Entscheiddatum: 14.05.2007Publikationsdatum: 31.05.2007
Cour III
C-307/2006
{T 0/2}
Arrêt du 14 mai 2007
Composition :
Elena Avenati-Carpani (présidente du collège), Ruth Beutler, juge, et Antonio Imoberdorf (président de la chambre).
Graziano Mordasini, greffier.
X._______,
recourant, représenté par Me Jean-Pierre Bloch, avocat, place de la Gare 10, case postale 246, 1001 Lausanne,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité intimée.
concernant
Exception aux mesures de limitation (art. 13 let. f OLE).
A. Le 5 mai 1995, le Département fédéral de justice et police (DFJP) a rendu à l'endroit de X._______, ressortissant de la République de Serbie (province du Kosovo) né le..., une décision de refus d'exception aux mesures de limitation. Il a relevé que l'intéressé ne remplissait pas les conditions posées par l'art. 28 de l'Ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE , RS 823.21), disposition abrogée suite aux modifications de l'OLE entrées en vigueur le 1er.juin 2002, pour la transformation de son autorisation saisonnière en autorisation de séjour à l'année et que le refus de cette transformation ne lui aurait pas causé des conséquences particulièrement graves.
Par décision du 9 novembre 1995, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours introduit à l'encontre de ladite décision.
B. En date du 11 juin 2004, X._______, agissant par l'intermédiaire de son conseil, a sollicité auprès du Service de la population du canton de Vaud (ci-après : SPOP) la régularisation de ses conditions de séjour et l'obtention d'un permis B. Il a indiqué qu'il avait travaillé en Suisse comme saisonnier de 1986 à 1997, moment où il a quitté le territoire de la Confédération, pour y revenir en juillet 1999, en qualité de demandeur d'asile, et ce jusqu'en juillet 2001. L'intéressé a en outre allégué qu'il était rentré en Suisse au mois de mars 2002 et qu'il travaillait actuellement, à pleine satisfaction de son employeur, auprès d'une imprimerie. À l'appui de cette requête X._______ a versé au dossier une copie de son passeport, un extrait de son compte individuel de la caisse de compensation, une fiche de salaire, une attestation de travail, ainsi qu'une liste récapitulative pour l'imposition à la source.
Par décision du 28 juillet 2005, le Service de l'emploi du canton de Vaud a refusé de délivrer l'autorisation (permis B) sollicitée. Statuant sur recours, par arrêt du 13 septembre 2005, le Tribunal administratif vaudois a confirmé cette décision.
Donnant suite à ladite requête, en date du 14 décembre 2005, le SPOP a informé le prénommé qu'il était disposé à lui délivrer une autorisation de séjour et a transmis son dossier aux autorités fédérales sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE.
C. Le 30 janvier 2006, l'ODM lui a fait part de son intention de ne pas l'exempter des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE, tout en lui donnant la possibilité de présenter ses déterminations dans le cadre de l'art. 29 et de l'art. 30 de la Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA , RS 172.021).
D. Dans ses observations du 16 février 2006, X._______ a déclaré qu'il était contradictoire de lui reprocher d'avoir enfreint les règles du droit des étrangers par son séjour illégal en Suisse et affirmé que la prise de position de l'ODM paraissait complètement contraire à l'esprit découlant de la Circulaire du 21 décembre 2001 concernant la réglementation du séjour des étrangers dans les cas personnels d'extrême gravité (Circulaire Metzler).
E. Le 6 mars 2006, l'ODM a rendu à l'endroit de X._______ une décision de refus d'exception aux mesures de limitation. Dans la motivation de sa décision l'autorité intimée a d'abord relevé que le requérant ne pouvait se prévaloir ni d'un comportement irréprochable, ni d'un séjour régulier en Suisse et qu'il ne saurait en particulier invoquer les inconvénients résultant d'une situation dont il était lui-même responsable pour obtenir une autorisation de séjour à caractère durable en Suisse.
L'ODM a en outre souligné que la durée de son séjour sur le territoire de la Confédération devait être relativisée compte tenu des années vécues en République de Serbie et des attaches étroites qu'il y avait maintenues, surtout par la présence là-bas de son épouse et de ses quatre enfants. Ladite autorité a enfin indiqué que l'intégration sociale et professionnelle de l'intéressé n'était pas marquée au point de devoir admettre sa requête sous cet angle.
F. Par acte du 22 mars 2006, X._______ a recouru contre la décision précitée. L'intéressé a repris, pour l'essentiel, l'argumentation développée dans ses observations du 16 février 2006. Il a en outre affirmé qu'il était de temps en temps sorti du territoire helvétique et déclaré que ses relations avec sa famille restée au Kosovo étaient lâches et s'étiolaient de plus en plus.
G. Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet le 15 mai 2006. Dans son préavis, l'autorité intimée a relevé en particulier que le recourant ne se trouvait pas dans une situation de rigueur au sens de la jurisprudence développée à cet égard. Il a en outre indiqué que l'exception aux mesures de limitation n'avait pas pour but de le soustraire aux conditions de vie de son pays d'origine.
H. Invité à se déterminer sur le préavis de l'autorité intimée, l'intéressé a maintenu ses conclusions.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au 1er janvier 2007 sont traitées par le TAF dans la mesure où il est compétent (cf. art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF). Ces affaires sont traitées selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 phr. 2 LTAF).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
X._______ qui est directement touché par la décision entreprise a qualité pour recourir (cf. art 20 al. 1 LSEE et art. 48 PA). Son recours, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (cf. art. 50 et 52 PA).
A titre préliminaire, le TAF précise, d'une part, que la compétence d'accorder une autorisation de séjour appartient aux seules autorités cantonales (cf. art. 15 LSEE en relation avec l'art. 51 OLE) et, d'autre part, que la présente procédure ne concerne que la question de l'assujettissement aux mesures de limitation du nombre des étrangers et non pas directement celle de l'octroi éventuel d'un titre de séjour. Aussi, la conclusion tendant à l'octroi d'une autorisation de séjour (permis B) est irrecevable.
En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral a adopté des dispositions restrictives d'admission tant en ce qui concerne les travailleurs étrangers que les étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative (cf. art. 1 OLE).
Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une activité lucrative ou en entreprennent une. Les nombres maximums sont valables également pour les étrangers qui ont déjà exercé une activité en Suisse sans avoir été soumis à une telle limitation et qui ne remplissent plus les conditions pour bénéficier d'une exception. Ils ne sont cependant pas valables pour les personnes qui ont reçu une autorisation de séjour selon l'art. 3 al. 1 let. c ou l'art. 38 OLE (cf. art. 12 al. 1 et 2 OLE).
Ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale (art. 13 let. f OLE).
En effet, en vertu de la réglementation au sujet de la répartition des compétences en matière de police des étrangers entre la Confédération et les cantons, si les cantons ont certes la faculté de se déterminer à titre préalable au sujet de la délivrance des autorisations de séjour hors contingent, la compétence décisionnelle en matière d'octroi d'exceptions aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE appartient toutefois à la Confédération, et plus particulièrement à l'ODM (cf. art. 52 let. a OLE; ATF 119 Ib 33 consid. 3a, traduit en français dans Journal des Tribunaux [JdT] 1995 I 226 consid. 3a; Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990, p. 155) et au Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'effet dévolutif du recours (cf. art. 54 PA).
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (cf. ATF 130 II 39 consid. 3, 128 II 200 consid. 4, 124 II 110 consid. 2, 123 II 125, consid. 2 et et jurisprudence citée; cf. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit administratif et de Droit fiscal [RDAF] I 1997, p. 267ss).
6.1. Les directives de l'administration, si elles visent à assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Elles ne dispensent pas non plus l'administration de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce (cf. ATF 131 V 42 consid. 2.3, 128 I 171 consid. 4.3, 121 II 478 consid. 2b; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème édition, Berne 1994, p. 264 ss).
6.2. La Circulaire du 21 décembre 2001, révisée le 21 décembre 2006 et adressée en priorité aux autorités de police des étrangers, énonce les conditions générales qu'il convient d'examiner dans l'application de l'art. 13 let. f OLE s'agissant de cas personnels d'extrême gravité en rappelant la pratique en vigueur et en citant l'essentiel de la jurisprudence développée jusqu'alors par le Tribunal fédéral. Si la circulaire de 2001 mentionne que la durée totale du séjour constitue un élément important de la reconnaissance d'un cas de rigueur, il n'en demeure pas moins qu'elle indique clairement que la situation doit être appréciée à partir d'un ensemble de critères (intégration, état de santé, famille etc.). Il est à noter, en particulier, que cette circulaire ne pose aucun principe selon lequel un séjour de quatre ans au moins et une bonne intégration en Suisse entraîneraient obligatoirement l'application de l'art. 13 let. f OLE, étant entendu que cette disposition n'est pas destinée à régulariser la situation d'étrangers vivant illégalement en Suisse. Le recourant ne peut ainsi tirer en sa faveur aucun avantage de cette circulaire (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.531/2005 du 7 décembre 2005).
Les arguments soulevés à cet égard par l'intéressé apparaissent donc mal fondés.
Dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a notamment rappelé qu'il existe en Suisse un marché illégal du travail et que cette illégalité peut être la cause de nombreux abus. Selon la législation en vigueur en Suisse, l'étranger qui souhaite exercer une activité lucrative dans ce pays doit en principe obtenir une autorisation de séjour et de travail. La réglementation édictée à ce sujet ne doit pas être perçue comme un ensemble de tracasseries administratives. Le marché illégal du travail existe et subsiste uniquement parce qu'il permet la rencontre d'une certaine offre et d'une certaine demande, souvent du reste au détriment de la rationalisation souhaitée de certains secteurs économiques. Or, l'attitude que le recourant a adopté lors de son arrivée dans ce pays (après la période de travail en qualité de saisonnier et le rejet de sa demande d'asile) contribue à ce marché condamnable. Ainsi, l'étranger qui, comme l'intéressé, vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Au surplus, admettre pour cette raison un cas personnel d'extrême gravité irait à l'encontre du but poursuivi par le législateur. En effet, cela inciterait les étrangers à éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement la régularisation de leur situation.
Le Tribunal fédéral a encore précisé que l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité (cf. ATF 130 op. cit. consid. 5.2). Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir l'entrée, le séjour et le travail en Suisse sans autorisation.
La Haute Cour a enfin souligné que si l'art. 13 let. f OLE n'est pas d'abord destiné à régulariser la situation des travailleurs clandestins, il convient d'appliquer à cette catégorie d'étrangers les mêmes critères qu'aux autres étrangers. Le fait que certains étrangers aient opté pour l'illégalité peut les desservir au regard des conditions d'une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Ainsi, la durée du séjour illégal qu'ils ont effectué en Suisse n'est pas prise en compte. De même, il n'y a pas lieu de définir à leur intention un critère particulier d'intégration sociale, pour tenir compte de leur clandestinité, et de leur accorder sous cet angle un traitement de faveur dans l'application de l'art. 13 let. f OLE, par rapport aux étrangers qui ont toujours séjourné légalement en Suisse (ATF 130 op. cit. consid. 5.4).
Il est encore utile de préciser ici que, dans la motivation de sa décision, l'ODM n'exclut pas que des personnes séjournant illégalement en Suisse puissent être mises au bénéfice de l'art. 13 let. f OLE. L'autorité intimée rappelle seulement qu'un séjour illégal en Suisse ne peut constituer en lui-même un motif d'octroi d'une exception aux mesures de limitation.
Même s'il fallait constater que X._______ avait été présent sur le territoire de la Confédération depuis la moitié des années huitante, ce point ne revêt toutefois pas un caractère déterminant puisque l'autorité de céans est amenée à constater que la pluspart des années passées en Suisse par l'intéressé l'ont été dans la clandestinité ou avec un droit de présence limité dans le temps (période d'activité comme saisonnier). Il a séjourné légalement pendant sa procédure d'asile, donc entre juillet 1997 et juillet 1999 et a été mis au bénéfice d'une tolérance cantonale à partir du 11 juin 2004, ce jusqu'à droit connu sur sa demande de régularisation. Cela étant, les séjours illégaux ou précaires effectués en Suisse ne sauraient être considérés comme un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.540/2005 du 11 novembre 2005). Au demeurant, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant de longues années, y compris à titre légal, ne permet pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres situations tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.565/2005 du 23 décembre 2005).
Dans ces circonstances, X._______ ne saurait tirer parti de la durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une exception aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Pour rappel, le recourant se trouve en effet dans une situation comparable à celle de nombreux étrangers qui sont appelés à quitter la Suisse au terme du séjour pour lequel ils ont été autorisés à y séjourner et qui, ne bénéficiant d'aucun traitement particulier, demeurent soumis aux mesures de limitation.
9.1. Selon la jurisprudence, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité (ATF 128 II 200 consid. 4 et les arrêts cités; pour des personnes "sans-papiers" voir les arrêts du Tribunal fédéral 2A.199/2006 du 2 août 2006, 2A.222/2006 du 4 juillet 2006, 2A.158/2006 du 2 juin 2006, 2A.10/2006 du 18 janvier 2006, 2A.565/2005 du 23 décembre 2005; 2A.540/2005 du 11 novembre 2005). A cela s'ajoute, comme on vient de le voir, que les séjours illégaux en Suisse ne sont en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (ATF 130 op. cit.).
9.2. En l'espèce, s'il est vrai qu'au cours des nombreuses années passées dans le canton de Vaud X._______ a développé certaines attaches avec la Suisse, a appris la langue française et assuré son indépendance financière sans émarger à l'assistance publique, son intégration dans ce pays n'est pas à ce point prononcée qu'il faille reconnaître à sa situation les caractéristiques constitutives d'un cas de rigueur. Socialement parlant, les efforts consentis par le recourant pour assimiler les moeurs helvétiques ne sont nullement remis en question. Il n'est toutefois rien de plus naturel, après les nombreuses années vécues en Suisse, qu'un migrant se soit adapté à son nouveau milieu de vie et ait tissé des attaches, parfois fortes, avec ce pays. Toutefois, ces liens ne sont pas encore à ce point profonds et durables que X._______ ne puisse envisager un retour dans son pays d'origine. En effet, bien qu'il cherche à minimiser les relations qu'il entretient avec sa patrie, il n'en demeure pas moins que le véritable centre de ses intérêts se situe, encore et toujours, en République de Serbie, là où vivent son épouse et ses quatre enfants (cf. rapport d'arrivée du 12 juillet 2004). Dans son recours du 22 mars 2006, le prénommé a allégué, sans en fournir la moindre preuve, que les rapports avec sa famille étaient lâches et s'étiolaient de plus en plus. Or, dans ce même acte X._______ a affirmé avoir quitté de temps en temps le territoire helvétique, vraisemblablement pour se rendre auprès de sa femme et de ses enfants. Même à supposer qu'il ait, comme il le prétend, de plus en plus perdu contacts avec eux, il serait de toute manière en mesure de se refaire une existence en toute indépendance (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.574/2006 du 6 décembre 2006 consid. 4). C'est également au Kosovo que le recourant a grandi, suivi sa scolarité et habité jusqu'à l'âge adulte et où il y a, de fait, ses racines profondes. Dans ces circonstances, et bien qu'il s'en défende, il n'est pas vraisemblable que sa patrie lui soit devenue à ce point étrangère qu'il ne serait plus en mesure, après une période de réadaptation, d'y retrouver ses repères.
9.3. Il est établi que X._______, depuis son arrivée en Suisse, a travaillé en qualité d'ouvrier agricole saisonnier et comme mécanicien auprès de Y._______ (cf. rapport d'arrivée du 12 juillet 2004). Il ne peut donc non plus être considéré que l'intéressé a acquis en Suisse des qualifications professionnelles à ce point spécifiques qu'il ne pourra en aucune façon mettre en pratique dans son pays d'origine.
Il ressort des considérations qui précèdent que le recourant n'a pas créé avec la Suisse des liens à ce point profonds et durables qu'il ne puisse plus concevoir un retour en République de Serbie.
En conséquence, l'examen de l'ensemble des éléments de la présente cause amène le TAF à la conclusion que X._______ ne se trouve pas dans une situation d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE et que c'est à bon droit que l'autorité intimée a considéré qu'il ne satisfaisait pas aux exigences de cette disposition.
En conséquence, le recours est rejeté.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge du recourant, conformément à l'art. 63 al. 1 PA.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Le recourant demeure assujetti aux mesures de limitation.
Les frais de procédure, s'élevant à Fr. 800.- sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance du même montant versée le 27 avril 2006.
Le présent arrêt est communiqué :
au recourant (recommandé)
à l'autorité intimée (recommandé), avec dossier 1 065 081 en retour.
Le président de la chambre: Le greffier:
Antonio Imoberdorf Graziano Mordasini
Date d'expédition: