Entscheiddatum: 01.05.2007Publikationsdatum: 16.05.2007
Cour III
C-295/2006
{T 0/2}
Arrêt du 1er mai 2007
Composition :
Elena Avenati-Carpani (présidente du collège), Ruth Beutler et Blaise Vuille, juges,
Graziano Mordasini, greffier.
X._______,
recourant, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat, Petit-Chêne 18, case postale 7767, 1002 Lausanne,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité intimée,
concernant
Exception aux mesures de limitation (art. 13 let. f OLE).
A. X._______, né le..., est arrivé en Suisse entre fin 1993 et début 1994 en provenance de la République de Serbie (province du Kosovo). Depuis lors, il vit et travaille sur le territoire de la Confédération sans autorisation.
B. En date du 21 juillet 2003, l'intéressé a été interpellé par la Police genevoise suite au franchissement illégal de la frontière, en possession d'un titre de voyage allemand falsifié. Lors de son audition par la Gendarmerie de Blandonnet, X._______ a déclaré qu'il avait quitté le Kosovo depuis environ deux semaines et qu'après s'être procuré de faux papiers en Albanie, il avait gagné illégalement la Suisse en provenance de l'Allemagne. Il a en outre allégué que trois ans auparavant il avait été interpellé en Autriche pour les mêmes faits et que deux ans et demi auparavant il avait été refoulé de la Suisse sur l'Italie et puis dans son pays d'origine pour les mêmes motifs. Il a en outre affirmé qu'il ne possédait pas de proche parenté en Suisse, que ses parents vivaient au Kosovo et que les reste de sa famille (deux frères et trois soeurs) résidaient à l'étranger.
C. Au mois de décembre 2004, X._______, agissant par l'intermédiaire de l'Association du collectif de soutien et de défense des "Sans-Papiers" de La Côte, a sollicité auprès du Service de la population du canton de Vaud (ci-après : le SPOP) la régularisation de sa situation sur territoire helvétique. Il a indiqué qu'il était arrivé en 1993 en Suisse, pays où résidaient son frère et une de ses soeurs, afin de fuir l'enrôlement dans l'armée et assurer un soutien financier à ses parents et à ses deux autres soeurs restés au Kosovo. L'intéressé a notamment invité les autorités cantonales à tenir compte de son intégration sociale et professionnelle sur le territoire de la Confédération. À l'appui de cette requête, X._______ a notamment versé au dossier des fiches de salaire, un certificat d'assurance AVS-AI, des attestations d'impôt, une copie de son passeport, des certificats de prévoyance professionnelle, ainsi que plusieurs lettres de soutien de ses employeurs et connaissances.
L'instruction du cas par le SPOP a également démontré que le requérant était exempt de dettes et qu'il n'avait pas reçu d'aide financière de la part des services sociaux.
Répondant à une demande de renseignements complémentaires formulée par les autorités vaudoises, par courrier du 20 juin 2005, X._______ a déclaré que, depuis son arrivée en 1993, il séjournait sans interruption en Suisse. S'agissant en particulier de sa présence dans ce pays pendant les années de 1994 à 1996, l'intéressé a produit le 29 août suivant plusieurs attestations d'habitants de la commune de Y._______ certifiant qu'il avait séjourné et travaillé dans ce village pendant la période susvisée.
Donnant suite à ladite demande de régularisation, en date du 19 septembre 2005, le SPOP a informé X._______ qu'il était disposé à lui délivrer une autorisation de séjour et a transmis son dossier aux autorités fédérales sous l'angle de l'art. 13 let. f de l'Ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RS 823.21).
D. Le 21 octobre 2005, l'ODM lui a fait part de son intention de ne pas l'exempter des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE, tout en lui donnant la possibilité de présenter ses déterminations dans le cadre de l'art. 29 et de l'art. 30 de la Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021).
E. Dans sa prise de position du 2 décembre 2005, X._______, représenté par son nouveau conseil, a d'abord déclaré qu'il était contradictoire de lui reprocher d'avoir enfreint les règles du droit des étrangers par son séjour illégal en Suisse. Le requérant a souligné à nouveau qu'il était bien intégré en Suisse, pays où résidaient son frère, sa soeur et plusieurs cousins. Concernant la continuité de son séjour sur territoire helvétique entre 1994 et 1996, il a affirmé que son employeur durant cette période, probablement par peur d'éventuelles sanctions vu qu'il était mineur à l'époque, s'était refusé de certifier leurs rapports de travail, rapports de toute façon prouvés par les attestations des habitants de la commune de Y._______ produites en date du 29 août 2005.
F. Le 9 décembre 2005, l'ODM a rendu à l'endroit de X._______ une décision de refus d'exception aux mesures de limitation. Dans la motivation de sa décision, l'autorité intimée a d'abord relevé que le requérant ne pouvait se prévaloir ni d'un comportement irréprochable, ni d'un séjour régulier en Suisse et qu'il ne saurait en particulier invoquer les inconvénients résultant d'une situation dont il était lui-même responsable pour obtenir une autorisation de séjour à caractère durable en Suisse.
L'ODM a en outre affirmé que les déclarations divergentes fournies par l'intéressé (notamment: audition du 21 juillet 2003 par la Gendarmerie de Blandonnet et lettre du 20 juin 2005) contribuaient à jeter un sérieux doute sur la crédibilité des informations fournies et ne permettaient pas d'apporter la preuve de la continuité de son séjour ininterrompu en Suisse. L'autorité intimée a enfin souligné que la durée de la présence de X._______ sur territoire de la Confédération devait de toute façon être relativisée compte tenu des années vécues dans son pays d'origine et des attaches étroites qu'il y avait maintenues. Ladite autorité a au surplus indiqué que l'intégration sociale et professionnelle de l'intéressé n'était pas marquée au point de devoir admettre sa requête sous cet angle.
G. Par acte du 12 janvier 2006, X._______ a recouru contre la décision précitée. L'intéressé a confirmé, pour l'essentiel, l'argumentation développée dans ses observations du 2 décembre 2005. Il a en outre allégué que ses explications malheureuses devant la Police genevoise résultaient de la peur liée à sa situation irrégulière et qu'elles ne sauraient mettre en doute la durée et la continuité de son séjour en Suisse, démontrées par les déclarations et attestations produites tout au long de la procédure. Il a enfin mis l'accent sur son intégration professionnelle, ainsi que sur le fait qu'il avait résidé en Suisse la quasi-totalité de son adolescence, période charnière dans le développement de la personnalité.
H. Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet le 16 mars 2006. Dans son préavis, l'autorité intimée a relevé en particulier que les allégations contradictoires de X._______ ne permettaient pas d'affirmer que son séjour en Suisse ait été effectué sans interruption. Il a en outre affirmé que, quand bien même l'intéressé résiderait de manière continue sur territoire de la Confédération depuis quelques années, il ne se trouverait pas dans une situation de détresse personnelle au sens de la jurisprudence développée à cet égard. L'autorité intimée a enfin indiqué que l'exception aux mesures de limitation n'avait pas pour but de soustraire le recourant aux conditions de vie de son pays d'origine.
I. Invité à se déterminer sur le préavis de l'autorité intimée, l'intéressé a maintenu ses conclusions.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au 1er janvier 2007 sont traitées par le TAF dans la mesure où il est compétent (cf. art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF). Ces affaires sont traitées selon le nouveau droit de procédure (cf. art. 53 al. 2 phr. 2 LTAF).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
X._______ qui est directement touché par la décision entreprise a qualité pour recourir (cf. art 20 al. 1 LSEE et art. 48 PA). Son recours, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (cf. art. 50 et 52 PA).
A titre préliminaire, le Tribunal administratif fédéral précise, d'une part, que la compétence d'accorder une autorisation de séjour appartient aux seules autorités cantonales (cf. art. 15 LSEE en relation avec l'art. 51 OLE) et, d'autre part, que la présente procédure ne concerne que la question de l'assujettissement aux mesures de limitation du nombre des étrangers et non pas directement celle de l'octroi éventuel d'un titre de séjour.
En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral a adopté des dispositions restrictives d'admission tant en ce qui concerne les travailleurs étrangers que les étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative (cf. art. 1 OLE).
Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une activité lucrative ou en entreprennent une. Les nombres maximums sont valables également pour les étrangers qui ont déjà exercé une activité en Suisse sans avoir été soumis à une telle limitation et qui ne remplissent plus les conditions pour bénéficier d'une exception. Ils ne sont cependant pas valables pour les personnes qui ont reçu une autorisation de séjour selon l'art. 3 al. 1 let. c ou l'art. 38 OLE (cf. art. 12 al. 1 et 2 OLE).
Ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale (art. 13 let. f OLE).
En effet, en vertu de la réglementation au sujet de la répartition des compétences en matière de police des étrangers entre la Confédération et les cantons, si les cantons ont certes la faculté de se déterminer à titre préalable au sujet de la délivrance des autorisations de séjour hors contingent, la compétence décisionnelle en matière d'octroi d'exceptions aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE appartient toutefois à la Confédération, et plus particulièrement à l'ODM (cf. art. 52 let. a OLE; ATF 119 Ib 33 consid. 3a, traduit en français dans Journal des Tribunaux [JdT] 1995 I 226 consid. 3a; Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990, p. 155) et au Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'effet dévolutif du recours (cf. art. 54 PA).
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (cf. ATF 130 II 39 consid. 3, 128 II 200 consid. 4, 124 II 110, consid. 2, 123 II 125, consid. 2 et jurisprudence citée; cf. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit administratif et de Droit fiscal [RDAF] I 1997, p. 267ss).
Dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a notamment rappelé qu'il existe en Suisse un marché illégal du travail et que cette illégalité peut être la cause de nombreux abus. Selon la législation en vigueur en Suisse, l'étranger qui souhaite exercer une activité lucrative dans ce pays doit en principe obtenir une autorisation de séjour et de travail. La réglementation édictée à ce sujet ne doit pas être perçue comme un ensemble de tracasseries administratives. Le marché illégal du travail existe et subsiste uniquement parce qu'il permet la rencontre d'une certaine offre et d'une certaine demande, souvent du reste au détriment de la rationalisation souhaitée de certains secteurs économiques. Or, l'attitude que le recourant a adoptée lors de son arrivée dans ce pays contribue à ce marché condamnable. Ainsi, l'étranger qui, comme l'intéressé, vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Au surplus, admettre pour cette raison un cas personnel d'extrême gravité irait à l'encontre du but poursuivi par le législateur. En effet, cela inciterait les étrangers à éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement la régularisation de leur situation.
Le Tribunal fédéral a encore précisé que l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité (cf. ATF 130 op. cit. consid. 5.2). Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir l'entrée, le séjour et le travail en Suisse sans autorisation.
La Haute Cour a enfin souligné que si l'art. 13 let. f OLE n'est pas d'abord destiné à régulariser la situation des travailleurs clandestins, il convient d'appliquer à cette catégorie d'étrangers les mêmes critères qu'aux autres étrangers. Le fait que certains étrangers aient opté pour l'illégalité peut les desservir au regard des conditions d'une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Ainsi, la durée du séjour illégal qu'ils ont effectué en Suisse n'est pas prise en compte. De même, il n'y a pas lieu de définir à leur intention un critère particulier d'intégration sociale, pour tenir compte de leur clandestinité, et de leur accorder sous cet angle un traitement de faveur dans l'application de l'art. 13 let. f OLE, par rapport aux étrangers qui ont toujours séjourné légalement en Suisse (ATF 130 op. cit. consid. 5.4).
Il est encore utile de préciser ici que, dans la motivation de sa décision, l'ODM n'exclut pas que des personnes séjournant illégalement en Suisse puissent être mises au bénéfice de l'art. 13 let. f OLE. L'autorité intimée rappelle seulement qu'un séjour illégal en Suisse ne peut constituer en lui-même un motif d'octroi d'une exception aux mesures de limitation.
Ce point ne revêt toutefois pas un caractère déterminant puisque l'autorité de céans est amenée à constater que la majorité des 13 années passées en Suisse par le recourant l'ont été dans la clandestinité. Il n'a été mis au bénéfice d'une tolérance cantonale qu'à partir du mois de décembre 2004, ce jusqu'à droit connu sur sa demande de régularisation. Cela étant, les séjours illégaux ou précaires effectués en Suisse ne sauraient être considérés comme un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.540/2005 du 11 novembre 2005). Au demeurant, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant de longues années, y compris à titre légal, ne permet pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.565/2005 du 23 décembre 2005).
Dans ces circonstances, X._______ ne saurait tirer parti de la seule durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une exception aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE. Pour rappel, le recourant se trouve en effet dans une situation comparable à celle de nombreux étrangers qui sont appelés à quitter la Suisse au terme du séjour pour lequel ils ont été autorisés à y séjourner et qui, ne bénéficiant d'aucun traitement particulier, demeurent soumis aux mesures de limitation.
8.1. Selon la jurisprudence, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité (ATF 128 II 200 consid. 4 et les arrêts cités; pour des personnes "sans-papiers" voir les arrêts du Tribunal fédéral 2A.199/2006 du 2 août 2006, 2A.222/2006 du 4 juillet 2006, 2A.158/2006 du 2 juin 2006, 2A.10/2006 du 18 janvier 2006, 2A.565/2005 du 23 décembre 2005; 2A.540/2005 du 11 novembre 2005). A cela s'ajoute, comme on vient de le voir, que les séjours illégaux en Suisse ne sont en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (ATF 130 op. cit.).
8.2. En l'espèce, s'il est vrai qu'au cours de son séjour d'environ treize ans passé en Suisse X._______ a développé certaines attaches avec ce pays, a appris la langue française et assuré son indépendance financière sans émarger à l'assistance publique, son intégration sur territoire de la Confédération n'est pas à ce point prononcée qu'il faille reconnaître à sa situation les caractéristiques constitutives d'un cas de rigueur. Socialement parlant, les efforts consentis par le recourant pour assimiler les moeurs helvétiques ne sont nullement remis en question. Il n'est toutefois rien de plus naturel, après les nombreuses années écoulées en Suisse, qu'un migrant se soit adapté à son nouveau milieu de vie et ait tissé des attaches, parfois fortes, avec ce pays. Toutefois, ces liens ne sont pas encore à ce point profonds et durables que X._______ ne puisse envisager un retour dans son pays d'origine. En effet, bien qu'il tente de minimiser les relations qu'il entretient avec sa patrie, il n'en demeure pas moins que le véritable centre de ses intérêts se situe encore et toujours en République de Serbie, pays où vivent ses parents et deux de ses soeurs.
La situation du recourant, arrivé très jeune (Z._______) en Suisse, est sans doute délicate, puisqu'il a passé une bonne partie de son adolescence et de sa vie de jeune adulte, période charnière dans le développement de la personnalité, sur le territoire de la Confédération. Cette circonstance n'est pour autant pas de nature à constituer en soi-même un motif d'octroi d'une exception aux mesures de limitation. Il ne faut pas perdre de vue qu'au moment où se pose la question du retour, il y a lieu de tenir compte, outre que de l'âge d'arrivée en Suisse, des efforts consentis, de la durée, du degré et de la réussite de la scolarité, ainsi que de la possibilité de poursuivre ou d'exploiter dans le pays d'origine la scolarisation ou la formation professionnelle acquise (voir arrêt du Tribunal fédéral 2A.679/2006 du 9 février 2007 consid. 3).
Il est établi que X._______, depuis son arrivée en Suisse, a travaillé en qualité d'employé agricole, ouvrier bûcheron et monteur d'échafaudages. Sans vouloir minimiser les difficultés objectives, liées surtout à sa situation d'étranger illégal, à son jeune âge, ainsi qu'à un manque de formation, auxquelles il a été confronté au moment de la recherche d'une activité lucrative, on relève que le recourant n'a jamais fait preuve d'une attitude entreprenante en matière de formation, ni d'efforts particuliers en vue d'améliorer sa situation professionnelle. Si ce n'est du fait de son entrée précoce dans le circuit économique, la situation de l'intéressé ne diffère donc guère de celle de tous les jeunes travailleurs étrangers ayant quitté leur pays d'origine au moment d'entrer dans la vie active et qui, après plusieurs années de séjour et travail illégal en Suisse, demandent la régularisation de leur situation et pour lesquels le Tribunal ne reconnaît pas l'existence d'une situation d'extrême gravité.
De plus, c'est au Kosovo que le recourant a passé toute son enfance, une partie de son adolescence et a suivi sa scolarité obligatoire développant son réseau d'amitiés et connaissances, et où il a, de fait, ses racines profondes. En conséquence, et bien qu'il s'en défende, il n'est pas vraisemblable que sa patrie lui soit devenue à ce point étrangère qu'il ne serait plus en mesure, après une période de réadaptation, d'y retrouver ses repères. Dans ces circonstances, ses attaches personnelles ne sont pas plus fortes en Suisse que dans son pays d'origine, quand bien même son frère, une de ses soeurs et des cousins y résident.
À cela s'ajoute enfin que X._______ n'a pas eu un comportement irréprochable, dans la mesure où il a contrevenu aux prescriptions de police des étrangers, non seulement en séjournant et travaillant illégalement sur territoire helvétique, mais aussi en franchissant la frontière suisse par le biais d'un titre de voyage allemand falsifié. Au surplus, lors de son audition par la police genevoise du 21 juillet 2003, le prénommé avait allégué qu'il ne possédait pas de proche parenté en Suisse, que ses parents vivaient au Kosovo et que les reste de sa famille (deux frères et trois soeurs) résidaient à l'étranger, déclarations démenties au courant de l'instruction du cas.
8.3. Comme cela vient d'être exposé, l'intéressé, depuis son arrivée en Suisse, a travaillé en qualité d'employé agricole, ouvrier bûcheron et monteur d'échafaudages. Il ne peut donc non pas être considéré qu'il a acquis dans ce pays des qualifications professionnelles à ce point spécifiques qu'il ne pourra en aucune façon mettre en pratique dans sa patrie.
Il ressort des considérations qui précèdent que le recourant ne s'est pas créé avec la Suisse des liens à ce point profonds et durables qu'il ne puisse plus concevoir un retour en République de Serbie.
En conséquence, l'examen de l'ensemble des éléments de la présente cause amène le Tribunal à la conclusion que X._______ ne se trouve pas dans une situation d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE et que c'est à bon droit que l'autorité intimée a considéré qu'il ne satisfaisait pas aux exigences de cette disposition.
En conséquence, le recours est rejeté.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge du recourant, conformément à l'art. 63 al. 1 PA.
Le recours est rejeté.
Le recourant demeure assujetti aux mesures de limitation.
Les frais de procédure, s'élevant à Fr. 700.- sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance du même montant versée le 18 février 2006.
Le présent arrêt est communiqué :
au recourant (recommandé)
à l'autorité intimée (recommandé), avec dossier 2 050 355 en retour
en copie au Service de la population du canton de Vaud, avec dossier en retour
La présidente du collège: Le greffier:
Elena Avenati-Carpani Graziano Mordasini
Date d'expédition :