Entscheiddatum: 23.05.2012Publikationsdatum: 13.06.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Cour IIIC-591/2010
Arrêt du 23 mai 2012 Composition Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège), Michael Peterli, Beat Weber, juges,Isabelle Pittet, greffière. Parties A._______, recourante, contre Office fédéral des assurances sociales OFAS, Effingerstrasse 20, 3003 Bern, autorité inférieure . Objet Aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants.
A. En date du 10 juillet 2009, A._______ a déposé auprès de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) une demande d'aides financières pour l'ouverture, prévue le 1er octobre 2009, de sa nouvelle structure d'accueil collectif de jour B._______ (TAF pce 8: pces 5.1 à 5.7).
B. Par décision du 21 décembre 2009 (TAF pce 8: pce 1), l'OFAS a rejeté la requête de A._______, au motif que la structure d'accueil collectif de jour B._______ n'était pas nouvelle et qu'elle n'avait pas non plus augmenté l'offre de places d'accueil. L'autorité inférieure a considéré en particulier que l'ouverture de cette structure avait en fait consisté en la reprise par A._______ d'une structure déjà existante, C._______, laquelle était auparavant gérée de manière privée et non subventionnée et qui aurait dû s'installer dans d'autres locaux; or, cette structure n'aurait pas déménagé, mais aurait arrêté définitivement son exploitation. En outre, B._______ offrirait moins de places d'accueil que C._______.
C. Par acte du 1er février 2010 (TAF pce 1 et annexes 1 à 16), A._______ a formé recours auprès du Tribunal administratif fédéral à l'encontre de la décision précitée; elle conclut à l'annulation de cette dernière et à l'octroi de l'aide financière réclamée.
La recourante, invoquant une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, relève qu'elle n'a pas repris l'exploitation de la garderie qui quittait les lieux, mais qu'elle n'a fait que profiter du fait que les locaux occupés par C._______ se libéraient pour augmenter son offre de places d'accueil à X. Elle précise qu'elle n'a conservé ni les aménagements, qui ne convenaient pas à l'exploitation d'une garderie correspondant aux exigences d'une unité d'accueil communale, ni le personnel d'exploitation; de même, elle n'a pas repris la clientèle de l'ancienne garderie et a modifié profondément les modalités d'exploitation. Ainsi, B._______ devrait de toute évidence être considérée comme une nouvelle structure.
Par ailleurs, la recourante soutient que lorsqu'elle a décidé de créer la structure d'accueil B._______, celle-ci devait s'ajouter à l'offre existante, puisqu'il était prévu que la structure C._______ continuerait son activité dans de nouveaux locaux. Elle estime ainsi qu'on ne saurait lui imputer ensuite les aléas financiers que la société C._______ a connus en 2009, soit plusieurs mois après le dépôt de la demande d'aides financières, alors que le contrat de bail était conclu et les travaux en cours, et prétendre qu'en définitive, il n'y aurait pas d'augmentation de l'offre; cette manière de raisonner serait contraire au principe de la bonne foi. En outre, si la recourante n'avait pas ouvert la structure B._______, à la disparition des 24 places de la garderie C._______ se seraient ajoutées les 22 places de B._______, qui n'auraient pas été créées.
D. Par décision incidente du 22 février 2010, le Tribunal administratif fédéral a fixé l'avance pour les frais de procédure présumés à Fr. 2'000.-, que la recourante a versée sur le compte du Tribunal dans le délai qui lui était imparti (TAF pces 2 à 4).
E. L'OFAS, dans sa réponse du 3 juin 2010 (TAF pce 8 et annexes 1 à 5.7), conclut au rejet du recours. Reprenant la motivation de sa décision, l'autorité inférieure rappelle notamment que la loi ne prévoit pas le versement d'aides financières pour le maintien de places d'accueil existantes. Par ailleurs, si elle reconnaît que plusieurs éléments du concept d'exploitation, tels que les aménagements intérieurs, la politique tarifaire ou le statut du personnel engagé, ont été modifiés pour répondre aux buts fixés par les politiques cantonales et communales, elle estime toutefois que le concept d'exploitation n'a pas présenté de changement important, les éléments précités n'étant pas déterminants au sens du droit fédéral.
F. Invitée à répliquer, la recourante, dans une écriture du 12 juillet 2010 (TAF pce 10), réitère les arguments de son recours. Elle considère en particulier que le raisonnement de l'OFAS ne convainc pas et confine à l'arbitraire, puisque, à suivre l'autorité inférieure, si la recourante avait repris d'autres locaux dans la même rue que le bâtiment abritant la crèche C._______, la subvention aurait dû lui être octroyée. En outre, la recourante conteste l'interprétation étroite de la notion de modification du concept d'exploitation à laquelle se livre l'autorité inférieure; elle soutient notamment que l'OFAS devait admettre que les modifications substantielles des locaux offrant des prestations largement meilleures et plus sociales constituaient une modification du concept d'exploitation.
G. Dans sa duplique du 28 juillet 2010 (TAF pce 12), l'OFAS précise en particulier que sa décision de refuser la demande d'aides financières pour B._______ ne découle pas de la faillite de la société C._______, mais de l'absence de création de nouvelles places. L'autorité inférieure indique par ailleurs qu'on ne peut considérer comme important qu'un changement de concept d'exploitation qui rendrait les places d'accueil d'une structure existante susceptibles de recevoir des aides financières, alors qu'elles ne l'étaient pas auparavant; comme la structure C._______ était déjà au bénéfice d'une autorisation d'exploiter valable, les changements introduits dans le concept d'exploitation ne pourraient pas être considérés comme importants.
H. Par écriture du 15 septembre 2010 (TAF pce 14), la recourante reprend la motivation et maintient les conclusions de son recours et de sa réplique.
Les arguments des parties seront développés plus avant dans la partie en droit, en tant que de besoin.
Sous réserve des exceptions - non réalisées en l'espèce - prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par l'OFAS concernant les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants peuvent être contestées devant le Tribunal administratif fédéral conformément à l'art. 33 let. d LTAF, celui-ci étant dès lors compétent pour connaître de la présente cause.
La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est spécialement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 48 al. 1 PA). Elle est, partant, légitimée à recourir.
Dans la mesure où le recours a été introduit dans le délai et la forme prescrits (art. 50 et 52 PA), et que l'avance requise sur les frais de procédure a été versée dans le délai imparti, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du recours.
Le recours de droit administratif est ouvert pour violation du droit fédéral (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ou pour inopportunité (art. 49 PA).
Selon les règles générales de droit intertemporel, le droit matériel applicable est déterminé par les règles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits, le juge n'ayant pas à prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait postérieures à la date déterminante de la décision litigieuse (ATF 129 V 1 consid. 1.2, ATF 130 V 445 consid. 1.2). En l'espèce, la demande relative à l'octroi de l'aide financière pour l'ouverture de la structure d'accueil collectif de jour B._______ date du 10 juillet 2009 (date d'entrée à l'OFAS) et la décision entreprise, du 21 décembre 2009. Sont dès lors applicables à la présente cause la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 janvier 2011 (RS 861; RO 2003 229; ci-après: loi fédérale), ainsi que l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants dans sa version modifiée le 29 août 2007 et en vigueur du 1er octobre 2007 au 31 janvier 2011 (RS 861.1; RO 2007 4383; ci-après: ordonnance). Les dispositions de la loi fédérale et de l'ordonnance valables dès le 1er février 2011 ne trouvent donc pas application.
Il sied d'examiner en l'espèce si c'est à juste titre que l'autorité inférieure a rejeté la demande d'octroi d'une aide financière pour l'ouverture de la structure d'accueil collectif de jour B._______.
Aux termes de l'art. 1 al. 1 de la loi fédérale, la Confédération octroie, dans la limite des crédits ouverts, des aides financières à la création de places d'accueil extra-familial pour enfants afin d'aider les parents à mieux concilier famille et travail ou formation. Il n'y a pas de droit formel à ces aides financières (FF 2002 3925, p. 3947 ad art. 3 al. 1).
Les structures d'accueil collectif de jour, en particulier, sont les bénéficiaires potentielles des aides financières fédérales (art. 2 al. 1 let. a de la loi fédérale), pour autant qu'elles soient constituées sous la forme de personnes morales et ne poursuivent aucun but lucratif, ou soient gérées par des collectivités publiques (art. 3 al. 1 let. a de la loi fédérale), que leur financement paraisse assuré à long terme, pour une durée de six ans au moins (art. 3 al. 1 let. b de la loi fédérale) et qu'elles répondent aux exigences cantonales de qualité (art. 3 al. 1 let. c de la loi fédérale). Ces aides financières sont destinées en priorité aux structures nouvelles; elles peuvent être allouées également aux structures existantes qui augmentent leur offre de façon significative (art. 2 al. 2 de la loi fédérale).
La recourante, invoquant une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, conteste cette position, soutenant en particulier qu'elle n'a pas repris l'exploitation de la crèche qui quittait les lieux et que B._______ doit être considérée comme une structure nouvelle, également en raison du fait que son concept d'exploitation présente un changement important.
Est dès lors litigieuse la question de savoir si la structure d'accueil collectif de jour B._______ est une nouvelle structure au sens de la législation fédérale, et, le cas échéant, si elle a augmenté de façon significative son offre de places d'accueil.
8.1. Comme le Tribunal de céans a récemment eu l'occasion de le relever, dans un arrêt du 24 octobre 2011 (C-6397/2010 consid. 2.2), la loi fédérale ne précise pas plus avant ce qu'il faut entendre par "structure nouvelle" au sens de l'art. 2 al. 2 de la loi fédérale. L'ordonnance, pour sa part, en donne, à son art. 2 al. 4, une définition négative, disposant qu'une structure qui change d'organisme responsable ou qui ouvre à nouveau n'est pas considérée comme une nouvelle structure d'accueil collectif de jour si son concept d'exploitation ne présente pas de changement important. Quant aux travaux préparatoires de la loi fédérale (Initiative parlementaire, Incitation financière pour la création de places d'accueil pour enfants en dehors du cadre familial [00.403]: rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 22 février 2002 [FF 2002 3925 ss] et avis du Conseil fédéral du 27 mars 2002 [FF 2002 3970 ss]), ils ne contiennent aucun indice quant à l'interprétation à donner de l'art. 2 al. 2 de la loi fédérale (arrêt du Tribunal administratif fédéral C-6397/2010 du 24 octobre 2011 consid. 2.3.2 et 2.3.3).
8.2. Il ressort toutefois de ces travaux préparatoires (FF 2002 3925 ss, 2.5.1 et 2.5.2) que le but de la loi fédérale est d'encourager la création de nouvelles places d'accueil pour enfants, en octroyant une aide complémentaire de départ pour financer de telles places, là où beaucoup de projets ne peuvent aboutir ou échouent faute d'un financement suffisant (arrêts du Tribunal administratif fédéral C-6397/2010 du 24 octobre 2011 consid. 2.3.5, C-1903/2011 du 29 août 2011 consid. 4.1 et C-2070/2008 du 5 janvier 2009 consid. 5.3).
Ainsi que l'a exposé le Tribunal administratif fédéral dans sa jurisprudence (C-6397/2010 consid. 2.3.6), la législation fédérale (art. 2 al. 2 de la loi fédérale en relation avec l'art. 2 al. 4 de l'ordonnance) vise donc à garantir que ce programme d'incitation profite en priorité à la création de nouvelles places d'accueil, de sorte à en augmenter l'offre globale; a contrario, elle tend, par conséquent, à éviter que des structures déjà existantes et qui n'auraient pas pour projet d'augmenter leur offre ne bénéficient de ces aides ou que la même structure n'en bénéficie, de fait, plusieurs fois et pour une période supérieure à la durée maximale de trois ans posée par la loi (art. 5 al. 2 de la loi fédérale). Dans cette mesure, en excluant du programme fédéral d'aides financières les structures qui, dans les faits ou selon les termes de la loi lors, par exemple, de la reprise d'une exploitation par un nouvel organisme responsable , poursuivent leur activité, l'art. 2 al. 4 de l'ordonnance s'avère conforme à la loi, puisque ces structures n'entreprennent pas une activité créatrice de nouvelles places d'accueil.
8.3. Le Tribunal de céans a précisé à cet égard, dans son arrêt précité (C-6397/2010 consid. 2.3.6), qu'il ne peut toutefois s'agir, à l'art. 2 al. 4 de l'ordonnance, que de structures constituées dans la continuité d'un établissement déjà existant comme par exemple lors d'un rachat ou d'une fusion et se fondant, au moment de la reprise ou de la réouverture, sur des éléments essentiels de la structure préexistante, tels que l'infrastructure, les collaborateurs employés et le personnel dirigeant, ainsi qu'il peut en aller en cas de faillite, lorsque les personnes à l'origine de la nouvelle structure sont les mêmes que celles de l'institution en faillite. En revanche, le Tribunal administratif fédéral a estimé que si une structure d'accueil collectif de jour cesse son activité et que d'autres personnes, ou collectivités, en profitent pour créer leur propre structure d'accueil, indépendante de l'établissement précédent, il ne s'agit ni d'une reprise, ni d'une réouverture au sens de l'art. 2 al. 4 de l'ordonnance, l'investissement nécessaire à la création de cette toute nouvelle structure, que ce soit pour la location des locaux, l'obtention d'un permis de construire, l'achat du mobilier ou l'engagement et la formation du personnel, étant bien plus important qu'en cas de reprise d'une exploitation préexistante, ce qui justifie une appréciation différente. Or, on ne voit pas pourquoi il en irait différemment lorsqu'une structure nouvellement créée s'installe dans des locaux qu'une structure existante quitte afin de poursuivre son activité en d'autres lieux, dans la mesure en particulier où l'on peut s'attendre à ce que cette dernière structure, pour pouvoir continuer à fonctionner ailleurs, conserve les éléments essentiels qui la constituent, tels que le personnel, le mobilier, etc, éléments que le nouveau locataire ne pourra donc reprendre pour sa propre exploitation.
9.1. En l'espèce, il appert, à la lecture des pièces au dossier, que la recourante a déposé une demande d'aides financières pour une structure d'accueil pour enfants créée sans lien avec la crèche C._______, si ce n'est que cette dernière occupait auparavant les locaux nouvellement loués par B._______.
Il ressort en effet du formulaire de demande d'aides financières pour les structures d'accueil collectif de jour que le personnel dirigeant de B._______ (D._______, directeur) n'est pas celui de C._______ (E._______, directrice; TAF pce 8: pce 5.1). En outre, la recourante déclare, dans son mémoire de recours en particulier, ne pas avoir conservé le personnel de C._______ et avoir engagé des fonctionnaires, ce que l'autorité inférieure ne contredit pas puisqu'elle se contente de relever que le statut du personnel engagé n'est pas déterminant pour affirmer que le concept d'exploitation a subi un changement important.
Certes, la recourante a repris le bail à loyer des locaux sis à Y. pour y installer B._______, locaux que louait et occupait jusque-là la crèche C._______, laquelle avait résilié le bail en août 2008 (TAF pce 1: pces 4 à 7). Toutefois, le fait que les locaux de la structure nouvellement créée aient été auparavant loués par une garderie ne saurait suffire à conclure à la reprise, par B._______, de la structure précédemment locatrice. En effet, la location de locaux ne peut constituer un élément véritablement essentiel d'une structure d'accueil, le loyer étant une charge que doit supporter toute structure, qu'elle soit nouvelle ou qu'elle reprenne une institution existante, et que la reprise d'une structure existante ne permet pas, par ailleurs, d'alléger.
Enfin, la recourante indique ne pas avoir conservé l'aménagement de la crèche C._______ dans les locaux loués et avoir entrepris des travaux d'aménagement totalisant Fr. 200'000.-, afin d'adapter ces locaux aux normes cantonales et communales (voir également la facture de Fr. 85'000 relative à l'aménagement de la crèche [TAF pce 1: pce 8]). A cet égard, l'autorité inférieure, soutenant implicitement que des travaux d'aménagement n'étaient pas nécessaires et que la recourante pouvait reprendre telle quelle l'infrastructure de C._______ pour y installer B._______, objecte que la structure d'accueil C._______ était au bénéfice d'une autorisation d'exploitation de la part du canton et qu'en conséquence, la qualité des places offertes par cette crèche était suffisante, le fait que A._______ impose aux structures qu'elle subventionne un cahier des charges plus contraignant que celui imposé par le canton n'étant pas en soi déterminant. Cet argument ne saurait toutefois à lui seul permettre de conclure que la recourante a repris la garderie C._______; on ne peut en effet soutenir qu'il y a reprise d'une structure uniquement pour le motif que la nouvelle structure aurait pu utiliser, sans l'aménager, l'infrastructure existante. Par ailleurs, les travaux d'aménagement et l'investissement qui y est lié ont bel et bien été entrepris dans les faits.
Au vu de ces éléments déjà et de la jurisprudence précitée du Tribunal administratif fédéral, une reprise par A._______ de la structure C._______, au moment de la création de B._______, paraît peu convaincante.
9.2. En outre, si l'on en croit l'autorité inférieure dans la décision dont est recours, le fait que la structure C._______ n'ait pas ouvert à nouveau dans d'autres locaux, mais ait en définitive arrêté son exploitation, aurait pour conséquence que l'ouverture de B._______ aurait en fait consisté en la reprise de la structure C._______ et que B._______ ne pourrait pas être nouvelle. Il sied de souligner à ce propos qu'au moment où la recourante a déposé la demande d'aides financières, en juillet 2009, C._______ n'était pas en faillite, puisqu'elle a été déclarée en faillite avec effet à partir du 1er octobre 2009 seulement (TAF pce 1: pce 12); par ailleurs, selon les dires de la recourante (TAF pces 1, 8: pce 5.1), non contestés par l'autorité inférieure, sa gérante, et directrice de la garderie C._______, avait alors l'intention de rouvrir une structure ailleurs à X._______. La recourante ne pouvait donc reprendre une structure qui n'était pas en faillite et qui n'était au demeurant pas à reprendre, puisqu'elle souhaitait poursuivre son activité.
Il convient également de rappeler à cet égard la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, qui a jugé que si une structure d'accueil cesse son activité et que d'autres personnes en profitent pour créer leur propre structure, indépendante de la précédente, il ne s'agissait ni d'une reprise, ni d'une réouverture (consid. 8.3). On ne saurait du reste soumettre la qualité de structure nouvelle à la condition qu'aucune autre structure ne cesse son activité, ni considéré qu'il n'y a pas alors de création de nouvelles places d'accueil, mais seulement le maintien des places existantes, car, ainsi que le soulève la recourante, il s'agit là d'un événement sur lequel la structure nouvelle n'a aucune emprise. Au surplus, dans la mesure où les places offertes par la garderie C._______ ont finalement été abandonnées sans être remplacées, l'autorité de céans est d'avis que le projet de garderie de la recourante a créé de nouvelles places d'accueil.
En tant que nouvelle structure, B._______ peut bénéficier des aides financières de la Confédération à l'accueil extra-familial pour enfants, pour autant qu'elle remplisse les autres conditions posées par la loi fédérale (art. 3 de la loi fédérale). Or, tant les actes au dossier que la décision litigieuse ne permettent pas de déterminer dans quelle mesure l'autorité inférieure a examiné ces conditions. Dans ces circonstances, il convient d'admettre le recours en ce sens que la décision attaquée est annulée et l'affaire renvoyée à l'OFAS afin qu'il procède à l'examen de ces conditions et rende une nouvelle décision.
Il n'y a donc pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 63 al. 1 et 2 PA, applicable par le truchement de l'art. 37 LTAF), de sorte que l'avance de frais de Fr. 2'000.- versée par la recourante au cours de la procédure lui sera remboursée sur le compte bancaire qu'elle aura désigné au Tribunal administratif fédéral.
Par ailleurs, conformément aux art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), le Tribunal peut allouer à la partie ayant obtenu gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. En l'espèce toutefois, la recourante n'ayant pas été représentée par un avocat ou un mandataire professionnel, il n'est pas alloué de dépens (art. 8 FITAF).
Le recours est admis en ce sens que la décision du 21 décembre 2009 est annulée et l'affaire renvoyée à l'autorité inférieure qui, conformément au considérant 10, examinera si la recourante remplit les conditions d'octroi des aides financières aux structures d'accueil collectif de jour et rendra une nouvelle décision.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de Fr. 2'000.- versée par la recourante lui sera remboursée sur le compte bancaire qu'elle aura désigné au Tribunal administratif fédéral.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est adressé :
à la recourante (Acte judiciaire)
à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
La présidente du collège : La greffière : Madeleine Hirsig-Vouilloz Isabelle Pittet
Expédition :