Entscheiddatum: 02.07.2019Publikationsdatum: 02.06.2020
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour IV D-2523/2019
Arrêt du 2 juillet 2019 Composition Yanick Felley (président du collège), Gérald Bovier, Jeannine Scherrer-Bänziger, juges, Paolo Assaloni, greffier. Parties A._______, né le (...), Afghanistan, représenté par François Miéville, Centre Social Protestant (CSP), (...) recourant, contre Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Déni de justice/retard injustifié; N (...).
A. Le 22 septembre 2015, A._______ a déposé une demande d'asile auprès du Centre d'enregistrement et de procédure (CEP) du SEM à Kreuzlingen. Il a été par la suite attribué au canton de D._______.
B. Lors de l'audition sur les données personnelles du 25 septembre 2015, le requérant a déclaré qu'il était ressortissant afghan, d'ethnie tadjike et de religion musulmane. Il avait vécu à B._______, dans la province de C._______, jusqu'à son départ d'Afghanistan au début du mois de (...) 2015. Les membres de sa famille, à savoir son père ainsi que ses deux frères et sa demi-soeur, vivaient encore à B._______. Il était célibataire et n'avait pas d'enfant. Il avait fui son pays d'origine pour se rendre au Pakistan, puis en Iran et en Turquie. Il avait ensuite rejoint la Grèce où les autorités avaient enregistré ses données personnelles. Il avait enfin gagné la Suisse en passant notamment par la Hongrie, l'Autriche et l'Allemagne.
Au vu de ces explications, le SEM a invité le requérant à se déterminer sur son éventuel transfert vers l'un ou l'autre des pays européens précités, en tant qu'Etat supposé responsable pour traiter sa demande de protection internationale en vertu du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (Journal officiel de l'Union européenne [JO] L 180/31 du 29.6.2013; ci-après : règlement Dublin III). L'intéressé a répondu que son éventuel retour dans l'un ou l'autre de ces pays ne lui causait aucune crainte.
C. Par lettre recommandée du 7 novembre 2018, le requérant a rappelé au SEM qu'il avait déposé sa demande d'asile depuis plus de trois ans et qu'il n'avait toujours pas été entendu dans le cadre d'une audition sur les motifs d'asile, alors même que l'art. 29 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi, RS 142.31) requérait la tenue d'une telle audition dans les 20 jours suivant l'attribution du requérant dans un canton. Sur cette base, il a demandé au SEM de le convoquer prochainement afin que son droit d'être entendu soit respecté.
D. Le courrier du 7 novembre 2018 est resté sans réponse.
E. Par lettre recommandée du 5 mars 2019, le requérant a rappelé au SEM la teneur de son pli du 7 novembre 2018, dont il lui a remis en annexe une copie. Il s'est étonné du fait qu'aucune suite n'avait encore été donnée à sa demande d'asile et que la lettre précitée n'avait reçu aucune réponse. En conclusion, il a demandé au SEM de le convoquer prochainement pour une audition sur les motifs d'asile, faute de quoi il introduirait une procédure judiciaire pour déni de justice.
F. Le courrier du 5 mars 2019 est également resté sans réponse.
G. Par lettre recommandée du 15 avril 2019, le requérant a rappelé au SEM que ses précédents courriers n'avaient eu aucune suite. Il a expliqué que sa situation personnelle devenait de plus en plus difficile, dans la mesure où il ignorait encore quand aurait lieu sa première audition et demeurait dans l'incertitude quant à l'avancement de sa procédure. Dans ces circonstances, il a imparti au SEM un délai de deux semaines pour le convoquer rapidement à une audition sur les motifs d'asile, précisant que, dans le cas contraire, il saisirait le Tribunal administratif fédéral (ci-après : Tribunal) pour déni de justice formel.
H. Le courrier du 15 avril 2019 n'a pas non plus reçu de réponse.
I. Par acte du 24 mai 2019, l'intéressé a déposé un recours pour déni de justice auprès du Tribunal. Il a conclu, sous suite de dépens, à ce que le SEM poursuive sans délai la procédure d'asile le concernant, soit, dans un premier temps, le convoque à une audition sur les motifs, puis, le cas échéant, prenne toute mesure d'instruction nécessaire et, enfin, statue sur sa demande du 22 septembre 2015. Il a sollicité l'assistance judiciaire partielle, ou, subsidiairement, la dispense du paiement de l'avance de frais de procédure. Il a exposé que la demande d'asile avait été déposée depuis plus de trois ans et demi et qu'il avait invité trois fois le SEM à le convoquer à une audition sur les motifs, sans résultat. Il a considéré que le silence et l'inaction du SEM se prolongeaient au-delà de tout délai raisonnable et ne trouvaient aucune justification, de sorte que ladite autorité s'était rendue coupable d'un déni de justice.
J. Le 6 juin 2019, le SEM a adressé au Tribunal le dossier du recourant, en précisant que son contenu, hormis le procès-verbal d'audition du recourant du 25 septembre 2015, était introuvable depuis le mois de novembre 2016.
1.1 En vertu de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile et le renvoi peuvent être contestées devant le Tribunal (cf. art. 33 let. d LTAF, art. 105 LAsi).
1.2 La présente procédure est soumise aux dispositions de la LAsi applicables avant l'entrée en vigueur, le 1er mars 2019, de la modification du 25 septembre 2015 de la loi sur l'asile (cf. dispositions transitoires de ladite modification, RO 2016 3101, spéc. 3123; 2018 2855; FF 2014 7771).
1.3 Le recours pour déni de justice ou retard injustifié, prévu à l'art. 46a PA, est de la compétence de l'autorité qui serait appelée à statuer sur le recours contre la décision attendue (cf. ATAF 2008/15 consid. 3.1.1).
1.4 En l'espèce, le recourant conteste le retard injustifié que le SEM aurait pris à statuer sur sa demande.
Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent recours.
1.5 Il statue de manière définitive (cf. art. 83 let. d ch. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
1.6 Aux termes de l'art. 46a PA, le recours est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le faire.
Selon la jurisprudence, le dépôt d'un recours pour déni de justice ou retard injustifié suppose que l'intéressé ait non seulement requis de l'autorité compétente qu'elle rende une décision, mais ait également un droit à se voir notifier une telle décision. Un tel droit existe lorsqu'une autorité est tenue, de par le droit applicable, d'agir en rendant une décision, et que l'intéressé qui s'en prévaut a la qualité de partie, selon l'art. 6 PA en relation avec l'art. 48 al. 1 PA (cf. ATAF 2010/29 consid. 1.2.2 et ATAF 2008/15 consid. 3.2).
En l'espèce, vu la demande d'asile du 22 septembre 2015 et les courriers adressés par le recourant au SEM dès le 7 novembre 2018 pour qu'il y soit donnée suite, les conditions précitées sont remplies (cf. art. 2 al. 1, 6a al. 1, 31a LAsi).
1.7 Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps (art. 50 al. 2 PA).
L'intéressé a déposé son recours dans la forme prescrite par la loi (cf. art. 52 al. 2 PA).
1.8 Au vu ce qui précède, le recours est recevable.
2.1 Le recourant fait valoir une violation de l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), selon lequel toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de célérité ou, en d'autres termes, prohibe le retard injustifié à statuer.
2.2 L'autorité viole la garantie constitutionnelle précitée lorsqu'elle refuse de statuer alors qu'elle en a l'obligation ou ne statue que partiellement (« Rechtsverweigerung »), de même que lorsqu'elle tarde sans droit à statuer, c'est-à-dire lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable (« Rechtsverzögerung »), ou encore lorsqu'elle décide à tort de suspendre la procédure (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, § 19, n° 1499 ss, p. 501).
2.2.1 Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie sur la base d'éléments objectifs, tels que le degré de complexité de l'affaire, le temps qu'exige l'instruction de la procédure, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé, ou encore le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.2; voir aussi Jérôme Candrian, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, p. 74 ss).
Il n'est pas important de savoir si l'autorité a, ou non, commis une faute. Est déterminant uniquement le fait que l'autorité agit ou non dans les délais légaux ou, à défaut, dans des délais raisonnables. Il convient donc d'examiner si les circonstances concrètes qui ont conduit à la prolongation de la procédure sont objectivement justifiées.
2.2.2 Il appartient à la personne concernée d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié.
En ce qui concerne l'autorité, on ne saurait lui reprocher quelques temps d'arrêt, qui sont inévitables dans une procédure. Ainsi, pour autant qu'aucune de ces périodes d'inactivité ne soit d'une durée clairement choquante, c'est l'appréciation d'ensemble qui prévaut : des périodes d'intense activité peuvent donc compenser le fait que le dossier ait été momentanément laissé de côté en raison d'autres affaires. En revanche, une organisation déficiente, un manque de personnel ou une surcharge structurelle ne peuvent justifier la lenteur excessive d'une procédure (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.2 et les références citées).
3.1 La question qui se pose en l'espèce est de savoir si le temps écoulé depuis le dépôt de la demande d'asile du recourant, en septembre 2015, sans qu'aucune décision n'ait été prise par le SEM peut être considéré comme raisonnable ou non, compte tenu des circonstances du cas, et si, en tardant à rendre une décision, l'autorité inférieure a commis un déni de justice.
3.2 En application de l'art. 26 al. 1 quater et 2 LAsi, durant la phase préparatoire qui commence lors du dépôt d'une demande d'asile et dure trois semaines au plus, le SEM recueille les données personnelles du requérant. En règle générale, il relève ses empreintes digitales et le photographie; il peut également saisir d'autres données biométriques le concernant, vérifier les moyens de preuve, les documents de voyage ainsi que les papiers d'identité et effectuer des recherches concernant la provenance et l'identité du requérant. Il peut, dans le cadre d'une audition - dite sommaire, ou sur les données personnelles - interroger le requérant sur son identité, sur l'itinéraire emprunté et, sommairement, sur les motifs qui l'ont poussé à quitter son pays.
3.3 A teneur de l'art. 36 al. 1 LAsi, en cas de décision de non-entrée en matière fondée sur l'art. 31a al. 1 LAsi, le droit d'être entendu est accordé au requérant ; il en va de même lorsque : le requérant a trompé les autorités sur son identité, le dol étant constaté sur la base de mesures d'identification ou d'autres moyens de preuve (let. a), la demande du requérant s'appuie de manière déterminante sur des moyens de preuve faux ou falsifiés (let. b), le requérant s'est rendu coupable d'une autre violation grave de son obligation de collaborer (let. c, en lien avec l'art. 8 LAsi). Dans les autres cas, une audition a lieu conformément à l'art. 29 LAsi (art. 36 al. 2 LAsi).
En application de l'art. 37 al. 1 LAsi, en règle générale, la décision denon-entrée en matière doit être prise dans les cinq jours ouvrables qui suivent le dépôt de la demande d'asile ou l'approbation de l'Etat Dublin responsable concernant la demande de transfert, en vertu du règlement (CE) n° 343/2003, remplacé dès le 1er janvier 2014 par le règlement Dublin III,
3.4 S'il ne prend pas une décision de non-entrée en matière, le SEM entend le requérant sur ses motifs d'asile, soit dans le centre d'enregistrement et de procédure (let. a), soit dans les 20 jours suivant la décision d'attribution à un canton (art. 29 al. 1 LAsi). L'audition est consignée dans un procès-verbal (art. 29 al. 3 LAsi). Le SEM peut charger l'autorité cantonale d'entendre elle-même certains requérants si cette mesure permet d'accélérer sensiblement la procédure (art. 29 al. 4 LAsi).
S'il entre en matière, le SEM doit rendre une décision, en règle générale, dans les dix jours ouvrables qui suivent le dépôt de la demande d'asile (cf. art. 37 al. 2 LAsi; également art. 31a al. 4 LAsi). Il s'agit d'un délai d'ordre (cf. Message du Conseil fédéral du 26 mai 2010 concernant la modification de la loi sur l'asile, FF 2010 4035, spéc. 4077).
3.5 En application de l'art. 37b LAsi, le SEM définit une stratégie de traitement des demandes d'asile dans laquelle il détermine un ordre de priorité, en tenant notamment compte des délais légaux de traitement, de la situation dans les Etats de provenance, du caractère manifestement fondé ou non des demandes ainsi que du comportement des requérants.
3.6 En l'espèce, à teneur du dossier, le SEM n'a rien entrepris depuis l'audition sommaire du requérant, le 25 septembre 2015, pour faire avancer la procédure et faire en sorte, in fine, de rendre une décision dans les délais requis.
Pour sa part, le recourant est intervenu auprès de l'autorité inférieure, à trois reprises, les 7 novembre 2018, 5 mars 2019 et 15 avril 2019, pour s'inquiéter de l'avancement de la procédure et lui demander de le convoquer à bref délai pour une audition sur les motifs d'asile, en application notamment de l'art. 29 LAsi. A l'occasion de sa dernière requête, il a d'ailleurs pris la peine d'impartir au SEM un délai de deux semaines pour s'exécuter, précisant que, dans le cas contraire, il déposerait un recours pour déni de justice. Toutes ces requêtes n'ont cependant reçu aucune réponse. Il résulte de ce qui précède que le recourant a manifestement entrepris ce qui était en son pouvoir pour que l'autorité inférieure fasse diligence avant de se résoudre à recourir auprès du Tribunal.
3.7 Il convient dès lors de vérifier si le SEM s'est rendu coupable d'un déni de justice.
3.8.1 A teneur du dossier remis au Tribunal, le SEM n'a rien entrepris pour assurer l'avancement de la procédure et prendre une décision, depuis l'audition sommaire du recourant du 25 septembre 2015.
Compte tenu des déclarations du requérant quant aux pays européens qu'il a affirmé avoir traversés pour rejoindre la Suisse, il n'a notamment pris aucune mesure pour établir en temps utile quel Etat de l'espace Dublin concerné était compétent pour le traitement de la demande d'asile de l'intéressé selon les critères fixés dans le règlement Dublin III (cf. art. 1 et 29a al. 1 de l'ordonnance 1 sur l'asile du 11 août 1999 [RS 142.311], art. 1 ch. 1 et 4 ch. 3 de l'Accord du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un Etat membre ou en Suisse [RS 0.142.392.68], arrêté fédéral du 26 septembre 2014 portant approbation et mise en oeuvre de l'échange de notes entre la Suisse et l'UE concernant la reprise du règlement Dublin III (Développement de l'acquis de Dublin/Eurodac) [RO 2015 1841]). Dans ce cadre, il n'a mis en oeuvre, dans les délais requis, aucune des mesures prévues par le règlement Dublin III en vue de l'éventuelle prise, ou reprise, en charge de l'intéressé par l'Etat de l'espace Dublin qu'il aurait considéré compétent à cette fin en vertu dudit règlement (cf. art. 12, 13 par. 1, 18 par. 1 points b, c, d, 21, 23 par. 1, 2, 4 et 24 par. 1, 2, 5 du règlement Dublin III), et, dans le cas contraire, n'a rien entrepris pour faire avancer la procédure d'asile. Dans cette dernière hypothèse, il lui aurait appartenu d'accorder le droit d'être entendu au recourant s'il envisageait de rendre une décision de non-entrée en matière (cf. art. 36 al. 1 LAsi), ou, de convoquer l'intéressé à une audition sur les motifs d'asile, voire d'effectuer les mesures d'instruction requises afin de faire progresser la procédure de manière diligente et, in fine, pour rendre une décision sur le fond dans un délai conforme au principe de la célérité applicable.
3.8.2 Au vu de l'ensemble des circonstances, le Tribunal constate que le laps de temps d'environ 43 mois qui s'est écoulé entre le dépôt de la demande d'asile et le recours du 24 mai 2019, sans que le SEM ne statue sur le fond de la cause, constitue manifestement une durée excessive au regard de l'art. 29 al. 1 Cst.
A teneur du dossier, aucun élément pertinent ne justifie l'inaction durable et caractérisée du SEM. Cette situation est d'autant moins acceptable que le recourant a enjoint formellement le SEM, à trois reprises depuis le mois de novembre 2018, à faire diligence, sans recevoir la moindre réponse.
Il importe encore de relever que rien ne permet de conclure, en l'état, que le dossier présente en tant que tel un degré de complexité particulier ou laisse apparaître, par l'écoulement du temps, des difficultés majeures en vue de son traitement, tant en ce qui concerne la problématique de l'asile que celle du renvoi éventuel de Suisse de l'intéressé. En outre, rien ne permet de retenir que des documents attenants à la procédure nécessitent des examens minutieux et prolongés, voire la mise en oeuvre d'expertises. De plus, aucun élément ne porte à considérer que la nature du cas requiert des actes d'instruction complexes et nombreux.
Le Tribunal n'ignore pas la surcharge de travail de l'autorité inférieure ni le fait qu'elle n'est pas en mesure de traiter systématiquement toutes les demandes d'asile dans les délais de traitement prévus par la loi. Il n'en demeure pas moins que de telles circonstances ne sont pas pertinentes au regard de la jurisprudence.
En l'occurrence, le SEM est resté inactif pendant une période exagérément longue au regard de l'art. 37 al. 2 LAsi, d'autant plus que le recourant n'a entravé d'aucune manière le bon déroulement de la procédure. A cela s'ajoute que l'autorité inférieure n'a fourni aucune raison objective, liée au cas particulier de l'intéressé, et non à l'organisation de ses services, de nature à justifier une inaction d'une telle durée.
3.4.2 En conclusion, le Tribunal constate que la procédure n'a manifestement pas été menée dans un délai raisonnable au sens de l'art. 29 al. 1 Cst.
La cause est donc renvoyée à l'autorité inférieure qui est invitée à s'en saisir sans délai. A ce titre, il lui appartient de se prononcer sur le fond, ou de procéder à l'audition du requérant, voire de lui octroyer le droit d'être entendu dans la mesure requise, ou de l'informer d'autres éventuelles mesures d'instruction qu'il envisage d'entreprendre et de le tenir régulièrement informé de l'état d'avancement de ces mesures. Il y a lieu rappeler que l'autorité de recours confrontée à un déni de justice n'a pas à se prononcer sur la manière dont l'autorité inférieure doit rendre sa décision (cf. Uhlmann/Wälle-Bär, in : Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, Waldmann/Weissenberger [éd.], 2016, ad art. 46a, n°38 p. 947).
Dans la mesure où il a été immédiatement statué sur le fond, la requête tendant à la dispense du paiement d'une avance des frais est sans objet.
Le recourant ayant obtenu gain de cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 63 al. 2 PA). La demande d'assistance judiciaire partielle est, par conséquent, devenue sans objet.
7.1 Le Tribunal peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés par le litige (cf. art. 64 al. 1 PA, art. 7 ss du règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Les dépens comprennent les frais de représentation, soit les honoraires d'avocat ou l'indemnité du mandataire professionnel n'exerçant pas la profession d'avocat, les débours et la TVA y relative (cf. art. 8 al. 1, 9 al. 1 FITAF), ainsi que les autres frais de la partie (cf. art. 13 FITAF) L'indemnité du mandataire professionnel n'exerçant pas la profession d'avocat est calculée en fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée, sur la base d'un tarif compris entre 100 francs et 300 francs au plus, hors TVA (art. 10 al. 1 et 2 FITAF). Les débours sont remboursés sur la base des coûts effectifs, dans les limites prévues (cf. art. 11 LTAF).
7.2 Les parties qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir avant le prononcé un décompte de leurs prestations au tribunal (art. 14 al. 1 FITAF). En l'absence de décompte, le Tribunal fixe les dépens sur la base du dossier (art. 14 al. 2 FITAF). Il dispose dans ce cadre d'une marge d'appréciation importante, le Tribunal fédéral n'intervenant, en sa qualité d'autorité de surveillance, que s'il constate une pratique constante violant manifestement les règles de compétence ou conduisant à restreindre l'accès à la justice de manière indue (cf. arrêts du Tribunal fédéral 8C_329/2011 du 29 juillet 2011, consid. 6.1, 12T_1/2015 du 17 mars 2015).
7.3 En l'occurrence, ayant agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel au sens de l'art. 9 FITAF, le recourant a droit à des dépens. En l'absence de dépôt d'un décompte de prestations, ceux-ci sont arrêtés ex aequo et bono, sur la base du dossier, à un montant de 500 francs, qu'il appartiendra au SEM de verser à l'intéressé.
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Le recours pour déni de justice est admis.
Il est enjoint au SEM de se saisir sans délai de la présente cause, au sens des considérants.
La demande d'assistance judiciaire partielle est sans objet.
Il est statué sans frais.
Le SEM versera au recourant la somme de 500 francs à titre de dépens.
Le présent arrêt est adressé au recourant, au SEM et à l'autorité cantonale.
Le juge : Le greffier : Gérald Bovier Paolo Assaloni
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