Entscheiddatum: 13.07.2007Publikationsdatum: 25.07.2007
Cour III
C-223/2006
{T 0/2}
Arrêt du 13 juillet 2007
Composition :
Elena Avenati-Carpani (présidente du collège),
Ruth Beutler,
Antonio Imoberdorf (président de chambre), juges,
Oliver Collaud, greffier.
A._______ et son fils B._______,
recourants, tous les deux représentés par Me Vanessa Liborio, avocate, rue François-Bellot 3, 1206 Genève,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité intimée,
concernant
Exception aux mesures de limitation (art. 13 let. f OLE).
A. Le 13 juin 2005, D._______ et E._______ ont sollicité de l'Office cantonal de la population du canton de Genéve (ci après: l'OCP GE), l'octroi d'autorisations de séjour annuelles en faveur de A._______, ressortissante philippine née en 1972 qu'ils désiraient engager comme aide domestique dès le 1er septembre 2005, et de son fils B._______, né le 24 septembre 2003.
Il ressort des pièces du dossier que le 2 octobre 1995 A._______ est entrée en Suisse pour prendre emploi à Genève en tant domestique auprès du deuxième secrétaire de la Mission permanente de la République du Yémén auprès de l'Organisation des Nations Unies (ONU) à Genève. Compte tenu du statut de membre d'une mission diplomatique de son employeur, une carte de légitimation du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a été délivrée à l'intéressée. Travaillant successivement pour un autre membre de la Mission yéménite puis pour deux fonctionnaires du Bureau international du travail (BIT) à Genève, A._______ est restée au bénéfice d'une telle carte jusqu'au 27 août 2005. Ni D._______ ni E._______ ne bénéficie d'un statut permettant d'engager du personnel sous couvert d'une carte de légitimation du DFAE.
En outre, la requérante, célibataire à son arrivée en Suisse, a épousé, le 13 décembre 2001 aux Philippines, C._______, ressortissant philippin de huit ans son aîné et employé d'un gouvernement local. Après ce mariage, l'époux est demeuré dans son pays d'origine, tandis que leur enfant commun né en 2003, B._______, a toujours résidé auprès de sa mère à Genève. Selon les documents déposés dans le cadre de la demande du 13 juin 2005, C._______ n'avait pas l'intention de rejoindre immédiatement son épouse.
B. Par courrier du 2 septembre 2005, l'OCP-GE a informé l'intéressée qu'après un examen attentif du dossier, il était disposé à soumettre sa requête à l'office fédéral avec un préavis favorable en vue de l'octroi d'une d'autorisation de séjour en marge des mesures de limitation. Le même jour, l'autorité cantonale a transmis la cause à l'ODM, en lui proposant de prononcer une exemption aux mesures de limitation en faveur de A._______ et de son fils B._______, en application de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RS 823.21).
C. Par décision du 21 septembre 2005, l'ODM a refusé de mettre A._______ et son fils B._______ au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation. L'autorité a en particulier retenu que les arguments présentés par la requérante (séjour en Suisse depuis 1995 comme domestique privée au bénéfice d'une carte de légitimation DFAE, nouvel emploi auprès de particuliers ne bénéficiant pas du statut international, naissance d'un enfant) ne permettaient pas de reconnaître un cas de rigueur revêtant un caractère de gravité exceptionnelle au sens de la législation et de la pratique restrictive en la matière. L'office fédéral a notamment précisé qu'une carte de légitimation du DFAE ne conférait aucun droit à un traitement de faveur quant à la poursuite du séjour à la fin des fonctions officielles.
D. Agissant le 21 octobre 2005 par l'entremise de Me Vanessa Liborio, A._______ et B._______ ont adressé un recours dirigé contre la décision susmentionnée au Service des recours du Département fédéral de justice et police (DFJP). Concluant à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi en leur faveur d'une exception aux mesures de limitation, les recourants allèguent la très longue durée du séjour en Suisse de A._______, son indépendance financière, sa très bonne intégration sociale et professionnelle, son comportement irréprochable dans ce pays ainsi que les difficultés qu'aurait pour conséquences un retour forcé aux Philippines. Les intéressés se prévalent en outre de la présence de nombreux membres de leur famille en Suisse dont notamment trois soeurs de la recourante, deux étant mariées à des ressortissants suisses et ayant obtenu la nationalité suisse.
E. Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet, dans sa réponse du 23 décembre 2005.
Dans leur réplique du 31 janvier 2006, les recourants ont repris, pour l'essentiel, l'argumentation développée dans leur mémoire de recours.
Le Tribunal administratif fédéral considère:
Les affaires pendantes devant les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services de recours des départements au 1er janvier 2007 sont traitées par le Tribunal administratif fédéral dans la mesure où il est compétent (art. 53 al. 2 phr. 1 LTAF). Ces affaires sont traitées selon le nouveau droit de procédure (art. 53 al. 2 phr. 2 LTAF).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA (art. 37 LTAF).
A._______et son fis B._______ qui sont directement touchés par la décision entreprise, ont qualité pour recourir (art. 20 al. 1 LSEE et art. 48 PA). Leur recours, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (art. 50 et 52 PA).
A teneur de l'art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein pouvoir de cognition. Le recourant peut invoquer non seulement le grief de violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ainsi que celui de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, mais aussi le moyen de l'inopportunité. Il en découle que le Tribunal administratif fédéral n'a pas seulement à déterminer si la décision de l'administration respecte les règles de droit, mais également si elle constitue une solution adéquate eu égard aux faits (cf. André Moser, in Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 2.59 ss). Dans sa décision, il prend en considération l'état de fait et de droit régnant au moment où il statue (cf. ATF 129 II 215 consid. 1.2, publication partielle de l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.451/2002 du 28 mars 2003). Par ailleurs, le Tribunal administratif fédéral n'est en aucun cas lié par les motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA). Il peut s'écarter des considérants juridiques de la décision attaquée aussi bien que des arguments des parties.
En vue d'assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, de créer des conditions favorables à l'intégration des travailleurs et résidents étrangers, d'améliorer la structure du marché du travail et d'assurer un équilibre optimal en matière d'emploi, le Conseil fédéral, vu l'art. 18 al. 4 et l'art. 25 al. 1 LSEE, a adopté des dispositions restrictives d'admission tant en ce qui concerne les travailleurs étrangers que les étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative (art. 1 OLE).
3.1. Le Conseil fédéral fixe périodiquement des nombres maximums pour les résidents à l'année qui, pour la première fois, viennent exercer une activité lucrative ou en entreprennent une. Les nombres maximums sont valables également pour les étrangers qui ont déjà exercé une activité en Suisse sans avoir été soumis à une telle limitation et qui ne remplissent plus les conditions pour bénéficier d'une exception. Ils ne sont cependant pas valables pour les personnes qui ont reçu une autorisation de séjour selon l'art. 3 al. 1 let. c ou l'art. 38 OLE (art. 12 al. 1 et 2 OLE). Ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale (art. 13 let. f OLE).
A ce propos, il sied de relever que l'autorité fédérale n'est pas liée par l'appréciation émise par le canton, le 2 septembre 2005, s'agissant de l'exemption d'un étranger des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral. En effet, en vertu de la réglementation au sujet de la répartition des compétences en matière de police des étrangers entre la Confédération et les cantons, si les cantons ont certes la faculté de se déterminer à titre préalable au sujet de la délivrance des autorisations de séjour hors contingent, la compétence décisionnelle en matière d'octroi d'exceptions aux mesures de limitation au sens de l'art. 13 let. f OLE appartient toutefois à la Confédération, et plus particulièrement à l'ODM (cf. art. 52 let. a OLE; ATF 119 Ib 33 consid. 3a, traduit en français dans Journal des Tribunaux [JdT] 1995 I p. 226 consid. 3a; Peter Kottusch, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 91/1990, p. 155) et, en cas de recours contre la décision de l'office fédéral, au Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'effet dévolutif d'une telle procédure (art. 54 PA).
3.2. L'exception aux nombres maximums prévue par l'art. 13 let. f OLE a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient soumis au contingentement des autorisations de séjour, mais pour lesquels l'application du système des nombres maximums apparaît, par suite de circonstances particulières, comme trop rigoureuse.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions pour une reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées de manière restrictive. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un tel cas n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (cf. ATF 130 II 39 consid. 3, 128 II 200 consid. 4, 124 II 110 consid. 2, 123 II 125 consid. 2 et 5b/aa; Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, Revue de Droit administratif et de Droit fiscal [RDAF] 1997 I, p. 267ss).
En outre, lorsqu'une famille demande à être exemptée des mesures de limitation du nombre des étrangers, la situation des enfants ne doit pas être considérée isolément, mais en relation avec le contexte familial global (cf. ATF 123 II 125 consid. 4a; Wurzburger, op. cit., p. 297s.).
Les personnes visées à l'art. 4 al. 1 let. a à let. d OLE ne peuvent donc ignorer que leur présence en Suisse est directement liée à la fonction qu'elles occupent et ainsi revêt un caractère temporaire. Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que la durée du séjour qu'elles avaient accompli en Suisse à ce titre n'était en principe pas déterminante au regard de l'art. 13 let. f OLE (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2A.309/2006 du 30 mai 2006 consid. 2.2, 2A.321/2005 du 29 août 2005 consid. 4.2 et 2A.543/2001 du 25 avril 2002 consid. 5.1; Wurzburger, op. cit., p. 293).
Il s'ensuit que les étrangers séjournant en Suisse au bénéfice d'une carte de légitimation du DFAE ne peuvent en principe pas obtenir une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers au sens de l'art. 13 let. f OLE lorsque prend fin la fonction pour laquelle leur séjour - d'emblée limitée à ce but précis - avait été autorisé, sous réserve de circonstances tout à fait exceptionnelles (cf. ATF 2A.321/2005 du 29 août 2005 et 2A.543/2001 du 25 avril 2002, op. cit.).
5.1. Les pièces du dossier révèlent que l'intéressée qui n'a pas déclaré avoir de formation particulière, a travaillé d'octobre 1995 à août 2005 à Genève comme employée domestique pour le compte, d'abord, de membres de la mission permanente du Yémén auprès de l'ONU à Genève puis pour celui de fonctionnaires du BIT. En 2003, elle a donné naissance en Suisse au fils de son époux résidant aux Philippines et qu'elle a épousé en 2001 dans ce pays. En outre, force est de constater que A._______ est financièrement autonome et que son comportement n'a jamais donné lieu à la moindre plainte. Compte tenu des allégations avancées à cet égard et des lettres d'appui produites dans le cadre du recours, il apparaît également manifeste que l'intéressée s'est constitué un cercle d'amis et de relations dans ce pays, notamment au travers des relations qu'elle entretient avec les membres de sa famille résidant en Suisse. De plus, selon le père F._______ de la paroisse catholique anglophone de Genève X._______, l'intéressée fréquente cette paroisse depuis son arrivée en Suisse et y est très bien connue. Somme toutes, les recourants paraissent ainsi bien adaptés au mode de vie helvétique.
De tels éléments ne suffisent toutefois pas, à eux seuls, à justifier une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers. Il appartient dès lors au Tribunal de céans d'examiner si le dossier fait apparaître d'autres circonstances, présentant un caractère tout à fait extraordinaire, permettant de soustraire les recourants des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral (cf. supra. consid. 3.2).
5.2. A ce propos, il convient de rappeler que, venue légalement en Suisse en octobre 1995, A._______ a été mise au bénéfice d'une pièce de légitimation du DFAE et a été autorisée à séjourner en Suisse, en raison de la fonction exercée par elle auprès de membres de la mission permanente yéménite puis de fonctionnaires du BIT. L'intéressée devait ainsi savoir que sa présence et, par la suite, celle de son fils dans ce pays ne revêtaient qu'un caractère temporaire. Enfin, depuis le dépôt de leur demande de régularisation, au mois de juin 2005, les recourants demeurent en Suisse au bénéfice d'une simple tolérance cantonale, un statut à caractère provisoire et aléatoire.
Or, comme relevé ci-dessus, les séjours sous couvert d'une carte de légitimation du DFAE ne sauraient en principe être pris en considération (cf. supra consid. 4), pas plus que les séjours illégaux ou précaires (ATF 130 II 39 consid. 3 et 5.4; arrêts du Tribunal fédéral 2A.45/2007 du 17 avril 2007 consid. 7 et 2A.540/2005 du 11 novembre 2005 consid. 3.2.1). Les recourants ne sauraient par conséquent se prévaloir de la durée de leur séjour en Suisse.
Cela étant, il y a lieu d'examiner si des critères d'évaluation, autres que la seule durée du séjour en Suisse, seraient de nature à faire admettre qu'un refus d'exempter A._______ et son fils des mesures de limitation placerait les intéressés dans une situation excessivement rigoureuse relevant d'un cas de rigueur d'extrême gravité.
5.3. En l'espèce, le Tribunal observe que comparée à celle de la moyenne des étrangers qui ont passé autant d'années en Suisse, les recourants n'ont pas démontré une intégration socio-professionnelle hors du commun. En effet, force est de constater que A._______ n'a occupé depuis son arrivée en Suisse que des emplois subalternes dans le secteur de l'économie domestique. Par ailleurs, il apparaît que pendant son séjour, l'intéressée n'a pas acquis des connaissances et qualifications spécifiques qu'il lui serait impossible de mettre à profit ailleurs qu'en Suisse. Dès lors, on ne saurait considérer qu'elle ait accompli en Suisse une ascension professionnelle particulièrement remarquable qui justifierait une exception au principe du contingentement (cf. Wurzburger, op. cit., p. 296), quand bien même ses employeurs se sont montrés entièrement satisfaits de ses services (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.586/2006 du 6 décembre 2006 consid. 2.2 et les arrêts du Tribunal fédéral non publiés du 12 août 1996 en la cause J. c/ DFJP, du 23 janvier 1998 dans la cause A. c/ DFJP et du 2 février 1999 dans la cause P. SA et B. c/ DFJP). Quant aux relations de travail, d'amitié ou de voisinage que les recourants ont pu nouer pendant leur séjour en Suisse, le Tribunal administratif fédéral rappelle qu'elles ne sauraient justifier, en soi, une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers (cf. ATF 130 II 39 consid. 3, 128 II 200 consid. 4, 124 II 110 consid. 2, 123 II 125 consid. 2 et 5b/aa).
Par ailleurs, il convient de rappeler ici que c'est aux Philippines que la recourante a vécu la plus grande partie de son existence et notamment les vingt-cinq premières années de sa vie, années qui dépassent largement celles qui sont décisives pour la formation de la personnalité (cf. ATF 123 II 125 consid. 5b/aa). Dans ces conditions, le Tribunal administratif fédéral ne saurait considérer que le séjour sur le territoire suisse de la recourante ait été suffisamment long pour la rendre totalement étrangère à sa patrie. Dans ce cadre là, il convient en outre de prendre en considération que son époux vit aux Philippines. Ainsi, même si l'on peut admettre, dans une certaine mesure, que l'intéressée a perdu une partie de ses racines dans son pays d'origine à travers son séjour en Suisse, force est néanmoins de constater qu'elle bénéficie de conditions familiales très favorables en vue de s'y réintégrer, pouvant compter, à tout le moins, sur l'appui de son époux. Dans ces circonstances, la présence en Suisse des soeurs de nationalité suisse et d'une troisième soeur de la recourante, ne saurait constituer un argument déterminant dans l'appréciation des attaches que l'intéressée s'est créées avec ce pays.
5.4. Le Tribunal n'ignore pas que les recourants se heurteraient à des inconvénients, s'ils devaient être amenés à retourner dans leur patrie. Rien ne permet toutefois d'affirmer que ces difficultés seraient plus graves pour eux que pour n'importe lequel de leurs concitoyens appelé à quitter la Suisse au terme de son séjour dans ce pays, ou que leur situation serait sans commune mesure avec celle que connaissent leurs compatriotes restés sur place.
C'est le lieu de rappeler qu'une exemption des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral n'a pas pour but de soustraire un ressortissant étranger aux conditions de vie de son pays d'origine, mais implique que celui-ci se trouve personnellement dans une situation si rigoureuse qu'on ne saurait exiger de lui, compte tenu notamment de l'intensité des liens qu'il a noués avec la Suisse, qu'il tente de se réadapter à son existence passée. On ne saurait ainsi tenir compte des circonstances générales (économiques, sociales, sanitaires ou scolaires) affectant l'ensemble de la population restée sur place, sauf si l'intéressé allègue d'importantes difficultés concrètes propres à son cas particulier, telles une maladie grave ne pouvant être soignée qu'en Suisse, par exemple, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité ne tend pas davantage à protéger l'étranger contre les conséquences de la guerre ou des abus des autorités étatiques, des considérations de cet ordre relevant en effet de la procédure d'asile, respectivement de l'examen de l'exigibilité de l'exécution d'un renvoi entré en force (cf. ATF 123 II 125 consid. 3 et 5b/dd et la jurisprudence citée).
5.5. En ce qui concerne l'enfant B._______, il est né à Genève en 2003 et est âgé aujourd'hui de bientôt quatre ans. Même s'il ne connaît pas son pays d'origine aussi bien que la Suisse, il doit certainement être attaché à la culture et aux coutumes philippines par l'influence de sa mère. Il n'est toutefois pas contesté qu'un retour dans son pays d'origine entraînerait assurément certaines difficultés. Cependant, son intégration n'est pas à ce point poussée qu'il ne pourrait s'adapter à sa patrie; son jeune âge et la capacité d'adaptation qui en découle ne peuvent que l'aider à supporter ce changement (ATF 123 II 125 et jurisprudence citée).
5.6. Dans ces conditions, après une appréciation de l'ensemble des circonstances propres au cas particulier, le Tribunal, à l'instar de l'autorité de première instance, arrive à la conclusion que la situation des recourants ne revêt pas un caractère si extraordinaire - par rapport à celle d'autres familles titulaires de cartes de légitimation du DFAE qui n'ont pas été renouvelées ou celle de membres de missions diplomatiques contraints de quitter la Suisse avec leur famille en raison de leur affectation à un nouveau poste à l'étranger - qu'elle justifierait une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers au sens de l'art. 13 let. f OLE, au regard de la législation et de la pratique restrictives en la matière.
Partant, le recours doit être rejeté.
Compte tenu de l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge des recourants (cf. art. 63 al. 1 PA et art. 1 à 3 du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
(dispositif page suivante)
Le recours est rejeté.
A._______ et son fils B._______ restent assujettis aux mesures de limitation.
Les frais de procédure, s'élevant à Fr. 700.--, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par l'avance versée le 23 novembre 2005.
Le présent arrêt est communiqué:
aux recourants (recommandé)
à l'autorité intimée (recommandé), dossier * *** *** en retour.
Le président de chambre: Le greffier:
Antonio Imoberdorf Oliver Collaud
Date d'expédition: