Entscheiddatum: 29.04.2016Publikationsdatum: 12.05.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Cour VE-1209/2016 et E-1219/2016
Arrêt du 29 avril 2016 Composition William Waeber (président du collège), François Badoud, Barbara Balmelli, juges,Isabelle Fournier, greffière. Parties A._______, né le (...),B._______, née le (...),C._______, né le (...), Erythrée, recourants, contre Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM),Quellenweg 6, 3003 Berne,autorité inférieure. Objet Asile (non-entrée en matière / procédure Dublin) et renvoi ; décisions du SEM du 17 février 2016 /N (...) et N (...).
A. En date du 10 juin 2015, A._______ (ci-après : le recourant) a déposé une demande d'asile en Suisse.
Sa compagne, B._______ (ci-après : la recourante), a également déposé, le même jour, une demande d'asile.
L'un et l'autre ont déclaré qu'ils n'étaient pas encore mariés, mais qu'ils avaient vécu ensemble au Soudan et qu'elle était enceinte de lui. Le SEM a ouvert des dossiers séparés les concernant, tout en prenant note de leurs déclarations respectives à ce sujet.
Les intéressés ont été entendus au Centre d'enregistrement et de procédure (CEP) de Bâle, le 24 juin 2015. Ils ont déclaré avoir transité par l'Italie, où ils étaient arrivés le 6 ou 7 juin 2014 après avoir été secourus en mer. Leurs identités auraient été enregistrées à Palerme, mais les autorités n'auraient pas pris leurs empreintes digitales. Ils se seraient rendus séparément à Rome, le lendemain de leur arrivée. De là, ils auraient gagné ensemble la Suisse, où ils ont dit être entrés clandestinement, le 10 juin 2015.
B. Le 26 juin 2015, le SEM a soumis aux autorités italiennes une requête aux fins de prise en charge du recourant, fondée sur l'art. 13 par. 1 du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (JO L 180/31 du 29.6.2013, ci-après: règlement Dublin III). Dans cette requête, il a mentionné, dans la rubrique concernant l'identité des membres de la famille, celle de B._______, la désignant comme « concubine » de l'intéressé.
Le même jour, le SEM a soumis aux autorités italiennes compétentes une requête aux fins de prise en charge de la recourante, fondée sur la même disposition. Il a fait mention de l'identité de son concubin, mais n'a pas indiqué que l'intéressée était enceinte de (...) mois, selon les déclarations faites lors de l'audition au CEP.
Les deux requêtes sont demeurées sans réponse dans le délai réglementaire de deux mois.
C. Par décision du 4 septembre 2015, le SEM, se fondant sur l'art. 31a al. 1 let. b LAsi (RS 142.31), n'est pas entré en matière sur la demande d'asile de A._______, a prononcé le transfert de celui-ci vers l'Italie, pays compétent pour traiter sa requête selon le règlement Dublin III, et a ordonné l'exécution de cette mesure.
D. Le 17 septembre 2015, A._______ a interjeté un recours contre cette décision, auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après le Tribunal). Il a fait valoir que son transfert l'empêcherait d'assister à la naissance de son enfant et le séparerait de ce dernier.
Le 25 septembre 2015, le juge instructeur a octroyé l'effet suspensif au recours.
Dans sa réponse au recours du 1er octobre 2015, le SEM en a proposé le rejet. Il a, notamment, observé que l'enfant à naître ne serait pas marqué par une séparation d'avec son prétendu père, sa mère étant la personne principale de référence. Il a en outre relevé que la partenaire de l'intéressé faisait également l'objet d'une procédure Dublin et que ce dernier pourrait donc s'occuper de son enfant en Italie.
Par arrêt du 26 novembre 2015, le Tribunal a admis le recours. Il a relevé qu'en l'état du dossier, la décision du SEM devait être annulée dès lors que celui-ci n'avait pas obtenu des autorités italiennes des garanties concrètes que les intéressés pourraient être accueillis dans des structures et des conditions adaptées à leur enfant et assurant la préservation de l'unité familiale. Le Tribunal a, en conséquence, annulé la décision du SEM et lui a renvoyé la cause pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
E. Le 17 décembre 2015, le SEM a informé l'autorité italienne, par télécopie, de la naissance, le (...) 2015, de l'enfant de la recourante, en lui rappelant que la prise en charge cette dernière avait été acceptée de manière tacite.
F. Le 18 décembre 2015, l'autorité italienne compétente a accepté le transfert de A._______, de sa compagne et de leur enfant conformément à l'art. 13 par. 1 du règlement Dublin III.
G. Par décisions séparées du 17 février 2016, notifiées respectivement les 22 et 24 février 2016, le SEM n'est pas entré en matière sur les demandes d'asile de A._______, d'une part, et de sa compagne, accompagnée de son enfant, d'autre part, a prononcé leur transfert vers l'Italie, pays compétent pour traiter leurs requêtes selon le règlement Dublin III, et a ordonné l'exécution de cette mesure, constatant l'absence d'effet suspensif à un éventuel recours.
H. Les intéressés ont recouru contre ces décisions par actes séparés, datés du 26 février 2016.
I. Par ordonnances du 1er mars 2016, le juge instructeur a ordonné à titre provisionnel la suspension du transfert des intéressés.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal), en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le Tribunal, lequel statue alors définitivement, sauf demande d'extradition déposée par l'Etat dont le requérant cherche à se protéger (art. 105 en relation avec l'art. 6a al. 1 LAsi ; art. 33 let. d LTAF et art. 83 let. d ch. 1 LTF), exception non réalisée en l'espèce.
1.2 Les intéressés ont qualité pour recourir. Présentés dans la forme et le délai prescrits par la loi, les recours sont recevables (cf. art. 48 al. 1 et art. 52 al. 1 PA, applicables par renvoi de l'art. 37 LTAF et art. 108 al. 2 LAsi).
1.3 Le recours peut être interjeté pour violation du droit fédéral, notamment pour abus ou excès dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, ou pour établissement inexact ou incomplet de l'état de fait pertinent (art. 106 al. 1 let. a et b LAsi).
2.1 Selon leurs déclarations, les recourants ne sont pas mariés, mais vivaient déjà ensemble au Soudan. Dès leur arrivée en Suisse, ils ont été considérés comme des concubins et le SEM en a fait mention dans les demandes de prise en charge adressées à l'autorité italienne. La recourante a donné naissance à un enfant dont A._______ a dit être le père. Il y a ainsi lieu de considérer qu'ils forment une unité familiale et leur transfert en Italie doit être effectué en tenant compte de cette situation, comme le Tribunal l'a retenu dans l'arrêt du 26 novembre 2015 concernant le recourant.
2.2 Vu la connexité des causes, il convient, par économie de procédure, de les joindre.
3.1 Il y a donc lieu de déterminer si le SEM était fondé à faire application de l'art. 31a al. 1 let. b LAsi, disposition en vertu de laquelle il n'entre pas en matière sur une demande d'asile lorsque le requérant peut se rendre dans un Etat tiers compétent, en vertu d'un accord international, pour mener la procédure d'asile et de renvoi.
Avant de faire application de la disposition précitée, le SEM examine la compétence relative au traitement d'une demande d'asile selon les critères fixés dans le règlement Dublin III. S'il ressort de cet examen qu'un autre Etat est responsable du traitement de la demande d'asile, le SEM rend une décision de non-entrée en matière après que l'Etat requis a accepté la prise ou la reprise en charge du requérant.
3.2 Aux termes de l'art. 3 par. 1 du règlement Dublin III, une demande de protection internationale est examinée par un seul Etat membre, celui-ci étant déterminé selon les critères fixés à son chapitre III. La procédure de détermination de l'Etat responsable est engagée, aussitôt qu'une demande d'asile a été déposée pour la première fois dans un Etat membre (art. 20 par. 1 du règlement Dublin III).
Dans une procédure de prise en charge (anglais : take charge), les critères énumérés au chapitre III du règlement (art. 8-15) doivent être appliqués successivement (principe de l'application hiérarchique des critères de compétence, art. 7 par. 1 du règlement Dublin III). Pour ce faire, il y a lieu de se baser sur la situation existant au moment du dépôt de la première demande dans un Etat membre (art. 7 par 2 du règlement Dublin III ; ATAF 2012/4 consid. 3.2 ; Filzwieser/Sprung, Dublin III-Verordnung, Vienne 2014, pt. 4 sur l'art. 7).
En vertu de l'art. 3 par. 2 du règlement Dublin III, lorsqu'il est impossible de transférer un demandeur vers l'Etat membre initialement désigné comme responsable parce qu'il y a de sérieuses raisons de croire qu'il existe dans cet Etat membre des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'art. 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (JO C 364/1 du 18.12.2000, ci-après : CharteUE), l'Etat procédant à la détermination de l'Etat responsable poursuit l'examen des critères fixés au chapitre III afin d'établir si un autre Etat peut être désigné comme responsable. Lorsqu'il est impossible de transférer le demandeur vers un Etat désigné sur la base de ces critères ou vers le premier Etat auprès duquel la demande a été introduite, l'Etat membre procédant à la détermination devient l'Etat responsable.
3.3 L'Etat responsable de l'examen d'une demande de protection internationale en vertu du règlement est tenu de prendre en charge - dans les conditions prévues aux art. 21, 22 et 29 - le demandeur qui a introduit une demande dans un autre Etat membre (art. 18 par. 1 point a du règlement Dublin III).
Sur la base de l'art. 17 par. 1 du règlement Dublin III (clause de souveraineté), chaque Etat membre peut décider d'examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par le ressortissant d'un pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le règlement.
4.1 En l'occurrence, les investigations entreprises par le SEM n'ont pas révélé d'enregistrement des intéressés dans l'unité centrale du système européen «Eurodac».
Cela dit, tous deux ont affirmé être entrés en Italie au début juin 2015, après avoir été secourus en mer. Se basant sur leurs déclarations, le SEM a, le 26 juin 2015, soumis aux autorités italiennes, dans le délai fixé à l'art. 21 par. 1 du règlement Dublin III, des demandes de prise en charge des intéressés, basés sur l'art. 13 par. 1 du règlement Dublin III (responsabilité à raison de l'entrée illégale moins de 12 mois auparavant). N'ayant pas répondu à ces demandes dans le délai prévu par le règlement Dublin III (cf. art. 22 par. 1), l'Italie est réputée les avoir acceptées et, partant, avoir reconnu sa compétence pour traiter les demande d'asile des intéressés (cf. art. 22 par. 7 du règlement Dublin III).
4.2 Ce point n'est pas véritablement contesté. La recourante fait toutefois valoir, au stade du recours, que son demi-frère, mineur et entré peu avant elle en Suisse, n'a pas d'autre membre de sa famille pour s'occuper de lui. Lors de son audition au CEP, elle avait effectivement mentionné la présence de ce parent dans ce pays. Elle n'a cependant, d'aucune manière, prouvé ses liens de parenté avec celui-ci. Quoi qu'il en soit, le Tribunal estime qu'il n'y a pas lieu de procéder à des mesures d'instruction sur ce point. En effet, au moment du dépôt de la demande d'asile de l'intéressée, moment déterminant pour l'application des critères de responsabilité du règlement Dublin III (cf. ATAF 2012/4 précité), la demande d'asile de la personne en question n'avait pas fait l'objet d'une décision. Or la présence d'un frère mineur requérant d'asile en Suisse ne crée aucune compétence de la Suisse (cf. art. 9 et 10, en lien avec l'art. 2 let. g du règlement Dublin III).
5.1 L'art. 3 par. 2 2ème phrase du règlement Dublin III n'est pas applicable, dès lors qu'il n'y a pas lieu de retenir qu'il existe en Italie des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'art. 4 de la CharteUE). En effet, même si le dispositif d'accueil et d'assistance sociale en Italie souffre de sérieuses difficultés, on ne saurait en tirer la conclusion qu'il existerait manifestement en Italie des carences structurelles essentielles en matière d'accueil, analogues à celles que la Cour européenne des Droits de l'Homme (ci-après : CourEDH) a constatées pour la Grèce (cf. CourEDH, arrêt en l'affaire Tarakhel c. Suisse du 4 novembre 2014, n° 29217/12, par. 114). La CourEDH l'a encore confirmé dans des affaires plus récentes (cf. décision A. S. c. Suisse du 30 juin 2015, n° 39350/13, par. 36 et A.M.E. c. Pays-Bas du 13 janvier 2015, n° 51428/10).
5.2 Dans ces conditions, l'application de l'art. 3 par. 2 du règlement Dublin III ne se justifie pas en l'espèce.
6.1 L'Italie est liée à la CharteUE et partie à la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (RS 0.142.30, ci-après : Conv. réfugiés), à la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (RS 0.101, ci-après : CEDH) et à la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (RS 0.105, ci-après : Conv. torture). Cet Etat est également lié par la directive n° 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale [refonte] (JO L 180/60 du 29.6.2013, ci-après : directive Procédure) et par la directive n° 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale [refonte] (JO L 180/96 du 29.6.2013, ci-après : directive Accueil). Cela dit, la présomption, selon laquelle l'Italie respecte l'art. 3 CEDH peut être valablement renversée en présence de motifs sérieux et avérés de penser que la personne, objet de la mesure de renvoi, courra un risque réel de subir des traitements contraires à cette disposition. Il convient donc d'examiner de manière approfondie et individualisée la situation de la personne intéressée, et de renoncer au transfert si le risque est avéré (cf. arrêt de la CourEDH Tarakhel c. Suisse précité, par. 104]).
6.2 En l'occurrence, les intéressés, qui n'ont pas déposé de demandes d'asile en Italie lors de leur bref passage dans ce pays, n'ont pas démontré l'existence d'un risque concret que les autorités italiennes refuseraient de les prendre en charge et de mener à terme l'examen de leurs demandes de protection, en violation de la directive Procédure. En outre, ils n'ont fourni aucun élément concret susceptible de démontrer que ce pays ne respecterait pas le principe du non-refoulement, et donc faillirait à ses obligations internationales en les renvoyant dans un pays où leur vie, leur intégrité corporelle ou leur liberté seraient sérieusement menacées, ou encore d'où ils risqueraient d'être astreints à se rendre dans un tel pays.
Dans ces circonstances, le transfert des intéressés en Italie ne les expose pas à un refoulement en cascade qui serait contraire au principe du nonrefoulement, ancré à l'art. 33 Conv. réfugiés ou découlant de l'art. 4 de la CharteEU, de l'art. 3 CEDH ou encore de l'art. 3 Conv. Torture.
6.3 S'agissant plus particulièrement du transfert en Italie de personnes formant une famille, il convient de prendre en compte les sérieuses difficultés d'accueil des requérants dans ce pays, et les considérants de l'arrêt Tarakhel c. Suisse précité. La CourEDH a en effet conclu que les autorités suisses violeraient l'art. 3 CEDH si elles renvoyaient une famille en Italie sans avoir préalablement obtenu de la part des autorités italiennes une garantie individuelle concernant, d'une part, une prise en charge adaptée à l'âge des enfants et, d'autre part, la préservation de l'unité familiale (par. 122). L'existence de garanties de la part de l'Italie d'un hébergement conforme aux besoins particuliers des enfants et au respect de l'unité familiale n'est pas une simple modalité de mise en oeuvre du transfert, mais une condition matérielle de la conformité de celui-ci aux engagements de la Suisse relevant du droit international, soumise à un contrôle juridictionnel (cf. ATAF 2015/4). Ce contrôle ne saurait être considéré comme valablement exercé s'il doit se limiter à reconnaître de manière toute générale la licéité d'un futur transfert sous réserve du respect des conditions qu'il doit remplir pour être conforme au droit international. Ainsi, des déclarations générales d'intention de la part des autorités italiennes ou du SEM ne suffisent pas. Le SEM doit disposer, au moment du prononcé de sa décision, d'une garantie concrète et individuelle de possibilité d'hébergement dans une structure adéquate dès l'arrivée en Italie des personnes concernées et de respect de l'unité familiale. Ces considérations ont d'ailleurs conduit le Tribunal à annuler la (première) décision prise par le SEM à l'encontre du recourant, en l'absence de telles garanties concrètes.
6.4 L'Italie a, par circulaires des 2 février et 8 juin 2015 (cette dernière étant citée dans la réponse de l'Unité Dublin italienne du 18 décembre 2015 concernant les intéressés), informé les Etats membres que toute famille avec enfants serait prise en charge dans un hébergement conforme à ses besoins particuliers et dans le respect de l'unité familiale. Par ailleurs, elle a établi une liste de programmes de structures d'accueil relevant du Système de protection pour requérants d'asile et réfugiés (SPRAR), auprès desquelles des places ont été réservées pour l'hébergement de familles avec enfants mineurs, devant être transférées en Italie en application du règlement Dublin III. Les informations disponibles concernant l'évolution de la situation confirment que les autorités italiennes s'efforcent de maintenir un nombre suffisant d'unités d'accueil adaptées aux familles. Dans une nouvelle circulaire du 15 février 2016, l'Italie a fourni une liste actualisée des projets SPRAR.
S'agissant du cas des recourants, le SEM a, postérieurement à l'arrêt du Tribunal, annulant la première décision prise à l'encontre de A._______, informé l'Italie de la naissance de l'enfant de la recourante. Le 18 décembre 2015, les autorités italiennes ont expressément accepté le transfert des intéressés, dans une communication concernant, nommément, tant le recourant, que sa compagne et leur enfant (cf. let F ci-dessus). Ce document mentionnait les noms ainsi que les dates de naissance des intéressés et les a clairement identifiés comme une famille ("nucleo familiare"). Cette réponse individuelle doit être mise en lien avec les garanties générales données par l'Italie dans les circulaires précitées.
Ainsi, tenant compte que les autorités italiennes ont expressément accepté le transfert des intéressés en prenant note qu'il s'agit d'une famille, qu'elles ont donné des assurances générales quant à l'hébergement des familles, et qu'enfin davantage de données concrètes quant au lieu de leur futur hébergement ne peuvent être fournies par avance, les exigences résultant de la jurisprudence doivent être considérées comme remplies (cf. arrêt du Tribunal D-6358/2015 du 7 avril 2016).
Les intéressés font valoir, dans leur recours qu'ils se sont trouvés à la rue durant quatre jours en Italie, sans argent ni nourriture, et contraints de mendier pour survivre. A cet égard, il sied de relever que les intéressés, qui n'ont pas voulu déposer de demande d'asile en Italie et ont choisi de se rendre en Suisse, où ils entendaient déposer leur demande, ne sauraient se plaindre de n'avoir pas reçu d'aide des autorités italiennes. Celles-ci se sont engagées à les prendre en charge, en tant que famille. S'ils devaient être contraints par les circonstances à mener en Italie une existence non conforme à la dignité humaine, ou s'ils devaient estimer que l'Italie viole ses obligations d'assistance à leur encontre ou de toute autre manière porte atteinte à leurs droits fondamentaux, il leur appartiendra de faire valoir leurs droits directement auprès des autorités de ce pays.
Même tenant compte de leur situation de vulnérabilité et de l'intérêt supérieur de leur enfant mineur, le transfert des intéressés en Italie ne contrevient pas, au vu de ce qui précède, aux art. 3 et 8 CEDH.
6.5 En définitive, le transfert des recourants en Italie s'avère licite.
7.1 Les intéressés ont été interrogés, lors de leurs auditions au CEP, sur leurs éventuelles objections à un transfert en Italie. Le recourant a uniquement évoqué les séquelles d'une blessure de jeunesse (...). Il n'a pas fait valoir de sérieux problèmes de santé ni d'autres éléments de nature à amener le SEM à envisager l'application de la clause de souveraineté. La recourante a, quant à elle, déclaré qu'en Italie les requérants se trouvaient à la rue et sans travail.
7.2 Le SEM a considéré que les éléments qu'ils avaient fait valoir ne justifiaient pas l'application de la clause de souveraineté au sens de l'art. 29 al. 3 OA1 en lien avec l'art. 17 al. 1 du règlement Dublin III. Il a notamment observé, en ce qui concerne les conditions de vie difficiles invoquées, qu'ils n'avaient pas déposé de demande d'asile en Italie et qu'il leur serait loisible de le faire après leur transfert afin de bénéficier des droits découlant de la Directive accueil précitée.
7.3 Au stade du recours, les intéressés font encore valoir qu'ils ont été traumatisés par leur traversée de la Méditerranée et les péripéties de leur sauvetage en mer et que de ce fait, ils ne pourraient, psychologiquement, vivre dans une ville au bord de la mer. Le recourant expose également qu'il conserve des séquelles psychologiques des terribles épreuves qu'il aurait vécues notamment durant son passage en Libye, où il aurait été enlevé par des Islamistes. Ces allégations et objections, nullement étayées, formulées sans explication quant à leur tardiveté, ne justifient pas une nouvelle détermination de la part du SEM, d'autant qu'elles entrent dans la même catégorie de difficultés que celles invoquées lors de l'audition au CEP. Les autorités italiennes, liées par la directive Accueil, doivent faire en sorte que les demandeurs d'asile reçoivent les soins médicaux nécessaires qui comportent, au minimum, les soins urgents et le traitement essentiel des maladies et des troubles mentaux graves, et fournir l'assistance médicale ou autre nécessaire aux demandeurs ayant des besoins particuliers en matière d'accueil, y compris, s'il y a lieu, des soins de santé mentale appropriés (cf. art. 19 par. 1 et 2 de ladite directive).
7.4 En définitive, il appert que le SEM a, en l'espèce, établi l'état de fait pertinent de manière complète et exacte. Il n'a commis ni excès ni abus de son pouvoir d'appréciation et sa décision n'est pas arbitraire (cf. sur cette question ATAF 2015/9 consid. 8).
Au vu de ce qui précède, l'Italie demeure l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile des recourants au sens du règlement Dublin III et est tenue de les prendre en charge, dans les conditions prévues aux art. 21, 22 et 29 du règlement Dublin III.
Dans ces conditions, c'est à bon droit que le SEM n'est pas entré en matière sur les demandes d'asile des intéressés, en application de l'art. 31a al. 1 let. b LAsi, et qu'il a prononcé leur transfert de Suisse vers Italie.
Au vu de ce qui précède, les recours doivent être rejetés.
Vu l'issue de la cause, les frais de procédure doivent être mis à la charge des recourants, conformément aux art. 63 al. 1 PA et 2 et 3 let. b du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2).
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Les recours sont rejetés.
Les frais de procédure, d'un montant de 800 francs, sont mis à la charge des recourants. Ce montant doit être versé sur le compte du Tribunal dans les 30 jours dès l'expédition du présent arrêt.
Le présent arrêt est adressé aux recourants, au SEM et à l'autorité cantonale.
Le président du collège : La greffière : William Waeber Isabelle Fournier