Entscheiddatum: 28.09.2011Publikationsdatum: 10.10.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Cour IIIC-1310/2011
Arrêt du 28 septembre 2011 Composition Bernard Vaudan (président du collège), Jean-Daniel Dubey, Ruth Beutler, juges,Sophie Vigliante Romeo, greffière. Parties A._______, recourant, contre Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure . Objet Certificat d'identité avec autorisation de retour.
A.
A.a A._______, ressortissant d'origine palestinienne, né en 1952, son épouse et leurs enfants ont déposé une demande d'asile à l'aéroport de Genève-Cointrin le 22 septembre 2000. Par décision du 2 octobre 2000, l'Office fédéral des réfugiés (ODR, actuellement ODM) a rejeté cette requête et prononcé leur renvoi du territoire helvétique. Statuant sur recours, l'ancienne Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) a confirmé ladite décision, par arrêt du 6 octobre 2000.
A.b Le 30 octobre 2000, le prénommé et sa famille ont déposé une nouvelle demande d'asile au centre d'enregistrement de Bâle. Par décision du 26 mars 2001, l'ODR a rejeté cette demande et prononcé leur renvoi de Suisse. Par acte du 26 avril 2001, les requérants ont recouru contre ce prononcé.Le 10 avril 2007, l'ODM a reconsidéré partiellement sa décision, estimant que ces derniers pouvaient être mis au bénéfice d'une admission provisoire en Suisse, dès lors que leur refoulement n'était pas raisonnablement exigible, compte tenu des particularités de leur situation. Par arrêt du 17 décembre 2007, le Tribunal administratif fédéral (ci-après: le Tribunal ou le TAF) a rejeté le recours précité en tant qu'il portait sur le refus d'asile et le renvoi, tout en constatant qu'il était devenu sans objet en ce qu'il portait sur l'exécution du renvoi.
B. Le 21 décembre 2010, A._______ a requis l'octroi d'un certificat d'identité avec une autorisation de retour auprès du Service de la population et des migrants du canton de Fribourg pour rendre visite à sa mère malade en Suède. Dans le formulaire supplémentaire "étrangers sans papiers" daté du même jour, il a notamment précisé avoir déchiré et jeté son passeport à son arrivée en Suisse et n'avoir pas demandé l'établissement d'un document de voyage auprès de la représentation de son pays d'origine. Estimant que les conditions requises pour l'octroi d'un certificat d'identité avec une autorisation de retour n'étaient manifestement pas remplies, par courrier du 12 janvier 2011, l'ODM a communiqué à l'intéressé qu'il renonçait à rendre une décision formelle, tout en lui donnant la possibilité de se prononcer à ce sujet. Par lettre du 21 janvier 2011, le prénommé a exposé qu'il ne pouvait obtenir un passeport national, dans la mesure où il n'y avait pas d'Etat palestinien, et a sollicité implicitement une décision de la part de l'autorité précitée.
C. Par décision du 3 février 2011, l'ODM a rejeté la requête de l'intéressé au motif qu'il ne pouvait être qualifié d'étranger "sans papiers" au sens de l'art. 6 de l'ordonnance sur l'établissement de documents de voyage pour étrangers du 20 janvier 2010 (ODV; RS 143.5), dès lors qu'il n'avait fait valoir aucun élément concret à l'appui de sa requête selon lequel il n'aurait pu obtenir un document de voyage national auprès de la représentation diplomatique compétente de son pays d'origine ou de provenance.
D. Par acte du 24 février 2011, A._______ a interjeté recours contre cette décision, concluant implicitement à son annulation et à l'octroi du document de voyage requis. Il a en outre fourni une attestation de la Délégation générale de Palestine à Berne datée du 17 février 2011 certifiant que, sur la base des documents qui lui avaient été présentés et d'après le registre d'état civil du Ministère de l'Intérieur de l'autorité nationale palestinienne, le prénommé était un réfugié palestinien et n'avait pas de carte d'identité nationale palestinienne et que les réfugiés palestiniens vivant dans la diaspora n'étaient actuellement pas en mesure d'obtenir un document de voyage de l'autorité palestinienne, lequel était indispensable pour vivre ou retourner sur les territoires de l'autorité palestinienne. Le recourant a également expliqué que les documents qui lui avaient permis de voyager en Syrie et en Arabie Saoudite n'étaient plus en sa possession depuis son arrivée en Suisse, que sa mère était très malade et qu'il était important pour lui de lui rendre visite rapidement.
E. Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet en date du 16 mai 2011. Cette autorité a relevé savoir, de source sûre, que les personnes d'origine palestinienne étaient généralement en mesure d'obtenir un passeport auprès de la représentation diplomatique palestinienne, quand bien même elles auraient vécu au sein d'une diaspora, de sorte qu'elle présumait que les motifs pour lesquels les documents de l'Etat d'origine ne pouvaient être obtenus auprès de ladite représentation étaient autres. Cet office a ajouté que les Palestiniens de Libye (recte: Liban), de Syrie et de Jordanie étaient enregistrés auprès de l'Agence des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East - UNRWA) aussi bien qu'auprès des autorités des Etats concernés et que ces pays leur établissaient des documents de voyage qui leur permettaient de voyager dans le monde entier et de retourner également dans leur pays. L'autorité intimée a en outre indiqué que, la plupart du temps, les Palestiniens provenant du reste du monde arabe n'étaient, en revanche, enregistrés "nulle part" et y étaient tolérés seulement jusqu'à ce qu'ils quittent le pays et que, lorsqu'ils étaient titulaires d'une autorisation de séjour en règle et que celle-ci s'éteignait pendant qu'ils étaient absents du pays, dans la grande majorité des cas, ils ne pouvaient plus y retourner. A ce propos, elle a encore précisé que, souvent, ces personnes n'avaient alors plus la possibilité de voyager, raison pour laquelle l'autorité palestinienne leur établissait des passeports qui ne les autorisaient toutefois à se rendre ni en Israël, ni en Cisjordanie, ni à Gaza, et que la plupart de leurs "Etats d'origine" arabes leur refusaient l'entrée sur leur territoire au moyen de ce passeport, dont la caractéristique était que son numéro national commençait par trois zéros.
F. Invité à se déterminer sur ce préavis, le recourant s'est référé, dans ses observations du 26 mai 2011, à l'attestation précitée de la Délégation générale de Palestine à Berne, tout en invoquant la liberté de mouvement.Par courrier du 27 juillet 2011, l'intéressé a soutenu avoir contacté une nouvelle fois ladite délégation en vue de l'obtention d'un document de voyage national, tout en joignant une attestation non datée de cette autorité identique à celle du 17 février 2011.
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.
1.2. En particulier, les décisions en matière de délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation rendues par l'ODM - lequel constitue une unité de l'administration fédérale telle que définie à l'art. 33 let. d LTAF - sont susceptibles de recours au Tribunal, qui statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c ch. 6 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF ; RS 173.110]).
1.3. A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
1.4. L'intéressé a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Le recours, présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable (cf. art. 50 et art. 52 PA).
3.1. Conformément à l'art. 1 ODV, l'ODM est compétent pour établir des documents de voyage.
3.2. Le recourant est admis provisoirement en Suisse. Il demande l'octroi d'un certificat d'identité avec autorisation de retour afin de pouvoir se rendre en Suède pour visiter sa mère malade.
3.2.1. Selon l'art. 4 al. 4 ODV, les personnes à protéger et les personnes admises à titre provisoire obtiennent, sur demande, pour voyager à l'étranger, une autorisation de retour et, s'il s'avère qu'elles sont "sans papiers" au sens de l'art. 6 ODV, un certificat d'identité.
3.2.2. En l'espèce, l'octroi d'un certificat d'identité à l'intéressé n'est dès lors envisageable, au regard de l'art. 4 al. 4 ODV, qu'à la condition qu'il soit "sans papiers" au sens de l'art. 6 ODV.
4.1. La condition de "sans papiers" est constatée par l'ODM dans le cadre de l'examen de la demande (art. 6 al. 4 ODV).
4.2. Au sens de l'art. 6 al. 1 ODV, un étranger est réputé "sans papiers" lorsqu'il ne possède pas de document de voyage valable émis par son Etat d'origine ou de provenance, et qu'il ne peut être exigé de lui qu'il demande aux autorités compétentes de son Etat d'origine ou de provenance l'établissement ou la prolongation d'un tel document (let. a), ou qu'il est impossible de lui procurer des documents de voyage (let. b ; texte allemand : "für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist").
4.3. En l'espèce, il appert que le recourant ne possède pas de documents de voyage nationaux valables. Cependant, le fait de ne pas être en possession d'un document de ce type n'est pas, en soi, suffisant pour se voir reconnaître la qualité d'étranger "sans papiers" au sens de l'art. 6 ODV. Encore faut-il que l'on ne puisse exiger du ressortissant étranger concerné qu'il demande aux autorités compétentes de son Etat d'origine ou de provenance l'établissement d'un tel document (art. 6 al. 1 let. a ODV ; cf. ci-dessous, consid. 4.3.1 et 4.3.2) ou qu'il soit impossible à cette personne d'obtenir des documents de voyage nationaux (art. 6 al. 1 let. b ODV ; cf. ci-dessous, consid. 4.4).
4.3.1. La question de savoir si l'on peut raisonnablement exiger d'un étranger qu'il s'approche des autorités de son pays d'origine pour l'établissement ou le renouvellement de ses documents de voyage nationaux (cf. art. 6 al. 1 let. a ODV) doit être appréciée en fonction de critères objectifs et non subjectifs, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. notamment arrêt du Tribunal fédéral 2A.335/2006 du 18 octobre 2006 consid. 2.1 et jurisprudence citée ; cf. également arrêt du Tribunal administratif fédéral C-3338/2010 du 19 juillet 2011 consid. 5.3.1). Au demeurant, les difficultés techniques (telles que les retards accumulés par les autorités de l'Etat d'origine) que comporterait l'établissement d'un passeport national ne permettent pas, en règle générale, d'admettre l'existence d'une impossibilité objective et, ainsi, de conférer à la personne concernée la qualification d'étranger "sans papiers" (cf. à ce propos art. 6 al. 2 ODV). Conformément à l'art. 6 al. 3 ODV, il ne peut être exigé notamment des personnes à protéger et des requérants d'asile qu'ils prennent contact avec les autorités compétentes de leur Etat d'origine ou de provenance. Dans l'hypothèse où elles ne disposent pas de papiers nationaux valables, on ne saurait non plus exiger des personnes qui ont été admises provisoirement en Suisse en raison du caractère illicite de l'exécution de leur renvoi qu'elles requièrent des autorités de leur pays d'origine l'établissement de nouveaux documents de légitimation nationaux, sous réserve des cas où il n'existe aucun lien entre ladite illicéité et les autorités du pays d'origine. Il y a donc, en principe, également lieu de considérer d'emblée que ces personnes répondent à la notion d'étrangers "sans papiers" telle que définie à l'art. 6 al. 1 let. a ODV. S'agissant des étrangers titulaires d'une autorisation de séjour qui ont été auparavant mis au bénéfice d'une admission provisoire dans les circonstances décrites ci-dessus, il y a lieu de vérifier si de telles circonstances sont encore d'actualité et, le cas échéant, de leur reconnaître la qualité de "sans papiers" au sens de la disposition précitée (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-3338/2010 précité, consid. 5.3.1).
4.3.2. En l'occurrence, l'intéressé n'a été ni mis au bénéfice de la qualité de réfugié, ni reconnu comme étant admis provisoirement en Suisse en raison de dangers que représenteraient pour lui les autorités de son pays d'origine en cas de retour dans sa patrie. Sur ce dernier point, il appert en effet que le 10 avril 2007, l'ODM a décidé l'admission provisoire du recourant et de sa famille en Suisse, au motif que l'exécution de leur renvoi n'était pas raisonnablement exigible, compte tenu des particularités de leur situation en raison notamment d'un cumul de facteurs défavorables à leur renvoi. On ne saurait dès lors considérer, en l'état du dossier, que si l'intéressé venait à entrer en contact avec les représentants de son pays d'origine en Suisse, sa propre sécurité ou celle de sa famille s'en trouverait péjorée. Le recourant ne l'a par ailleurs nullement fait valoir, celui-ci ayant du reste obtenu une attestation de la Délégation générale de Palestine à Berne.Dans ces conditions, force est de constater qu'aucune impossibilité subjective ne fait obstacle à ce que ce dernier entreprenne les démarches nécessaires auprès des autorités compétentes de son pays d'origine ou de provenance pour l'obtention d'un passeport national, dans la mesure où cela ne lui ferait courir aucun risque pour sa sécurité.
4.4. En tant que le requérant sollicite des autorités helvétiques l'octroi d'un certificat d'identité avec autorisation de retour et dans la mesure où il a été établi qu'aucune impossibilité subjective (art. 6 al. 1 let. a ODV) n'existe en l'occurrence, le Tribunal relève qu'il lui appartient de fournir la preuve de l'impossibilité objective (cf. art. 6 al. 1 let. b ODV) d'obtenir de son pays d'origine ou de provenance un passeport national valable (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-4533/2009 du 29 juin 2010 consid. 4.4 et jurisprudence citée), ce qui, au vu de l'ensemble des pièces du dossier, n'a nullement été rapporté dans le cas particulier.
4.4.1. Dans son pourvoi du 24 février 2011, le recourant a en particulier argué que les documents qui lui avaient permis de voyager en Syrie et en Arabie Saoudite n'étaient plus en sa possession depuis son arrivée en Suisse. Il a en outre joint une attestation établie, le 17 février 2011, par la Délégation générale de Palestine à Berne certifiant que, sur la base des documents qui lui avaient été présentés et d'après le registre d'état civil du Ministère de l'Intérieur de l'autorité nationale palestinienne, l'intéressé était un réfugié palestinien et n'avait pas de carte d'identité nationale palestinienne et que les réfugiés palestiniens vivant dans la diaspora n'étaient actuellement pas en mesure d'obtenir un document de voyage de l'autorité palestinienne, lequel était indispensable pour vivre ou retourner sur les territoires de l'autorité palestinienne.
4.4.2. Or, le recourant, se bornant à produire ladite attestation, n'établit nullement l'existence d'une impossibilité d'obtenir un document de voyage national. En effet, il sied tout d'abord de constater que, bien qu'il allègue avoir contacté ladite délégation, l'intéressé n'a fourni aucun élément concret à ce sujet, en indiquant par exemple la date de cet entretien, s'il s'est rendu auprès de cette autorité, s'il a rempli des formulaires ou encore si certaines conditions ont été requises. Il s'impose d'observer à cet égard que, dans son préavis du 16 mai 2011, l'autorité intimée a souligné savoir, de source sûre, que les personnes d'origine palestinienne étaient généralement en mesure d'obtenir un passeport auprès de la représentation diplomatique palestinienne, quand bien même elles auraient vécu au sein d'une diaspora, de sorte que les motifs pour lesquels les documents de l'Etat d'origine ne pouvaient être obtenus auprès de ladite représentation étaient vraisemblablement autres. Dans son courrier du 27 juillet 2011, le requérant s'est toutefois contenté d'affirmer, sans autres précisions, avoir pris, une nouvelle fois, contact avec cette délégation en vue de la délivrance d'un document de voyage national et de produire une attestation non datée de cette autorité identique à celle du 17 février 2011. Par ailleurs, l'ODM a également précisé, dans ses observations précitées, que les Palestiniens du Liban, de Syrie et de Jordanie étaient enregistrés auprès de l'Agence des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine aussi bien qu'auprès des autorités des Etats concernés et que ces pays leur établissaient des documents de voyage qui leur permettaient de voyager dans le monde entier et de retourner dans leur pays. Il s'avère à ce propos que l'intéressé est né en Syrie, qu'il y a vécu jusqu'en 1981 avant de s'établir en Arabie Saoudite (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral E-7227/2006 du 17 décembre 2007, let. A), qu'il est enregistré auprès de l'UNRWA (cf. copie de la carte d'enregistrement figurant dans le dossier de l'autorité intimée) et qu'il était en possession d'un passeport établi à Damas jusqu'à ce qu'il le déchire et le jette à son arrivée en Suisse (cf. notamment formulaire supplémentaire "étrangers sans papiers" du 21 décembre 2010). Or, A._______ n'a nullement allégué avoir entrepris de quelconques démarches auprès de l'Ambassade syrienne en Suisse afin d'obtenir des documents de voyage nationaux. Par surabondance, il convient de rappeler que l'Assemblée générale des Nations Unies a créé l'UNRWA après le conflit israélo-arabe de 1948, afin d'apporter une aide directe et de mener à bien des programmes de travaux en faveur des réfugiés de Palestine. L'Agence a commencé ses opérations le 1er mai 1950. En l'absence d'une solution aux problèmes des réfugiés de Palestine, l'Assemblée générale a maintes fois renouvelé le mandat de l'UNRWA et l'a d'ailleurs récemment prolongé jusqu'au 30 juin 2014. Initialement envisagée comme une organisation temporaire, l'Agence a progressivement adapté ses programmes pour répondre aux besoins changeants des réfugiés. L'UNRWA agit notamment en matière d'éducation, de santé et d'assistance et fournit des services sociaux aux réfugiés palestiniens enregistrés de Jordanie, du Liban, de Gaza, de Syrie et de Cisjordanie. Contrairement à d'autres organismes des Nations Unies qui travaillent dans les collectivités locales ou les agences d'exécution, l'UNRWA fournit ses services directement aux réfugiés de Palestine (cf. site internet de l'UNRWA, www.unrwa.org>About>Overview, consulté au mois de septembre 2011). L'intéressé a ainsi également la possibilité de requérir l'assistance de cette Agence pour obtenir des documents de voyage nationaux (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-6841/2008 du 7 juillet 2011, consid. 4.4, 8.1 et 9, en matière d'apatridie). Au demeurant, l'autorité intimée a indiqué, dans ledit préavis, que, la plupart du temps, les Palestiniens provenant du reste du monde arabe n'étaient, en revanche, enregistrés "nulle part" et y étaient tolérés seulement jusqu'à ce qu'ils quittent le pays et que, lorsqu'ils étaient titulaires d'une autorisation de séjour en règle et que celle-ci s'éteignait pendant qu'ils étaient absents du pays, dans la grande majorité des cas, ils ne pouvaient plus y retourner. Elle a relevé à ce sujet que, souvent, ces personnes n'avaient alors plus la possibilité de voyager, raison pour laquelle l'autorité palestinienne leur établissait des passeports qui ne les autorisaient toutefois à se rendre ni en Israël, ni en Cisjordanie, ni à Gaza, et que la plupart de leurs "Etats d'origine" arabes leur refusaient l'entrée sur leur territoire au moyen de ce passeport. En l'occurrence, le recourant a vécu près de vingt ans en Arabie Saoudite, pays dans lequel il était au bénéfice d'une autorisation de séjour avant d'arriver en Suisse (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral E-7227/2006 précité, let. A in fine). Il convient en outre d'observer à cet égard que la Délégation générale de Palestine à Berne a simplement mentionné, dans ses deux attestations précitées, que les réfugiés palestiniens vivant dans la diaspora n'étaient pas en mesure de se voir délivrer un document de voyage palestinien, document indispensable pour vivre ou retourner sur les territoires palestiniens. Or, il s'avère que le requérant ne souhaite pas se rendre dans ces pays, mais bien en Suède pour visiter sa mère. On peut ainsi sérieusement se demander si ce dernier a fourni des renseignements exacts à ladite autorité. Dans ces circonstances, A._______ n'a pas prouvé avoir entrepris les démarches nécessaires en vue de l'obtention d'un document de voyage national. Plus particulièrement, le Tribunal constate que le dossier ne contient aucune demande formelle, adressée aux autorités compétentes de son pays d'origine ou de provenance, d'octroi d'un passeport et que le recourant n'a nullement démontré que ces dernières auraient émis un refus absolu et définitif de lui délivrer un document de voyage national valable lui permettant de se rendre en Suède. Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus, il n'appartient nullement aux autorités helvétiques de se substituer aux autorités d'autres pays en délivrant des documents de voyage de remplacement, notamment pour pallier un éventuel retard de celles-ci.Aussi, à supposer que l'intéressé estime dans une quelconque mesure avoir été lésé eu égard aux démarches entreprises en vue de l'octroi d'un document de voyage national valable, il lui incombe de s'adresser aux autorités compétentes de son pays, seules compétentes en la matière.
4.4.3. Au regard de ce qui précède, force est de constater que le prénommé ne saurait être considéré comme "sans papiers" au sens de la disposition précitée.
4.5. Le recourant n'ayant pas la qualité d'étranger "sans papiers" au sens de l'ODV, c'est à juste titre que l'autorité de première instance a constaté ce fait et lui a refusé l'octroi du document de voyage requis.
Enfin, l'intéressé prétend implicitement que la décision litigieuse porterait atteinte à sa liberté de mouvement garantie par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). L'art. 10 al. 2 Cst. garantit à tout être humain le droit à la liberté personnelle, notamment à l'intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement. Ce droit fondamental n'est cependant pas absolu et peut être restreint aux conditions de l'art. 36 Cst. Or, au vu des considérations qui précèdent et eu égard au statut particulier régissant le séjour en Suisse du recourant, le refus de l'ODM d'octroyer à ce dernier un document de voyage ne constitue pas, dans la situation actuelle, une atteinte disproportionnée à sa liberté personnelle, en particulier à sa liberté de mouvement, comme le TAF a déjà eu l'occasion de le rappeler (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral C-3017/2008 du 8 juin 2009). Ce grief est ainsi mal fondé.
Compte tenu des considérants exposés ci-dessus, il appert que, par sa décision du 3 février 2011, l'ODM n'a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de manière inexacte ou incomplète. En outre, cette décision n'est pas inopportune (art. 49 PA). En conséquence, le recours est rejeté. Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge du recourant, conformément à l'art. 63 al. 1 PA en relation avec les art. 1 à 3 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF ; RS 173.320). (dispositif page suivante)
Le recours est rejeté.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 800.-, sont mis à la charge du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais versée le 4 avril 2011.
Le présent arrêt est adressé :
au recourant (Recommandé; annexe: attestation de la Délégation générale de Palestine à Berne du 17 février 2011)
à l'autorité inférieure, avec dossier n° de réf. N (...) en retour
en copie au Service de la population et des migrants du canton de Fribourg, pour information
Le président du collège : La greffière : Bernard Vaudan Sophie Vigliante Romeo
Expédition :