Entscheiddatum: 30.10.2007Publikationsdatum: 07.11.2007
Tribunal administrativ federal
Cour III
C-1241/2006
{T 0/2}
Arrêt du 30 octobre 2007
Composition
Bernard Vaudan (président du collège), Elena Avenati-Carpani, Antonio Imoberdorf (président de chambre), juges,
Georges Fugner, greffier.
Parties
A._______,
représentée par Me Olivier Derivaz, avocat, rue de Venise 3B, Bât. La Plaza, case postale 1472, 1870 Monthey 2,
recourante,
contre
Office fédéral des migrations (ODM), Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Décompte final de compte de sûretés.
A.
Après avoir travaillé en Suisse de 1988 à 1993 dans le cadre d'autorisations de séjour saisonnières, A._______, ressortissante de Serbie née le 11 octobre 1964, est revenue dans ce pays le 7 mai 1994 pour y déposer une demande d'asile. Par décision du 15 septembre 1994, l'Office fédéral des réfugiés (ODR, actuellement: ODM) a rejeté sa demande et prononcé son renvoi de Suisse. Cette décision a été confirmée sur recours le 16 novembre 1995 par la Commission suisse de recours en matière d'asile. Le délai qui avait été imparti à A._______ pour quitter la Suisse a été suspendu, l'exécution de son renvoi en ex-Yougoslavie ne se révélant alors pas possible.
Le 31 mai 2000, l'ODR a prononcé l'admission provisoire de A._______, conformément à la décision du Conseil fédéral du 1er mars 2000 concernant l'action humanitaire 2000, admission provisoire qui a pris fin le 10 septembre 2003, date à laquelle l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (IMES, actuellement: ODM) a approuvé l'octroi d'une autorisation de séjour en sa faveur, en application de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE, RS 823.21).
B.
Le 16 février 2001, l'ODR a fait parvenir à A._______ le décompte intermédiaire de son compte sûretés no 12493099 ouvert à son nom en application des art. 85 et suivants de loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31), tout en l'invitant à vérifier le décompte et à lui communiquer ses éventuelles objections accompagnées des moyens de preuve. La recourante a renoncé à se prononcer sur ce décompte.
Le 8 juin 2001, l'ODR a notifié à A._______ sa décision portant sur le décompte intermédiaire de son compte sûretés et comprenant le dispositif suivant :
"1. Le relevé du compte sûretés no 12493099, daté du 07.06.2001, fait apparaître un solde de frs 3'528.80, moins la taxe d'ouverture du compte d'un montant de Fr. 50.00.
Les frais d'assistance soumis à l'obligation de remboursement accumulés pendant la procédure d'asile sont de frs 4'800.00.
Le montant de frs 3'300.00 est déduit du solde mentionné sous chiffre 1 et versé à l'Office fédéral des réfugiés afin de couvrir partiellement les coûts d'assistance engendrés pendant la procédure d'asile.
Les coûts qui n'ont pas été couverts, qui s'élèvent à frs 1'500.00, somme à laquelle doivent être ajoutés les frais d'assistance (primes arriérées et frais dentaires inclus), de départ et d'exécution ultérieurs, seront déduits lors du décompte final de votre compte sûretés."
N'ayant pas fait l'objet de recours, cette décision est entrée en force.
C.
Le 13 août 2004, l'ODR a fait parvenir à A._______ le décompte final de son compte sûretés no 12493099, en l'invitant derechef à vérifier le décompte et à lui communiquer ses éventuelles objections accompagnées des moyens de preuve. A._______ a à nouveau renoncé à se prononcer sur ce décompte.
Le 4 octobre 2004, l'ODR a notifié à A._______ sa décision portant sur le décompte final de son compte sûretés et comprenant le dispositif suivant :
"1. Le compte sûretés no 12493099, en date du 28.09.2004, fait apparaître un solde de frs 5'895.90.
Les frais à rembourser découlant de l'obligation de fournir des sûretés sont fixés à 10'700.00 francs.
Le compte sûretés no 12493099 sera soldé. Conformément au chiffre 1, le solde plus les intérêts, moins les frais, est transféré à l'Office fédéral des réfugiés à titre de remboursement proportionnel des coûts d'assistance engendrés pendant la durée du séjour."
Cette décision a été notifiée le 7 octobre 2004 et, n'ayant pas fait l'objet de recours, est entrée en force.
D.
Agissant par l'entremise du Centre Suisses-Immigrés à Sion, A._______ a adressé à l'ODR, le 12 novembre 2004, un courrier dans lequel elle contestait les montants retenus par l'ODR dans ses décomptes successifs et affirmait n'avoir perçu des prestations d'assistance que durant les trois mois suivant le dépôt de sa demande d'asile. Elle y affirmait par ailleurs avoir adressé à l'ODM, le 13 juin 2004, un courrier dans lequel elle exposait, pièce à l'appui, que le total des frais d'assistance qu'elle avaient perçus s'élevaient à 4'011 frs et contestait dès lors les montants retenus à sa charge dans les décomptes établis par l'ODM.
Considérant le courrier du 12 novembre 2004 comme une demande de reconsidération de sa décision du 4 octobre 2004, l'ODR n'est pas entré en matière sur cette requête, le 17 mars 2005, au motif que, déposée juste après l'échéance du délai de recours, cette demande de reconsidération ne remplissait pas les conditions de l'art. 66 PA.
E.
Le 19 octobre 2005, A._______ a adressé à l'ODM une nouvelle demande de reconsidération de sa décision du 4 octobre 2004. Dans sa requête, elle a allégué à nouveau que l'ODM n'avait pas pris en compte son courrier du 13 juin 2004 et contesté le montant des frais d'assistance que l'autorité intimée avait retenu à sa charge dans son prononcé du 4 octobre 2004.
F.
Par décision du 10 novembre 2005, l'ODM a refusé d'entrer en matière sur cette requête. Dans sa décision, l'autorité intimée a relevé en substance que, conformément à l'art. 66 al. 3 PA, les moyens mentionnés à l'art. 66 al. 2 PA n'ouvraient pas la voie de la révision lorsque, comme en l'espèce, ils auraient déjà pu être invoqués dans la décision précédant la décision sur recours ou par la voie du recours contre cette décision. L'ODM a relevé au surplus qu'il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir tenu compte d'une pièce (attestation d'assistance) qui ne lui est jamais parvenue, bien que la requérante prétende lui avoir envoyé ce document le 13 juin 2004.
G.
Dans le recours qu'elle a interjeté contre cette décision le 9 décembre 2005, A._______ a soutenu que c'était à tort que l'ODM n'était pas entré en matière sur sa demande de réexamen, en affirmant que des personnes pouvaient témoigner que le courrier du 13 juin 2004, dont elle a joint une copie à son recours, avait été adressé à l'autorité inférieure. La recourante a prétendu en outre qu'avant d'établir un décompte intermédiaire ou final d'un compte sûretés, il appartenait à l'ODM de requérir la production, par les autorités cantonales, des frais d'assistance réellement octroyés. Elle a conclu à l'établissement d'un nouveau décompte final de son compte sûretés et au remboursement de la somme de 5'234.90 frs.
H.
Appelé à se prononcer sur le recours, l'ODM en a proposé le rejet. Dans son préavis, l'autorité inférieure a relevé en particulier que la décision relative au décompte final de son compte sûretés du 4 octobre 2004 mentionnait expressément qu'elle avait renoncé à se prononcer par rapport à ce décompte et qu'il lui appartenait d'utiliser la voie de recours ouverte contre ce prononcé, si elle entendait se prévaloir du fait que son courrier du 13 juin 2004 n'avait pas été pris en considération pour l'établissement du décompte final de son compte sûretés.
I.
Invitée à se déterminer sur le préavis de l'ODM, la recourante a repris l'essentiel des griefs déjà précédemment adressés à l'ODM et réaffirmé qu'elle n'avait engendré que 4'011 frs de frais d'assistance durant la période de sa procédure d'asile et aucun frais durant la période de son admission provisoire.
Les décisions en matière de décompte des comptes sûretés prononcées par l'ODM peuvent être contestées devant le Tribunal administratif fédéral (ci après: le TAF), conformément à l'art. 105 al. 1 de la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31), en relation avec l'art, 31 et l'art. 33 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (LTAF, RS 173.32). Le TAF statue de manière définitive (cf. art. 105 al. 1 LAsi et art. 83 let. d ch. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Les recours pendants devant les commissions fédérales de recours ou d'arbitrage ou devant les services des recours des départements au 1er janvier 2007 sont traités par le TAF dans la mesure où il est compétent (art. 53 al. 2 LTAF première phrase) et le nouveau droit de procédure s'applique (art. 53 al. 2 LTAF dernière phrase).
A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant le TAF est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).
En tant qu'elle est directement touchée par la décision querellée, A._______ a qualité pour recourir. Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, son recours est recevable (art. 48 à 52 PA).
Il s'impose de souligner en préambule que le TAF ne peut examiner que les rapports de droit sur lesquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée sous la forme d'une décision, laquelle détermine l'objet de la contestation (cf. ATF 131 II 200 consid. 3 ; 130 V 138 consid. 2.1 et Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération / JAAC 69.6; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, tome II, p.933; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne, 1986, p.123 et ss.).
Cela signifie que l'objet de la présente procédure de recours vise uniquement à déterminer si, en refusant d'entrer en matière sur la demande de réexamen du 19 octobre 2005, l'ODM a fait une correcte application des dispositions régissant le réexamen d'une décision entrée en force.
La demande de réexamen (aussi appelée demande de nouvel examen ou de reconsidération) - définie comme étant une requête non soumise à des exigences de délai ou de forme, adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération d'une décision qu'elle a rendue et qui est entrée en force - n'est pas expressément prévue par la PA (cf. ATF 109 Ib 246 consid. 4a p. 252; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 63.45 consid. 3a et réf. cit. ; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 947). La jurisprudence et la doctrine l'ont cependant déduite de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander la révision des décisions, et des art. 8 et 29 al. 2 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst, RS 101; cf. ATF 127 I 133 consid. 5) entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Dans la mesure où la demande de réexamen est un moyen de droit extraordinaire, l'autorité administrative n'est tenue de s'en saisir qu'à certaines conditions. Tel est le cas, selon la jurisprudence et la doctrine, lorsque le requérant invoque l'un des motifs de révision prévus par l'art. 66 PA ou lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis que la première décision a été rendue (cf. Semaine judiciaire 2004 I p. 393 consid. 2; ATF 124 II 1 consid. 3a p. 6, ATF 120 Ib 42 consid. 2b p. 46s., ATF 113 Ia 146 consid. 3a p. 150ss, ATF 109 Ib 246 consid. 4a p. 250s., ATF 100 Ib 368 consid. 3 p. 371ss, et réf. cit.; JAAC 67.106 consid. 1 et réf. cit.; cf. Grisel, op. cit., vol. II, p. 947ss).
La procédure extraordinaire (de révision ou de réexamen) ne saurait toutefois servir de prétexte pour remettre continuellement en question des décisions entrées en force, ni surtout viser à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (cf. ATF 120 Ib et 109 Ib précités, ibidem; JAAC 67.109, 63.45 consid. 3a in fine; arrêt du Tribunal fédéral 2A.20/2004 du 7 avril 2004; Grisel, op. cit., vol. II, p. 948). Elle ne saurait non plus viser à supprimer une erreur de droit (cf. ATF 111 Ib 209 consid. 1 in fine p. 211; JAAC 55.2), à bénéficier d'une nouvelle interprétation ou d'une nouvelle pratique ou encore à obtenir une nouvelle appréciation des faits qui étaient déjà connus en procédure ordinaire (cf. ATF 98 Ia 568 consid. 5b p. 573; JAAC 53.4 consid. 4, JAAC 53.14 consid. 4; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Bâle/Francfort-sur-le-Main 1991, p. 276).
Selon la pratique en vigueur en matière de révision, applicable par analogie à l'institution du réexamen (cf. Ursina Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Zurich 1985, p. 173), les faits et moyens de preuve nouveaux au sens de l'art. 66 PA ne peuvent entraîner la révision (respectivement la reconsidération) d'une décision entrée en force que s'ils sont importants, c'est-à-dire de nature à influer - ensuite d'une appréciation juridique correcte - sur l'issue de la contestation; cela suppose, en d'autres termes, que les faits nouveaux soient décisifs et que les moyens de preuve offerts soient propres à les établir (cf. ATF 122 II 17 consid. 3 p. 19, ATF 110 V 138 consid. 2 p. 141, ATF 108 V 170 consid. 1 p. 171s.; JAAC 63.45 et 55.2; Grisel, op. cit., vol. II, p. 944; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, p. 156ss; Knapp, op. cit., p. 276; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 262s.; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. V, Berne 1992, p. 18, 27ss et 32ss).
Dans la mesure où on peut l'exiger, les frais d'assistance, de départ et d'exécution, ainsi que les frais occasionnés par la procédure de recours, doivent être remboursés (art. 85 al. 1 LAsi).
Le Conseil fédéral règle les modalités et définit les dérogations à l'obligation de rembourser. Lorsqu'il détermine les frais à rembourser, il peut se fonder sur des présomptions (art. 85 al. 4 LAsi).
Les requérants d'asile et les personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour sont tenus de fournir des sûretés pour garantir le remboursement des frais d'assistance, de départ et d'exécution, ainsi que les frais occasionnés par la procédure de recours. La Confédération ouvre des comptes sûretés exclusivement à cette fin. Les frais de gestion sont à la charge de la personne astreinte à fournir des sûretés (art. 86 al. 1 et 2 LAsi).
Les sûretés sont restituées après déduction des frais imputables et sur demande notamment si la personne qui avait à fournir des sûretés a, en tant que requérant ou que réfugié, obtenu une autorisation de séjour. ... Le Conseil fédéral règle les modalités (art. 87 al. 1 let. b et al. 4 LAsi).
Les personnes astreintes à fournir des sûretés, remplissant notamment les conditions énoncées à l'art. 87 al. 1 LAsi, ainsi que les personnes à protéger qui, en vertu de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE, RS 142.20), ont obtenu une autorisation de séjour, reçoivent un décompte visant à comparer le solde du compte sûretés avec les frais à rembourser (art. 17 al. 2 de l'ordonnance 2 sur l'asile du 11 août 1999 [OA 2, RS 142.312]).
L'Office fédéral fait procéder à l'établissement du décompte au plus tôt six mois après la survenance de l'événement qui en est la cause (art. 17 al. 3 OA 2).
La recourante a fondé sa demande de réexamen sur l'attestation établie par les autorités cantonales d'assistance qu'elle prétend avoir transmise à l'ODM le 13 juin 2004 et, se fondant sur cette pièce entre-temps versée au dossier, a demandé la reconsidération de la décision du 4 octobre 2004 portant sur le décompte final de son compte sûretés.
Comme déjà exposé précédemment, l'objet de la présente procédure vise uniquement à déterminer si c'est à bon droit que l'ODM a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen du 19 octobre 2005.
Or, une autorité administrative ne peut procéder à la reconsidération d'une décision entrée en force que lorsque le requérant se prévaut de faits et de moyens de preuve pertinents qui ne lui étaient pas connus dans la procédure précédente ou qu'il ne pouvait ou n'avait aucune raison de faire valoir à l'époque pour des motifs juridiques ou de fait (ATF 127 I 133 consid. 6 page 137/138). Par ailleurs, une demande de réexamen ne doit pas servir à remettre sans cesse en cause une décision entrée en force, ni à détourner les dispositions légales sur les délais de recours ou celles sur la restitution desdits délais, voire à introduire des faits non présentés dans le premier procès en raison d'une négligence procédurale (ATF 127 I 133 consid. 6 page 138).
En l'espèce, il apparaît que la recourante a successivement négligé à quatre reprises de faire usage des droits qui lui étaient conférés, en renonçant d'abord à deux reprises à se déterminer sur les décomptes de son compte sûretés établis par l'ODM et en s'abstenant ensuite, à deux reprises également, de contester les décisions relatives à ces décomptes par la voie ordinaire du recours.
Il convient de souligner en particulier que le montant des frais d'assistance retenus à sa charge dans la dernière décision de l'ODM du 4 octobre 2004 était nettement supérieur à celui figurant sur l'attestation d'assistance qu'elle déclare avoir transmise à l'ODM le 13 juin 2004, document dont il n'y a pas trace dans le dossier, si ce n'est la copie produite à l'appui du recours. La recourante devait ainsi clairement se rendre compte que l'autorité intimée n'avait pas pris en considération le courrier précité, ni lors de la communication du décompte du 13 août 2004, ni dans le prononcé du 4 octobre 2004. Il lui appartenait en conséquence de réagir, au plus tard en contestant cette décision par la voie ordinaire du recours, procédure qu'elle a toutefois négligé d'introduire pour des raisons qu'elle n'explique pas. Elle a alors tenté de réparer sa négligence en adressant à l'ODM une première demande de réexamen de cette décision quelques jours après l'échéance du délai de recours, puis a déposé, le 19 octobre 2005, une deuxième demande de réexamen, requête qui est l'objet de la présente procédure.
En considération du comportement particulièrement négligent qu'elle a adopté durant les procédures relatives au décompte intermédiaire et final de son compte sûretés, la recourante est mal fondée à requérir le réexamen d'une décision qu'elle aurait parfaitement pu contester par la voie ordinaire du recours, si elle avait fait preuve de l'attention nécessaire que l'on est droit d'attendre de toute personne intéressée au sort de sa propre cause.
Conformément à l'art. 66 al. 3 PA, applicable par analogie à la demande de réexamen, les moyens mentionnés à l'art. 66 al. 2 PA n'ouvrent en effet pas la voie du réexamen lorsque, comme en l'espèce, ils auraient déjà pu être invoqués dans la décision précédant la décision sur recours ou par la voie du recours contre cette décision.
S'agissant des arguments relatifs à la situation personnelle de la recourante (femme étrangère résidant seule en Valais et dépourvue de connaissances juridiques suffisantes à défendre seule ses intérêts), le TAF doit rappeler qu'il peut être raisonnablement exigé de toute personne qui fait l'objet d'une décision administrative de solliciter sans tarder l'assistance juridique d'une personne qualifiée lui permettant de défendre ses intérêts. On peut d'autant plus l'exiger de la recourante qu'elle réside en Suisse depuis 1988 et qu'elle a su dans le passé se faire représenter par un mandataire professionnel dans le cadre de sa procédure d'asile, puis dans le cadre des procédures introduites en vue de l'octroi de l'admission provisoire, puis d'une exception aux mesures de limitation. Au demeurant, le seul fait qu'un plaideur néglige de prêter l'attention requise à la défense de ses propres intérêts ne saurait en aucune façon constituer un motif de réexamen d'une décision entrée en force et ce, même si cette décision devait se révéler être en contradiction avec les faits matériels de la cause (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2A.395/2003 du 9 septembre 2003 consid. 2.2 et 2A.472/2002 du 28 janvier 2003, consid. 4.1).
En considération de ce qui précède, le TAF doit constater que l'ODM a fait une correcte application du droit en refusant d'entrer en matière sur la demande de réexamen (qualifiée de demande de révision) du 19 octobre 2005.
Le recours est en conséquence rejeté.
Compte tenu de l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la charge de la recourante (cf. art. 63 al. 1 PA en relation avec les art. 1 à 3 du règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
dispositif page 12
Le recours est rejeté.
Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 600.--, sont mis à la charge de la recourante. Ce montant est compensé par l'avance de frais déjà versée le 25 janvier 2006.
Le présent arrêt est adressé :
à la recourante,
à l'autorité inférieure, dossier N 281 269 en retour.
Le président de chambre : Le greffier :
Antonio Imoberdorf Georges Fugner
Expédition :