Entscheiddatum: 20.01.2010Publikationsdatum: 12.02.2010
Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour III
C-6034/2009
{T 0/2}
Arrêt du 20 janvier 2010
Composition
Johannes Frölicher (président du collège), Stefan Mesmer, Franziska Schneider, Alberto Meuli,
Beat Weber, juges,
Valérie Humbert, greffière.
Parties
A._______,
représenté par Maître Laurent Gilliard, rue du Casino 1, case postale 553, 1401 Yverdon-les-Bains,
recourant,
contre
Office de l'assurance-invalidité pour les assurés résidant à l'étranger (OAIE),
avenue Edmond-Vaucher 18, case postale 3100, 1211 Genève 2,
autorité inférieure.
Objet
Assurance-invalidité (décision du 19 août 2009).
A.
A.a A.______ est un ressortissant portugais, né en 1957, marié et père de quatre enfants. Sans formation spécifique, il a séjourné et travaillé en Suisse du 1er avril 1993 au 30 avril 1999 en qualité d'ouvrier agricole auprès de l'entreprise horticultrice de B._______ à Z.______ ( ). Victime d'un accident de la circulation routière le 16 septembre 1998, il a déposé le 20 janvier 2000 une demande de prestations de l'assurance invalidité (AI) auprès de l'office AI du canton de Vaud (OAI-VD; cf pces 60, 66 et 67).
A.b Par décision du 9 avril 2002 (pce 98), se fondant sur un prononcé du 15 novembre 2001, l'OAI-VD lui a alloué une rente entière avec effet au 1er juillet 1999 pour maladie de longue durée (code infirmité 646, atteinte fonctionnelle 91; cf. pce 97).
A.c En raison du départ au Portugal de l'assuré, le dossier a été transmis en novembre 2002 à l'Office de l'assurance-invalidité pour les assurés résidant à l'étranger (OAIE) comme objet de sa compétence (pce 99).
B.
B.a Par la suite, aux termes d'une procédure de révision entreprise en novembre 2003 (pce 104), l'OAIE a informé A.______ que son degré d'invalidité n'avait pas changé de manière à influencer son droit à la rente (pce 116).
B.b Le 6 décembre 2008, l'OAIE a engagé une nouvelle procédure de révision (pce 119) dans le cadre de laquelle plusieurs documents médicaux ont été versés au dossier. Par projet de décision du 9 juin 2009, l'OAIE a informé l'assuré qu'il entendait supprimer sa rente, son état de santé s'étant amélioré au point qu'il lui permettait de réaliser plus de 60% du gain qui pourrait être obtenu sans invalidité (pce 136). L'assuré s'est implicitement opposé à ce projet le 2 juillet 2009 en produisant un nouveau certificat médical avec photocopie des emballages des produits thérapeutiques pris (cf. pces annexes à 137).
B.c Par décision du 19 août 2009, l'OAIE, se fondant sur un prononcé du 14 août 2009, a confirmé la suppression de la rente avec effet au 1er octobre 2009, expliquant que la nouvelle documentation produite en procédure d'audition avait été soumise à son service médical, lequel était resté sur ces précédentes conclusions (pces 137 à 140).
B.d Par courrier du 10 septembre 2009, l'avocat d'A.______, dûment mandaté, requiert auprès de l'OAIE la consultation du dossier de la cause, attirant expressément l'attention de l'autorité sur l'échéance prochaine du délai de recours pour l'engager à la célérité (pce 142). Sans réponse de l'autorité, l'avocat réitère sa demande par voie de télécopie le 15 septembre 2009 (pce 144).
C.
C.a Par acte du 22 septembre 2009, A.______, par l'entremise de son mandataire, interjette recours par devant le Tribunal administratif fédéral (TAF) contre la décision de l'OAIE du 19 août 2009, concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité pour complément d'instruction. A l'appui de son recours, il joint deux certificats médicaux datés des 3 août et 7 septembre 2009. N'ayant pu avoir accès au dossier malgré ses rappels et ignorant ainsi les éléments sur lesquels s'est basée l'autorité pour retenir une capacité de travail excluant le droit à une rente, il dit lui sembler que la suppression de la rente a été décidée sans qu'une expertise psychiatrique n'ait été ordonnée. Il demande à pouvoir compléter son mémoire de recours une fois qu'il aura pu prendre connaissance du dossier.
C.b Par ordonnance du 28 septembre 2009, le TAF invite l'autorité à produire une réponse au recours limitée au grief de la violation du droit d'être entendu en raison de la non production du dossier et du déficit de motivation de la décision attaquée.
C.c Dans sa détermination du 18 octobre 2009, l'autorité intimée rappelle la jurisprudence déduite de l'art. 29 al. 2 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). Elle estime avoir suffisamment motivé sa décision, preuve en est, à son avis, le mémoire circonstancié déposé par le recourant. Elle affirme également avoir fait parvenir une copie du dossier à l'avocat du recourant le 21 septembre 2009. Pour le surplus, elle considère que quand bien même il y aurait une violation du droit d'être entendu, elle serait réparée par le dépôt du recours devant le TAF.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le TAF, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par l'OAIE concernant l'octroi de prestations d'invalidité peuvent être contestées devant le TAF conformément à l'art. 69 al. 1 let. b de la Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI, RS 831.20), celui-ci est dès lors compétente pour connaître de la présente cause.
1.2 En vertu de l'art. 3 let. dbis PA, auquel renvoie l'art. 37 LTAF, la procédure en matière d'assurances sociales n'est pas régie par la PA dans la mesure où la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA, RS 830.1) est applicable. Selon l'art. 2 LPGA, les dispositions de la présente loi sont applicables aux assurances sociales régies par la législation fédérale, si et dans la mesure où les lois spéciales sur les assurances sociales le prévoient. Or, l'art. 1 al. 1 LAI mentionne que les dispositions de la LPGA s'appliquent à l'assurance-invalidité (art. 1a à 26bis et 28 à 70), à moins que la LAI ne déroge à la LPGA.
1.3 Selon l'art. 59 LPGA, quiconque est touché par la décision ou la décision sur opposition et a un intérêt digne d'être protégé à ce qu'elle soit annulée ou modifiée a qualité pour recourir. Ces conditions sont remplies en l'espèce.
1.4 Le recours a été déposé en temps utile et dans les formes requises par la loi (art. 60 LPGA et 52 PA); partant, il est donc recevable.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, ch. 2.2.6.5, p. 265 ). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal administratif fédéral définit les faits et apprécie les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 122 V 157 consid. 1a, ATF 121 V 204 consid. 6c; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, p. 22 n. 1.55, Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd. Zurich 1998 n. 677).
3.1 L'Accord entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 (ALCP, RS 0.142.112.681) est entré en vigueur le 1er juin 2002. A cette date sont également entrés en vigueur son Annexe II qui règle la coordination des systèmes de sécurité sociale, le Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (RS 0.831.109.268.1), s'appliquant à toutes les rentes dont le droit prend naissance au 1er juin 2002 et ultérieurement et se substituant à toute convention de sécurité sociale liant deux ou plusieurs Etats (art. 6 du Règlement), et enfin le Règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil du 21 mars 1972 relatif à l'application du Règlement (CEE) n° 1408/71 (RS 0.831.109.268.11). Selon l'art. 3 du Règlement (CEE) n° 1408/71, les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et les ressortissants suisses bénéficient de l'égalité de traitement. Selon l'art. 20 ALCP, sauf disposition contraire découlant de l'Annexe II, les accords de sécurité sociale bilatéraux entre la Suisse et les Etats membres de la Communauté européenne sont suspendus dès l'entrée en vigueur du présent accord, dans la mesure où la même matière est régie par le présent accord. Dans la mesure où l'Accord - en particulier son Annexe II qui régit la coordination des systèmes d'assurances sociales (art. 8 ALCP) - ne prévoit pas de disposition contraire, l'organisation de la procédure de même que l'examen des conditions à l'octroi d'une rente d'invalidité suisse ressortissent au droit interne suisse.
3.2 L'art. 80a LAI rend expressément applicables dans la présente cause, s'agissant d'un ressortissant de l'Union européenne, l'ALCP et les Règlements (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 et (CEE) n° 574/72 du Conseil du 21 mars 1972 relativement à l'application du Règlement (CEE) n° 1408/71.
3.3 S'agissant du droit applicable, il convient encore de préciser qu'à partir du 1er janvier 2004, la présente procédure est régie par la teneur de la LAI modifiée par la novelle du 21 mars 2003 (4e révision; RO 2003 3837) et qu'à partir du 1er janvier 2008, ce sont les dispositions de la LAI et de la LPGA introduites ou modifiées par la la novelle du 6 octobre 2006 (5e révision; RO 2007 5129) qui s'appliquent, eu égard au principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 130 V 445 consid. 1.2). Selon une jurisprudence constante, le juge des assurances sociales apprécie la légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 116 V 246 consid. 1a et les arrêts cités). Les dispositions topiques sont donc citées dans le présent arrêt dans leur teneur en vigueur au 1er janvier 2008, sauf mention contraire.
4.1
4.1.1 De nature formelle, le droit d'être entendu est une règle primordiale de procédure dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, volume II, Les droits fondamentaux, 2ème éd., Berne 2006, n. 1346 ; cf. également ATF 134 V 97). En effet, si l'autorité de recours constate la violation du droit d'être entendu, elle renvoie la cause à l'instance inférieure, qui devra entendre la personne concernée et adopter une nouvelle décision, quand bien même sur le fond celle-ci ne s'écartera pas de la solution qu'elle avait retenue lors de la décision annulée (cf. ATF 125 I 113 consid. 3).
4.1.2 Le droit d'être entendu, inscrit à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit de s'exprimer, le droit de consulter le dossier, le droit de faire administrer des preuves et de participer à l'administration de celles-ci, le droit d'obtenir une décision motivée et le droit de se faire représenter ou assister (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I et II, p. 380ss et 840ss). Le droit d'être entendu est consacré, en procédure administrative fédérale, par les art. 26 à 28 PA (droit de consulter les pièces), les art. 29 à 33 PA (droit d'être entendu stricto sensu) et l'art. 35 PA (droit d'obtenir une décision motivée) ainsi qu'en matière d'assurance sociale aux art 42 LPGA (droit d'être entendu) et 52 al. 2 LPGA (motivation des décisions sur opposition). S'agissant plus particulièrement du devoir pour l'autorité de motiver sa décision, le but est que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 126 I 97 consid. 2b, ATF 124 V 180 consid. 1a, ATF 123 I 31 consid. 2c). Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuves et griefs invoqués par les parties. Elle peut au contraire se limiter à ceux qui peuvent être tenus comme pertinents (ATF 126 I 97 consid. 2b, ATF 121 I 54 consid. 2c). Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 133 III 439 consid. 3.3 p, ATF 130 II 530 consid. 4.3).
4.2
4.2.1 En l'espèce, l'autorité a tout d'abord procédé par préavis ainsi que l'art. 57a LAI l'exige, en dérogation par ailleurs à l'art. 52 LPGA. Ce projet de décision, daté du 9 juin 2009, expose dans les grandes lignes les dispositions légales topiques et conclut que "sur la base des nouveaux documents reçus, nous avons constaté que l'exercice d'une activité lucrative adaptée à l'état de santé serait à nouveau exigible à partir du 22 janvier 2009 et permettrait de réaliser plus de 60% du gain qui pourrait être réalisé". Copie de ce projet a également été envoyée à l'institution de prévoyance du recourant, mais en revanche rien n'indique que la prise de position du médecin du service médical régional (SMR) à l'origine de la décision de suppression ou d'autres documents du dossier médical ont été transmis au recourant. Celui-ci produit en guise d'objection au projet, un certificat médical qui atteste de la prise de plusieurs médicaments. L'autorité intimée confirme par décision finale du 19 août 2009 la suppression de la rente en citant les mêmes dispositions légales que dans le préavis. Pour satisfaire à l'art. 74 du règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RAI, RS 831.201) qui prescrit que la motivation du prononcé de l'AI doit tenir compte des observations qui ont été faites par les parties sur le préavis, l'autorité écrit " en procédure d'audition, nous avons soumis la nouvelle documentation envoyée à notre service médical, qui a confirmé ses précédentes conclusions". Là encore, nul indice que dites précédentes conclusions (du 5 juin 2009) et l'appréciation du SMR sur la nouvelle documentation (du 8 août 2009) ont été communiquées au recourant. Or, l'avis du médecin du SMR aurait dû accompagner le préavis du 9 juin 2009 et la deuxième prise de position du SMR, formulée en procédure d'audition, aurait elle dû se trouver en annexe de la décision du 19 août 2009 (cf. ATF 124 V 180 consid. 2b). En effet, le médecin du SMR a la charge d'examiner les pièces versées au dossier afin de pouvoir porter un jugement sur l'état de santé du recourant et d'indiquer dans quelle mesure et pour quelles activités celui-ci est apte à travailler. L'autorité intimée s'est fondée sur cette appréciation pour rendre sa décision de suppression. Ainsi que l'a déjà dit le Tribunal fédéral (TF) dans des arrêts concernant des décisions sur opposition (lesquelles ont été remplacées en matière AI par une procédure de préavis), l'office AI doit entendre une nouvelle fois le recourant au sujet du rapport du médecin du SMR en procédure d'opposition. S'il omet de le faire, il viole le droit d'être entendu du recourant (Arrêt du TF 8C_102/2007 du 25 octobre 2007 consid. 3.2, arrêt du TF I 211/06 du 22 février 2007 consid. 5.4.2; cf. égal. arrêt du TF 8C_424/2008 du 16 Septembre 2008 consid 2.2).
4.2.2 En l'espèce, en l'absence des rapports du SMR, il était impossible pour le recourant de comprendre la décision insuffisamment motivée dont il était destinataire. Pour la contester utilement, il a fait appel à un mandataire, lequel a requis la consultation du dossier qui ne lui est parvenu qu'après rappel et le dernier jour du délai de recours (ou de ce qu'il croyait être le dernier jour du délai de recours). Cette manière de faire est inadmissible et viole incontestablement le droit d'être entendu du recourant. L'argument de l'autorité intimée qui affirme avoir suffisamment exposé ses motifs preuve en étant le mémoire de recours circonstancié déposé par le recourant, laisse perplexe et tombe à faux. Dans l'écriture de recours, les faits sont très succinctement rappelés, sans aucune référence à une quelconque position médicale. Les moyens de droit occupent à peine une demi-page A4 et sont développés au conditionnel, le mandataire précisant bien qu'il se réfère aux dires du recourant qui lui-même ignore les fondements de la décision de l'autorité.
4.3 Il reste à examiner les conséquences de la violation du droit d'être entendu du recourant.
4.3.1 Comme le relève justement l'autorité intimée, selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, peut être considérée comme réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 129 I 129 et les références citées; Ulrich Häfelin/Ge éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n. 1711; Auer/Malinverni/ Hottelieorg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5er,op. cit., n. 1347s). La réparation d'un vice éventuel doit cependant demeurer l'exception (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa; ATF 126 V 130 consid. 2b). Néanmoins, même en cas de violation grave du droit d'être entendu, un renvoi de la cause pour des motifs d'ordre formel à l'instance précédente peut être exclu, par économie de procédure, lorsque cela retarderait inutilement un jugement définitif sur le litige, ce qui n'est dans l'intérêt ni de l'intimée, ni de l'assuré dont le droit d'être entendu a été lésé (ATF 132 V 387 consid. 5.1).
4.3.2 Dans le cas présent, il est opportun d'annuler la décision litigieuse et de renvoyer la cause à l'autorité inférieure. Il sied à ce sujet de relever que le recourant conclut lui-même mais pour des motifs différents à ce que la cause soit retournée à l'instance précédente, partant il n'est pas porté préjudice à son intérêt de voir ses prétentions rapidement tranchées. Ne pas joindre au préavis la documentation déterminante qui a permis à l'autorité de se forger son opinion revient somme toute à ignorer les buts de la procédure d'audition qui doit précisément permettre au destinataire de comprendre les raisons ayant conduit l'autorité à trancher de cette manière plutôt qu'une autre. L'obligation de motivation est d'autant plus importante dans une procédure de révision lorsque le bénéficiaire d'une rente entière se voit supprimer celle-ci après une longue période d'allocation (en l'espèce 10 ans). L'autorité intimée ne peut se disculper en invoquant la possibilité de guérison devant l'autorité de recour. En effet, systématiquement guérir une telle violation du droit d'être entendu reviendrait à permettre à l'autorité de renoncer tout aussi systématiquement à son obligation de motivation et à contraindre les assurés à engager une procédure judiciaire pour connaître les motifs à l'origine de la décision. De plus, une violation du droit d'être entendu déjà en procédure de préavis, comme dans le cas qui nous occupe, entraîne la perte d'un degré de juridiction (arrêt du TAF C-3180/2006 du 4 juin 2007 consid 10.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3e éd., Berne 2009, p. 256 n. marg. 43; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n. marg. 987). Il s'en suit que l'autorité intimée se doit de modifier sa pratique en matière de motivation, tant au niveau du préavis que de la décision finale.
Au vu de ce qui précède, le recours doit donc être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'OAIE pour qu'il statue à nouveau dans le respect des droits procéduraux des parties. À cet égard, peu importe que le dossier soit parvenu finalement au mandataire du recourant; d'une part, il lui est arrivé tardivement et, d'autre part, certaines pièces qu'il contient auraient dû être en possession du recourant déjà en procédure de préavis. Vu l'issue du litige, la requête en complément du recours est devenue sans objet.
6.1 Compte tenu de l'issu du litige, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 63 al. 1 et 2 PA).
6.2 Il reste à examiner la question des dépens relatifs à la procédure devant l'autorité de céans. Les art. 64 PA et 7 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2) permettent au TAF d'allouer à la partie ayant obtenu gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. Les honoraires du représentant sont fixés, selon l'appréciation de l'autorité, en raison de l'importance et de la difficulté du litige, ainsi que d'après le travail et le temps que le représentant a dû y consacrer. Selon la jurisprudence, la partie qui a formé recours est réputée avoir obtenu gain de cause lorsque la cause est renvoyée à l'administration afin qu'elle rende une nouvelle décision (ATF 132 V 215 consid. 6.2).
En l'espèce, le travail accompli par le représentant du recourant en instance de recours n'est pas considérable étant entendu qu'il n'avait pas encore eu accès au dossier. Il a consisté principalement dans la rédaction d'un recours de 4 pages. Il se justifie, eu égard à ce qui précède, de lui allouer une indemnité à titre de dépens de Fr. 750.- à charge de l'OAIE.
(le dispositif se trouve à la page suivante)
Le recours est admis et la décision du 19 août 2009 est annulée. La cause est renvoyée à l'Office de l'assurance-invalidité pour les assurés résidant à l'étranger afin que celui-ci procède au sens du considérant 5.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
Un montant de Fr. 750.-- est alloué au recourant à titre d'indemnité de dépens, à charge de l'autorité intimée.
Le présent arrêt est adressé :
au recourant (Acte judiciaire)
à l'autorité inférieure (n° de réf.)
à la Fondation Rurale de Prévoyance Professionnelle (FRPP 1158)
à l'Office fédéral des assurances sociales
Le président du collège : La greffière :
Johannes Frölicher Valérie Humbert
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) soient remplies, la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42 LTF).
Expédition: