Entscheiddatum: 17.12.2015Publikationsdatum: 02.03.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Cour IIIC-3584/2014
Arrêt du 17 décembre 2015 Composition Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège), David Weiss, Beat Weber, juges,Barbara Scherer, greffière. Parties A._______, Portugalreprésenté par Maître Jean-Marie Agier, Intégration Handicap, Place du Grand-Saint-Jean 1, 1003 Lausanne, recourant, contre Office de l'assurance-invalidité pour les assurés résidant à l'étranger OAIE, Avenue Edmond-Vaucher 18, Case postale 3100, 1211 Genève 2, autorité inférieure. Objet Assurance-invalidité, exportation de l'allocation pour impotent (décision du 11 juin 2014).
A. A._______ (ci-après : assuré ou recourant), ressortissant portugais né en 1954 (actuellement 61 ans) a cotisé pendant de nombreuses années en Suisse à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité depuis 1982 (AVS/AI; cf. feuille de calcul du 17 mars 2009 [AI pce 9 pp. 7 et 8]).
En raison d'une incapacité de travail survenue le 13 mars 2006, l'Office AI cantonal (ci-après : OAI) a octroyé à l'assuré du 1er mars 2007 au 31 décembre 2009 une demi-rente d'invalidité (cf. décision du 18 mars 2009 [AI pce 10 pp. 1 s.] et pour la motivation: AI pce 8 pp. 17 à 20) et, suite à une aggravation de l'état de santé, une rente d'invalidité entière du 1er janvier au 31 octobre 2010 et à partir du 1er novembre 2011 un trois quarts de rente (cf. décisions du 5 mars 2014 [AI pce 10 pp. 5 à 9] et pour la motivation: AI p. 8 pp. 11 à 14).
B. Le 26 août 2011, l'assuré dépose une demande d'allocation pour impotent AI auprès de l'OAI (AI pce 7 pp. 9 à 14).
C. Par décision du 4 octobre 2012, l'OAI accorde à l'assuré un montant mensuel de 456 francs comme allocation pour impotent léger de l'AI à domicile (AI pce 10 pp. 3 s.; pour la motivation cf. AI pce 8 pp. 5 à 8]).
D. Par décision du 11 juin 2014, l'Office AI pour les assurés résidant à l'étranger (ci-après : OAIE) supprime l'allocation pour impotent avec effet au 1er juillet 2014, l'allocation pour impotent étant uniquement versée aux assurés domiciliés en Suisse (AI pce 12).
E. Le 21 juin 2014, l'assuré quitte définitivement la Suisse pour rentrer au Portugal (cf. recours du 26 juin 2014 p. 2).
F. Par acte du 26 juin 2014, l'assuré recourt contre la décision du 11 juin 2014 de l'OAIE, concluant sous suite de frais et dépens, à la réformation de la décision attaquée en ce sens qu'il continue d'avoir au Portugal droit à son allocation pour impotence. En substance, s'appuyant sur l'accord entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999, le recourant soutient que la condition de résidence en Suisse viole le principe cardinal de l'exportation des prestations en espèce inscrit dans l'accord sur la libre circulation et que l'allocation pour impotent suisse ne rentre pas dans la catégorie de prestations pouvant faire exception à ce principe (TAF pce 1).
G. Dans sa réponse du 3 septembre, l'OAIE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Il avance que les allocations pour impotent sont soustraites à l'exportation en raison d'une inscription au Protocole à l'Annexe II de l'accord entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 (TAF pce 3).
H. Le recourant s'acquitte de l'avance de frais de procédure de 400 francs dans le délai imparti par le Tribunal (TAF pces 4 à 6).
I. Dans sa réplique du 3 novembre 2014, l'assuré maintient sa position, soulevant notamment la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Par ailleurs, il sollicite une suspension de la présente procédure jusqu'au droit connu dans une affaire litigieuse devant le Tribunal fédéral sous la référence 9C_723/2014 (TAF pce 7).
J. L'OAIE acceptant la proposition de suspension de la procédure formulée par le recourant, le TAF, par ordonnance du 24 novembre 2014, suspend la procédure jusqu'à ce que le Tribunal fédéral a rendu une décision dans l'affaire 9C_723/2014 (TAF pce 12).
K. Suite au courrier du recourant du 4 juin 2015, le TAF, par ordonnance du 10 juin 2015, reprend l'instruction de la cause (TAF pces 13 et 14).
L. Le 15 juin 2015, le recourant informe qu'il n'a pas d'observations complémentaires à présenter en plus de celles déjà soumises (TAF pce 15).
1.1 En vertu des art. 31 et 33 let. d de la loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) ainsi que de l'art. 69 al. 1 let. b de la loi sur l'assurance-invalidité (LAI, RS 831.20) le Tribunal de céans connaît des recours contre les décisions de l'OAIE. Les exceptions prévues à l'art. 32 LTAF ne sont pas réalisées en l'espèce.
1.2 La procédure devant le Tribunal en matière d'assurances sociales est régie par la loi sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) dans la mesure où la LTAF, la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA, RS 830.1) ou la LAI ne sont pas applicables (cf. art. 3 let. dbis PA en relation avec art. 37 LTAF et art. 2 LPGA, art. 1 al. 1 LAI).
1.3 Le recourant a qualité pour recourir contre la décision de l'OAIE, étant touché par celle-ci et ayant un intérêt digne d'être protégé à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (cf. art. 59 LPGA).
1.4 Déposé en temps utile, dans les formes requises par la loi (cf. art. 60 LPGA et 52 PA), et l'avance de frais de procédure ayant été dûment acquittée (cf. art. 63 al. 4 PA), le recours est recevable et le Tribunal entre en matière sur le fond.
Le TAF définit les faits et apprécie les preuves d'office et librement (art. 12 PA). En outre, il applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs, 3e éd. 2011, p. 300 s.; Jérôme Candrian, Introduction à la procédure administrative fédérale, La procédure devant les autorités administratives fédérales et le Tribunal administratif fédéral, 2013, n° 176). Cependant, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 122 V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème édition 2013, p. 25 n. 1.55).
3.1 S'agissant du droit applicable dans le temps, il convient de rappeler le principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 139 V 297 consid. 2.1, 130 V 445 consid. 1.2.1). En l'espèce, l'assuré ayant quitté définitivement la Suisse le 21 juin 2014 et la décision litigieuse ayant été rendue le 11 juin 2014, les dispositions légales en vigueur ce moment-là sont déterminantes.
3.2 L'affaire présente un aspect transfrontalier dans la mesure où le recourant, ressortissant portugais, a été assuré en Suisse de nombreuses années et vit au Portugal. La cause doit donc être tranchée non seulement au regard des normes du droit suisse mais également à la lumières des dispositions de l'Accord entre la Suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 (ALCP, RS 0.142.112.681), entrée en vigueur pour la relation avec la Suisse le 1er juin 2002 (ATF 133 V 269 consid. 4.2.1, 128 V 317 consid. 1b/aa), étant noté que l'affaire concerne une prestation tombant dans le champ d'application matériel de l'ALCP (ATF 132 V 423 consid. 6.3.2). Afin d'intégrer le système modernisé de coordination des systèmes de sécurité sociale applicable au sein de l'Union européenne, l'annexe II de l'ALCP a été modifiée en relation avec la Suisse avec effet au 1er avril 2012 par la décision n°1/2012 du Comité mixte du 31 mars 2012 remplaçant l'annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RO 2012 2345). Compte tenu de l'application temporaire (cf. consid. 3.1 ci-dessus; ATF 140 V 98 consid. 5.2, 139 V 297 consid. 2.1, 138 V 4.1.3) cette version modifiée de l'annexe II de l'ALCP est déterminante ainsi que le règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (RS 0.831.109.268.1; ci-après règlement n° 883/2004) auquel elle renvoie (cf. art. 2, 3, 70 et art. 87 al. 1 du règlement n° 883/2004 relatifs aux champs d'application personnel, matériel et temporel).
Cependant, il est incontesté que l'assuré, ayant définitivement quitté son domicile et sa résidence habituelle en Suisse pour retourner vivre au Portugal (cf. son recours p. 2), n'a plus droit à une allocation pour impotent selon le droit suisse. En effet, l'art. 42 LAI prévoit que seuls les assurés impotents (art. 9 LPGA) qui ont leur domicile et leur résidence habituelle (art. 13 LPGA) en Suisse ont droit à une telle allocation, les conditions spéciales applicables aux mineurs selon l'art. 42bis LAI étant réservées. Au sens de l'art. 9 LPGA, est réputée impotente toute personne qui, en raison d'une atteinte à sa santé, a besoin de façon permanente de l'aide d'autrui ou d'une surveillance personnelle pour accomplir des actes élémentaires de la vie quotidienne.
5.1 Selon l'art. 4 du règlement (CE) n° 883/2004, intitulé "Egalité de traitement", les personnes auxquelles ce règlement s'applique - tels les ressortissants d'un Etat membre, les apatrides et les réfugiés ayant leur domicile dans un Etat membre auxquels les dispositions d'un ou plusieurs Etats membres sont ou étaient applicables et leurs survivants (cf. l'art. 2 du règlement) - bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout Etat membre, que les ressortissants de celui-ci, à moins que le règlement n'en dispose autrement. Cette disposition prohibe ainsi la discrimination directe, fondée sur la nationalité des bénéficiaires, et la discrimination indirecte, souvent basée sur le domicile et affectant essentiellement ou dans leur grande majorité les travailleurs migrants plutôt que les propres ressortissants de l'Etat membre concerné (sur ces définitions voir notamment ATF 136 V 192 consid. 7.1, 133 V 379 consid. 9.3 et 131 V 215 consid. 6.3).
Or, le règlement CE 883/2004 dans ses considérants préliminaires (consid. 16) prévoit, alors qu'en principe il n'est pas justifiée de faire dépendre à l'intérieur de la Communauté les droits en matière de sécurité sociale du lieu de résidence de l'intéressé, la possibilité de prendre en compte le lieu de résidence dans des cas spécifiques, notamment pour des prestations spéciales qui ont un lien avec l'environnement économique et social de l'intéressé.
Sous le titre "Levée des clauses de résidence", l'art. 7 du règlement stipule qu'à moins que le règlement n'en dispose autrement, les prestations en espèces dues en vertu de la législation d'un ou de plusieurs États membres ou du présent règlement ne peuvent faire l'objet d'aucune réduction, modification, suspension, suppression ou confiscation du fait que le bénéficiaire ou les membres de sa famille résident dans un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice.
5.2 L'art. 70 du règlement n° 883/2004 traite d'une exception à l'art. 7 du règlement précité, s'agissant des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d'une législation qui, de par son champ d'application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d'éligibilité, possèdent les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée à l'art. 3 par. 1 du règlement, et d'une assistance sociale (cf. art. 70 par. 1 du règlement). En effet, conformément à ses par. 3 et 4, l'art. 7 du règlement et les autres chapitres du titre III (cf. art. 17 à 70) ne sont pas applicables et ces prestations sont octroyées exclusivement dans l'Etat membre dans lequel l'intéressé réside conformément à sa législation ; ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge.
Aux termes de l'art. 70 par. 2 du règlement, on entend par "prestations spéciales en espèces à caractère non contributif" les prestations :
a) qui sont destinées :
i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociales visées à l'art. 3 par 1 et à garantir aux intéressés un revenu minimum de subsistance eu égard à l'environnement économique et social dans l'Etat concerné,
ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l'environnement social de ces personnes dans l'Etat membre concerné; et
b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d'attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d'une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations versées à titre de complément d'une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce motif, comme des prestations contributives; et
c) qui sont énumérées à l'annexe X.
5.3 Les allocations pour impotent de l'assurance-invalidité suisse ne sont pas énumérées dans l'annexe X du règlement n° 883/2004. Cependant, comme sous le régime du règlement n° 1408/71, l'exception à l'exportation figure dans le protocole de l'annexe II de l'ALCP. Ainsi, aux termes du chiffre II de ce protocole, les allocations pour impotents selon la LAI et la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS), dans leurs versions révisées du 8 octobre 1999, seront versées uniquement si la personne concernée réside en Suisse.
5.4 Le recourant soutient que la Suisse ne pouvait pas soustraire les allocations pour impotent à l'exportation sans violer le principe d'exportation de l'art. 7 du règlement n° 883/2004, ainsi que l'esprit et le but du droit de la libre circulation des personnes. A son appui, il se réfère à un avis doctrinal (Patricia Usinger-Egger, Die Verordnung [EG] Nr. 883/2004 und deren Durchführungsverordnung, Jahrbuch zum Sozialversicherungsrecht, 2013, pp. 101 s., cf. également Patricia Usinger-Egger, Sozialrechtliche Qualifikation der Hilflosenentschädigung, SZS 2012, p. 247 s.) ainsi qu'à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).
5.5 Dans le cadre de la mise à jour de l'annexe II à l'ALCP, la Suisse a expressément demandé que les allocations pour impotent continuent d'être exclues de l'exportation. Dans la Proposition de décision du 28 juin 2010 du Conseil relative à la position à adopter au nom de l'Union européenne au sein du comité mixte UE-Suisse il est exposé que les allocations suisses pour impotents ne peuvent pas figurer dans la liste de l'annexe X du règlement n° 883/2004 étant donné qu'elles ne remplissent plus les conditions plus restrictives définies depuis le règlement n° 647/2005 (cf. Proposition de décision du 28 juin 2010 du Conseil relative à la position à adopter au nom de l'Union européenne au sein du comité mixte institué par l'accord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne le remplacement de l'annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, consultée sous : [n° CELEX 52010PC0333]). En effet, dans une affaire récente concernant l'exportation d'une rente d'invalidité extraordinaire - arrêt 9C_283/2015 du 11 septembre 2015 publié dans les ATF 141 V 473 - le Tribunal fédéral a constaté (consid. 7.2.3 non publié) que la définition des prestations spéciales en espèces à caractère contributif selon l'art. 70 du règlement n° 883/2004 correspond à l'art. 4 par. 2bis du règlement n° 1408/71 modifié par le règlement n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005 modifiant le règlement n° 1408/71 (JO L 117/1 du 4 mai 2005) et qu'elle tient désormais compte des principes posés par la jurisprudence de la CJUE invoquée par le recourant, à savoir les arrêts rendus dans les affaires Friedrich Jauch contre Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter (arrêt de la CJCE C-215/99 du 8 mars 2001, Recueil 2001 p. I-1901) et Ghislain Leclere et Alina Deaconescu contre Caisse nationale des prestations familiales (arrêt de la CJCE C-43/99 du 31 mai 2001, Recueil 2001 p. I-4265; (cf. également ATF 132 V 423 consid. 9.4.2). La Suisse a alors demandé, compte tenu du fait qu'il a été convenu plusieurs années avant l'entrée en vigueur du règlement n° 647/2005 de faire figurer l'allocation pour impotent dans la liste de l'annexe IIbis du règlement n° 1408/71 et compte tenu du fait qu'elle accepte, de manière générale, les conditions plus strictes concernant l'annexe X du règlement n° 883/2004, que la non-exportation de l'allocation pour impotent soit maintenue et traitée en tant que point distinct dans le protocole de cet accord (cf. la Proposition de décision du 28 juin 2010 du Conseil citée).
5.6 Dans un arrêt publié dans les ATF 132 V 423 concernant une affaire régie par l'ancien art. 10bis du règlement n° 1408/71, le Tribunal fédéral a conclu qu'il ne peut pas admettre l'exportation d'une allocation pour impotent suisse à l'étranger étant lié aux dispositions claires de l'ALCP et, en particulier, au protocole à l'annexe II à l'ALCP ainsi qu'à la décision n° 2/2003 du Comité Mixte UE-Suisse du 15 juillet 2003 portant modification de l'Annexe II à l'ALCP (consid. 9.5.3 à 9.5.6). La Haute Cour, dans ses considérants, a laissé ouverte la question de savoir si la nouvelle jurisprudence de la CJCE depuis la cause Jauch devait être prise en considération compte tenu de l'esprit et du but de la libre circulation des personnes poursuivis par l'ALCP (cf. préambule à l'ALCP et l'art 16 par. 1 ALCP), opinion défendue par un avis doctrinal (Astrid Epiney, Zur Bedeutung der Rechtsprechung des EuGH für Anwendung und Auslegung des Personenfreizügigkeitsabkommen, ZBJV 2005 p. 8, 24-26; consid. 9.5 à 9.5.2 de l'arrêt). En revanche, elle a considéré que conformément à l'art. 15 ALCP, les annexes et protocoles de l'ALCP en font partie intégrante et que, de règle générale, il n'existe pas de rapports hiérarchiques entre les dispositions de l'accord, ses annexes et les protocoles qui bénéficient de la même valeur (ATF 132 V 252 consid. 6.2). Le Tribunal fédéral a poursuivi que l'on ne pouvait pas faire abstraction, conformément aux règles d'interprétation déduites de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111; "pacta sunt servanda" selon art. 26 de la Convention) que le Comité mixte UE-Suisse, ayant selon l'art. 18 ALCP la compétence d'examiner l'ALCP et ses annexes, a confirmé avec sa décision n° 2/2003 du 15 juillet 2003 (RO 2004 1277) le protocole à l'annexe II de l'accord alors qu'il a eu connaissance de la nouvelle jurisprudence Jauch.
5.7 Les considérations du Tribunal fédéral précitées sont toujours valables sous le nouveau droit, étant noté qu'avec l'actualisation du contenu de l'annexe II à l'ALCP par la décision n° 1/2012 du Comité mixte du 31 mars 2012, le protocole à l'annexe II a une nouvelle fois été confirmé conformément à la demande expresse de la Suisse alors que le Comité a eu connaissance que l'allocation pour impotent suisse ne répond plus aux nouvelles conditions de l'art. 70 du règlement n° 883/2004 (cf. consid. 5.5 ci-dessus). Par ailleurs, le recourant n'avance aucun argument nouveau dont le Tribunal fédéral n'avait pas déjà tenu compte dans l'ATF 132 V 423 et ses considérations détaillées.
5.8 En conséquence, vu le texte clair du Protocole à l'annexe II à l'ALCP, exprimant la volonté manifeste des parties contractantes, les allocations pour impotent suisses sont exclues de l'exportation dans un pays membre de l'Union européenne (cf. également arrêts du Tribunal administratif fédéral C-5879/2012 du 23 septembre 2014 consid. 7.3.5 et C-925/2013 du 11 juin 2013 consid. 2 s). Le recourant ne peut donc pas déduire de l'ALCP et de ses règlements un droit à l'exportation de son allocation pour impotent au Portugal.
De surplus, force est de constater que l'OAIE a supprimé cette prestation à juste titre avec effet au 1er juillet 2014, le recourant, ayant quitté son domicile et sa résidence habituelle en Suisse le 21 juin 2014, n'a plus droit à une allocation à partir de ce moment-là. En effet, l'art. 88bis al. 2 let. a du règlement sur l'assurance-invalidité (RAI, RS 831.201) selon lequel la diminution ou la suppression de l'allocation pour impotent prend effet au plus tôt le premier jour du deuxième mois qui suit la notification de la décision, n'est pas pertinent en l'occurrence. Cette disposition s'applique lorsque la diminution ou la suppression intervient en raison d'une modification du degré de l'impotence qui est une question spécifique au droit de l'assurance-invalidité alors que les exigences du domicile et de la résidence habituelle en Suisse se posent également en matière du droit de l'assurance-vieillesse et survivants et justifient une suppression immédiate de la prestation dès que les conditions ne sont plus remplies (cf. sur ce point : ATF 129 V 211 consid. 3.2.1, 119 V 431 consid. 2, 110 V consid. 2a, 105 V 163 et les références; Ulrich Meyer [et al.], Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3ème édition 2014, n° 146 et 150 pp. 464 et 466 ss).
Eu égard à ce qui précède, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.
Vu l'issue du recours, le recourant doit prendre en charge les frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 PA) qui s'élèvent à 400 francs. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais de la même valeur dont le recourant s'est acquitté dans le cadre de la présente procédure.
Le recourant, ayant été débuté, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 a contrario du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320]). L'OAIE en tant qu'autorité fédérale n'y a pas non plus droit (cf. art. 7 al. 3 FITAF). Partant, il n'est pas alloué de dépens.
Le dispositif se trouve à la page suivante.
Le recours est rejeté.
Le recourant doit prendre en charge les frais de procédure de 400 francs. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais de la même valeur dont le recourant s'est acquitté.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est adressé :
au recourant (Acte judiciaire)
à l'autorité inférieure (n° de réf. ... ; Recommandé)
à l'Office fédéral des assurances sociales (Recommandé)
La présidente du collège : La greffière : Madeleine Hirsig-Vouilloz Barbara Scherer
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, CH-6004 Lucerne, Suisse par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (cf. art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :