence d'érosions osseuses. Une intervention chirurgicale était à prévoir.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal), en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (art. 105 en relation avec l'art. 6a al. 1 LAsi; art. 33 let. d LTAF et art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l'espèce.
1.2 L'intéressé a qualité pour recourir. Présenté dans la forme et le délai prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 48 al. 1 et art. 52 al. 1 PA, applicables par renvoi de l'art. 37 LTAF et art. 108 al. 2 LAsi).
1.3 Le recours peut être interjeté pour violation du droit fédéral, notamment pour abus ou excès dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, ou pour établissement inexact ou incomplet de l'état de fait pertinent (art. 106 al. 1 let. a et b LAsi).
1.4 Saisi d'un recours contre une décision de non-entrée en matière sur une demande d'asile, le Tribunal se limite à examiner le bien-fondé d'une telle décision (cf. ATAF 2012/4 consid. 2.2 ; 2009/54 consid. 1.3.3 ; 2007/8 consid. 5).
2.1 Avant de faire application de la disposition précitée, le SEM examine la compétence relative au traitement d'une demande d'asile selon les critères fixés dans le RD III. S'il ressort de cet examen qu'un autre Etat est responsable du traitement de la demande d'asile, le SEM rend une décision de non-entrée en matière après que l'Etat requis a accepté la prise ou la reprise en charge du requérant.
La procédure de détermination de l'Etat responsable est engagée, aussitôt qu'une demande d'asile a été déposée pour la première fois dans un Etat membre (art. 20 par. 1 RD III).
2.2 Aux termes de l'art. 3 par. 1 RD III, une demande de protection internationale est examinée par un seul Etat membre, celui-ci étant déterminé selon les critères fixés à son chapitre III. La procédure de détermination de l'Etat responsable est engagée, aussitôt qu'une demande d'asile a été déposée pour la première fois dans un Etat membre (art. 20 par. 1 RD III).
Dans une procédure de prise en charge (anglais : take charge), les critères énumérés au chapitre III du règlement (art. 8-15) doivent être appliqués successivement (principe de l'application hiérarchique des critères de compétence, art. 7 par. 1 RD III). Pour ce faire, il y a lieu de se baser sur la situation existant au moment du dépôt de la première demande dans un Etat membre (art. 7 par 2 RD III ; ATAF 2012/4 consid. 3.2 ; Filzwieser/Sprung, Dublin III-Verordnung, Vienne 2014, pt. 4 sur l'art. 7).
Lorsqu'aucun Etat membre responsable ne peut être désigné sur la base de ces critères, le premier Etat membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite est responsable de l'examen (art. 3 par. 2 1ère phrase RD III).
En vertu de l'art. 3 par. 2 RD III, lorsqu'il est impossible de transférer un demandeur vers l'Etat membre initialement désigné comme responsable parce qu'il y a de sérieuses raisons de croire qu'il existe dans cet Etat membre des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'art. 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (JO C 364/1 du 18.12.2000, ci-après : CharteUE), l'Etat procédant à la détermination de l'Etat responsable poursuit l'examen des critères fixés au chapitre III afin d'établir si un autre Etat peut être désigné comme responsable. Lorsqu'il est impossible de transférer le demandeur vers un Etat désigné sur la base de ces critères ou vers le premier Etat auprès duquel la demande a été introduite, l'Etat membre procédant à la détermination devient l'Etat responsable.
2.3 L'Etat responsable de l'examen d'une demande de protection internationale en vertu du règlement est tenu de prendre en charge - dans les conditions prévues aux art. 21, 22 et 29 - le demandeur qui a introduit une demande dans un autre Etat membre (art. 18 par. 1 point a RD III).
Cette obligation cesse si le demandeur ou une autre personne visée à l'art. 18 par. 1 point c) ou d) a quitté le territoire des Etats membres pendant une durée d'au moins trois mois, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité délivré par l'Etat membre responsable (cf. art. 19 par. 2 RD III).
2.4 Sur la base de l'art. 17 par. 1 RD III (clause de souveraineté), chaque Etat membre peut décider d'examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par le ressortissant d'un pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le règlement.
3.1 En l'occurrence, les investigations entreprises par le SEM ont révélé, après consultation de l'unité centrale du système européen «Eurodac», que l'intéressé avait été enregistré lors de son entrée en Italie, le 25 juillet 2016. En date du 2 septembre 2016, cet office a dès lors soumis aux autorités italiennes compétentes, dans les délais fixés à l'art. 21 par. 1 RD III, une requête aux fins de prise en charge, fondée sur l'art. 13 par. 1 RD III.
3.2 . N'ayant pas répondu à la demande de prise en charge dans les délais prévus par le RD III (art. 22 par. 1), l'Italie est réputée l'avoir acceptée et, partant, avoir reconnu sa compétence pour traiter la demande d'asile de l'intéressé (art. 22 par. 7 RD III). Ce point n'est pas contesté.
3.3 Au vu de l'art. 3 par. 2 RD III, il y a lieu d'examiner s'il y a de sérieuses raisons de croire qu'il existe, en Italie, des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'art. 4 de la CharteUE.
3.3.1 S'agissant de l'Italie, il est notoire que les autorités de ce pays connaissent, depuis 2011 notamment, de sérieux problèmes quant à leur capacité d'accueil des requérants d'asile, qui peuvent être confrontés à d'importantes difficultés sur le plan de l'hébergement, des conditions de vie voire de l'accès aux soins médicaux suivant les circonstances (cf. notamment Organisation suisse d'aide aux réfugiés [OSAR] : Italie, Conditions d'accueil ; Situation actuelle des requérant-e-s d'asile et des bénéficiaires d'une protection, en particulier celles et ceux de retour en Italie dans le cadre de Dublin, août 2016).
Cependant, contrairement à la Grèce, on ne saurait considérer qu'il appert de positions répétées et concordantes du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), du Commissaire des droits de l'homme du Conseil de l'Europe, ainsi que de nombreuses organisations internationales non gouvernementales, que les conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile en Italie sont caractérisées par des carences structurelles d'une ampleur telle qu'il y aurait lieu de conclure d'emblée, et quelles que soient les circonstances du cas d'espèce, à l'existence de risques suffisamment réels et concrets, pour les requérants, d'être systématiquement exposés à une situation de précarité et de dénuement matériel et psychologique, au point que leur transfert dans ce pays constituerait en règle générale un traitement prohibé par l'art. 3 CEDH (cf. arrêt de la CourEDH Tarakhel c. Suisse du 4 novembre 2014, Grande Chambre 29217/12 par. 114 et 115 ; également arrêt de la CourEDH du 2 avril 2013 dans la requête n° 27725/10 Mohammed Hussein c. Pays Bas et Italie ; arrêt A. S. c/Suisse n° 39350/13 du 30 juin 2015).
En outre, le recourant n'appartient pas à la catégorie des personnes particulièrement vulnérables visées par l'arrêt Tarakhel (par. 118-122), pour lesquelles l'Etat requérant doit, avant de prononcer un transfert vers l'Italie, obtenir des autorités italiennes des garanties individuelles d'une prise en charge conforme aux exigences de l'art. 3 CEDH (ATAF 2015/4).
3.3.2 A cela s'ajoute que l'Italie est signataire de la CEDH, de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Conv. torture, RS 0.105), de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (Conv. réfugiés, RS 0.142.30) ainsi que du Protocole additionnel du 31 janvier 1967 (Prot., RS 0.142.301) et, à ce titre, en applique les dispositions. Dans ces conditions, cet Etat est présumé respecter la sécurité des demandeurs d'asile, en particulier leur droit à l'examen, selon une procédure juste et équitable, de leur demande, et leur garantir une protection conforme au droit international et au droit européen, en application de la directive Procédure (cf. directive no 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale) comme de la directive Accueil (cf. directive no 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale).
3.3.3 Cet Etat ne connaît donc pas des défaillances systémiques au sens de l'art. 3 par. 2 RD III (arrêt n° 39350/13 du 30 juin 2015 cité ci-dessus). Dans ces conditions, l'application de cette disposition ne se justifie pas en l'espèce.
4.1 Le recourant a contesté les conditions dans lesquelles le SEM a apprécié l'applicabilité, à son cas, de la clause discrétionnaire prévue à l'art. 17 par. 1 RD III (clause de souveraineté), qui trouve son écho à l'art. 29a al. 3 OA1 (raisons humanitaires).
4.2 Depuis l'abrogation de l'art. 106 let. c LAsi, entrée en force le 1er février 2014, le Tribunal n'a plus la faculté de revoir l'appréciation du SEM statuant en opportunité.
Dès lors, en présence d'éléments de nature à permettre l'application des clauses discrétionnaires, le Tribunal se limite à contrôler si le SEM a fait usage de son pouvoir d'appréciation, s'il a établi de manière complète l'état de fait, et s'il a statué selon des critères objectifs et transparents, dans le respect des principes constitutionnels que sont le droit d'être entendu, l'égalité de traitement et la proportionnalité (cf. ATAF 2015/9 consid. 8 p. 127-128).
4.3 Dans le cas particulier, l'intéressé a reproché au SEM d'avoir tranché de ce point sur des bases insuffisantes, et donc de n'avoir pas suffisamment tiré au clair l'état de fait ; l'autorité de première instance aurait négligé de déterminer avec précision son état de santé, ce qui ne lui aurait pas permis d'en apprécier correctement les conséquences en matière d'exécution du transfert. Selon le recourant, les déclarations faites lors de son audition du 31 août 2016 auraient dû inciter l'autorité de première instance à instruire cette question de manière approfondie.
En l'espèce, le Tribunal admet que la mention d'une perte de l'odorat, d'une perte partielle de la vision et de l'audition, ainsi que d'une paralysie faciale (pt. 7.01), aurait justifié que le SEM s'attache à déterminer précisément les affections touchant l'intéressé et leurs suites possibles ; en effet, il devait lui apparaître clairement qu'il ne s'agissait pas de troubles anodins, mais que l'état du requérant, au vu de la qualité des atteintes subies, pouvait être considéré comme sérieux.
Le recourant allègue également que le reproche qui lui est fait par le SEM, de n'avoir spontanément produit aucune preuve de son état de santé, est infondé. Le Tribunal partage cette appréciation : comme on l'a vu, il incombait à l'autorité de première instance de prendre les mesures d'instruction nécessaires, et elle ne pouvait attendre passivement que le requérant, peu au fait de la procédure d'asile, y supplée de son propre mouvement ; il n'était alors pas pourvu d'un mandataire, ce dernier n'étant intervenu qu'au stade du recours. De même, le SEM ne pouvait reporter l'examen de l'état de l'intéressé au moment de l'exécution du transfert, dont il faut rappeler qu'elle est de la compétence du canton, ainsi qu'il apparaît le prévoir dans la décision attaquée.
Le Tribunal constate également le caractère contradictoire de l'argumentation du SEM, qui relève que les problèmes de santé ne sont étayés par aucune preuve, puis qu'ils sont dépourvus de gravité. Cette dernière assertion paraît d'ailleurs sans fondement, au vu des informations médicales rassemblées en procédure de recours : les thérapeutes ont en effet retenu qu'un risque vital pour le requérant n'était pas exclu, et qu'une intervention chirurgicale était impérative.
4.4 Dès lors, c'est sur la base d'un état de fait incomplet que l'autorité de première instance a écarté l'application de la clause discrétionnaire de l'art. 17 par. 1 RD III.
5.1 En conséquence, la décision attaquée est annulée, en application de l'art. 106 let. b LAsi.
5.2 Il appartiendra au SEM de tenir compte de l'ensemble des affections dont souffre le recourant, et de les prendre en considération lors de l'examen du cas sous l'angle de l'existence de raisons humanitaires au sens de l'art. 17 par. 1 RD III, combiné avec l'art. 29a al. 3 OA 1.
6.1 Le recourant ayant gain de cause, il n'est pas perçu de frais (art. 65 al. 1 PA). La requête d'assistance judiciaire partielle est donc sans objet.
6.2 Conformément à l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
6.3 En l'espèce, le Tribunal fixe le montant de l'indemnité sur la base des deux notes de frais du 16 novembre et du 19 décembre 2016 (art. 14 al. 2 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
Le Tribunal admet que les deux notes, qui font état de cinq heures de travail en tout, correspondent à la réalité. Se basant sur le tarif horaire de 100 à 300 francs applicable aux mandataires professionnels n'exerçant pas la profession d'avocat (art. 10 al. 2 FITAF), il fixe donc le montant des dépens à 1000 francs, au tarif horaire de 200 francs, plus 50 francs de frais ; s'y ajoute le supplément de 8% pour la TVA au sens de l'art. 9 al. 1 let. c FITAF, d'où un total de 1134 francs.
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Le recours est admis ; la décision du SEM du 4 novembre 2016 est annulée.
Le SEM est invité à compléter l'instruction dans le sens des considérants et à rendre une nouvelle décision.
Il n'est pas perçu de frais.
Le SEM versera au recourant la somme de 1134 francs à titre de dépens.
Le présent arrêt est adressé au mandataire du recourant, au SEM et à l'autorité cantonale.
Le président du collège : Le greffier : François Badoud Antoine Willa
Expédition :