Entscheiddatum: 02.03.2016Publikationsdatum: 11.01.2017
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Cour IIB-4293/2015
Arrêt du 2 mars 2016 Composition Pietro Angeli-Busi (président du collège), Hans Urech, David Aschmann, juges,Yann Grandjean, greffier. Parties X._______, représentée par Maître Pascal Moesch, avocat, recourante, contre Y._______, intimée, Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à l'innovation SEFRI, Einsteinstrasse 2, 3003 Berne, autorité inférieure. Objet Déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle.
A. Le 10 octobre 2013, l'association Y._______ (ci-après : la requérante ou l'intimée) a déposé auprès du Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à l'innovation SEFRI (ci-après : l'autorité inférieure) une demande de déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle des [...] qu'elle a institué en [...].
B. Par publication à la Feuille officielle suisse du commerce FOSC du [date de publication], l'autorité inférieure a rendu public le dépôt de la demande précitée.
C.
C.a Par acte du 28 mars 2014 complété les 31 mars, 2 avril, 4 avril et 8 avril 2014, l'association X._______ (ci-après : l'opposante ou la recourante) a formé opposition contre la demande précitée, invoquant la violation de son droit d'être entendue en lien avec le refus d'accès au dossier et le non-respect des conditions nécessaires à l'extension demandée.
C.b L'autorité inférieure a mené différents échanges entre la requérante et l'opposante leur permettant de développer leurs points de vue respectifs (courriers de la requérante des 30 avril, 4 juillet et 22 juillet 2014 et de l'opposante des 14 avril, 26 mai et 1er juillet 2014). Elle a également mené des échanges avec la requérante notamment quant au nombre de ses membres (courriers de la requérante des 8 septembre et 31 octobre 2014). Le 19 janvier 2015, l'autorité inférieure a transmis à l'opposante une copie des pièces accompagnant la demande, en particulier une copie anonymisée de la liste des membres de la requérante. L'opposante y a répondu le 16 février 2015. Par courrier du 26 février 2015, l'autorité inférieure a informé l'opposante que les échanges d'écritures étaient terminés.
C.c Par un acte intitulé "Décision concernant la procédure d'opposition relative à la demande de déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle de [la requérante]" et daté du 8 juin 2015, l'autorité inférieure a prononcé ce qui suit :
[L'autorité inférieure] poursuit la procédure en vue de la déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle de [la requérante].
En substance, l'acte du 8 juin 2015 retient que la condition qui veut que 30% au moins des entreprises totalisant 30% au moins des employés et des personnes en formation de la branche participent déjà financièrement au fonds, posée par l'art. 60 al. 4 let. a de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (LFPr, RS 412.10), est remplie au vu des pièces versées au dossier.
D. Par acte du 9 juillet 2015, l'opposante a déposé un recours contre l'acte précité auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF). Elle prend les conclusions suivantes :
Déclarer le présent recours recevable et bien fondé.
Annuler, avec ou sans renvoi, la décision du 8 juin 2015 rendue par [l'autorité inférieure] en tant qu'[elle] poursuit la procédure en vue de la déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle de [l'intimée].
Statuant sur le fond, rejeter la demande de déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle de [l'intimée].
Sous suite de frais et dépens.
A l'appui de son recours, la recourante avance que, s'étant opposée à la demande de déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle déposée par l'intimée, elle dispose d'un intérêt digne de protection à ce que dite demande ne soit pas approuvée et qu'elle est directement touchée, de sorte qu'elle aurait qualité pour recourir.
Sur le fond, la recourante invoque principalement une violation de l'art. 60 al. 4 let. a LFPr et une constatation arbitraire des faits de la cause dans la mesure où l'autorité inférieure n'aurait pas été en mesure de vérifier que le quota de 30% au moins des entreprises était atteint.
E.
E.a Par réponse du 23 septembre 2015, l'autorité inférieure a produit le dossier de la cause et a conclu à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
A l'appui de ses conclusions, l'autorité inférieure fait valoir que l'acte du 8 juin 2015 n'est pas une décision au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) et n'est par conséquent pas sujet à recours. Selon elle, la procédure d'opposition n'est ni une procédure judiciaire ni une procédure administrative et les opposants n'ont pas la qualité de parties. La procédure d'opposition s'apparenterait davantage à une procédure de consultation, si bien que les opposants n'auraient pas la qualité pour recourir.
Sur le fond, l'autorité inférieure réitère et complète la motivation de l'acte attaqué.
E.b L'intimée n'a pas déposé de réponse dans le délai imparti ni demandé la prolongation de celui-ci.
F.
F.a Par acte du 12 octobre 2015, la recourante a demandé à pouvoir consulter la totalité du dossier déposé par l'autorité inférieure. En date du 15 octobre 2015, le Tribunal a porté à sa connaissance une copie des pièces annexées à la réponse de l'autorité inférieure.
F.b Par courrier du 16 novembre 2015, la recourante a constaté que les pièces transmises par l'autorité inférieure en date du 23 septembre 2015 correspondaient aux documents déjà en sa possession. Elle a au surplus renoncé à déposer des observations complémentaires et confirmé son recours du 9 juillet 2015.
Les autres faits et arguments de la cause seront examinés, pour autant que de besoin, dans les considérants en droit.
Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
Sous réserve des exceptions, non réalisées en l'espèce, prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît, en vertu de l'art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En l'espèce, l'autorité inférieure est une unité de l'administration fédérale au sens de l'art. 33 let. d LTAF.
Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la forme, au contenu du mémoire de recours et au versement d'une avance sur les frais de procédure présumés (art. 11, 50, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont respectées.
3.1 Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Conformément à l'art. 5 al. 2 PA, sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41 al. 1 let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30 al. 2 let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).
3.2 Acte de souveraineté adressé à un particulier, la décision a pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer, de manière obligatoire et contraignante, les droits et obligations de sujets de droit (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 179 ; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-gericht, 2e éd. 2013, no 2.13).
La décision fixe un régime juridique individuel et concret et s'oppose en cela à la norme qui est de nature générale et abstraite. La décision est individuelle dans la mesure où elle s'adresse à un cercle déterminé de destinataires et concrète dans la mesure où elle se rattache à une situation particulière (Moor/Poltier, op. cit., p. 198 ; Moser/Beusch/Kneubühler, op. cit., no 2.12 ss). Ses effets doivent se produire tant à l'égard des autorités qu'à celui de son destinataire (ATF 135 II 38 consid. 4.3, 131 II 13 consid. 2.2, 121 II 473 consid. 2a, 101 Ia 73 consid. 3a ; Felix Uhlmann, in : Waldmann/Weissenberger [édit.], Praxiskommentar zum Bundes-gesetz über das Verwaltungsverfahren, 2e éd. 2016, art. 5 PA no 20).
La décision se trouve assortie d'un caractère contraignant, c'est-à-dire que la relation juridique est tranchée de manière définitive et qu'elle ne peut en principe plus être remise en cause (Markus Müller, in : Auer/Müller/Schindler [édit.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, art. 5 PA no 20). Cette nature obligatoire à l'égard de l'administration et de l'administré concerné apparaît ainsi comme une caractéristique des actes dont il est question à l'art. 5 al. 1 PA. S'ils n'étaient pas obligatoires, personne ne disposerait alors d'un intérêt suffisant à leur contestation par la voie du recours (ATF 104 Ib 239 consid. 1). Ne constituent ainsi pas une décision l'expression d'une opinion, une simple communication, une prise de position, une recommandation, un renseignement, une information, un projet de décision ou l'annonce d'une décision, car il leur manque un caractère juridique contraignant (ATAF 2009/20 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2 et les références citées ; Uhlmann, op. cit., art. 5 PA no 97).
3.3 Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il importe peu que celle-ci soit désignée comme telle ou qu'elle en remplisse les conditions formelles fixées par la loi (ATF 133 II 450 consid. 2.1 ; ATAF 2008/15 consid. 2). Est bien plutôt déterminant le fait qu'elle revête les caractéristiques matérielles d'une décision (Moser/Beusch/Kneubühler, op. cit., no 2.14), selon des critères objectifs et indépendamment de la volonté de l'autorité ou de celle de l'administré (arrêt du TAF A-5161/2013 du 7 avril 2015 consid. 1.2.1 non publié dans ATAF 2015/22). Il n'y a pas de décision lorsque l'acte en question ne contient pas d'éléments visant à produire des effets juridiques et ne constate pas non plus des droits ou des devoirs individuels concrets ; dans un tel cas, le recours privé de tout objet doit être déclaré irrecevable (arrêt du TAF B-2771/2011 du 9 octobre 2012 consid. 1.3 in fine et la référence citée).
4.1
4.1.1 Selon l'art. 60 al. 1 LFPr, les organisations du monde du travail actives dans le domaine de la formation, de la formation continue à des fins professionnelles et de la tenue d'examens peuvent créer et alimenter leurs propres fonds pour encourager la formation professionnelle.
Selon l'art. 60 al. 3 LFPr, sur demande de l'organisation compétente [du monde du travail], le Conseil fédéral peut déclarer la participation à un fonds en faveur de la formation professionnelle obligatoire pour toutes les entreprises de la branche et contraindre ces dernières à verser des contributions de formation. La loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT, RS 221.215.311) est applicable par analogie.
4.1.2 Selon l'art. 9 LECCT, l'autorité compétente doit publier la demande d'extension et les clauses qui en sont l'objet dans les langues officielles voulues en fixant, selon les exigences du cas, un délai d'opposition de quatorze à trente jours (al. 1 1ère phrase). Les demandes qui relèvent du Conseil fédéral doivent être publiées dans la Feuille officielle suisse du commerce et soumises à l'avis des cantons intéressés (al. 2).
Selon l'art. 10 LECCT, quiconque justifie d'un intérêt peut faire opposition à la demande d'extension par mémoire motivé adressé à l'autorité compétente (al. 1). L'autorité compétente doit donner aux parties contractantes l'occasion de se prononcer par écrit sur les oppositions, ainsi que sur les avis fournis par les cantons (al. 2). Aucuns frais ne peuvent être mis à la charge des opposants (al. 3).
L'art. 12 al. 1 LECCT dispose enfin que l'autorité compétente vérifie si les conditions de l'extension sont réunies et statue sur la demande d'extension. L'autorité compétente visée est ici le Conseil fédéral agissant avec le concours de l'autorité inférieure (art. 60 al. 3 LFPr précité et art. 68 al. 2 de l'ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle [OFPr, RS 412.101]).
4.2
4.2.1 Le terme "opposition", utilisé à l'art. 10 LECCT, peut renvoyer au moins à deux institutions juridiques.
4.2.1.1 L'opposition peut tout d'abord être une objection préalable à une décision. Elle permet aux administrés de faire valoir leur point de vue avant qu'une décision ne soit prise, notamment lorsque de nombreuses personnes seront susceptibles d'être touchées ("Einsprache ohne Rechtsmittelfunktion [Einwendung]"). L'opposition-objection n'est en principe pas contentieuse (par exemple art. 30a PA ; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 30 no 47 s. ; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e éd. 2010, no 1817 ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, no 1281 ; Waldmann/Bickel, in : Praxiskommentar VwVG, 2e 2016, art. 30a PA no 6). L'opposition-objection ne confère pas en elle-même à l'opposant la qualité de partie ; elle permet seulement aux intéressés de faire valoir leurs droits de partie pour autant que les conditions de l'art. 6 PA soient remplies (ATF 129 II 286 consid. 4.3.3 ; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2e éd. 2015, no 587 ; Waldmann/Bickel, op. cit., art. 30a PA nos 4 et 31).
4.2.1.2 Cette institution se distingue de la décision sur opposition, visée à l'art. 5 al. 2 PA (ou réclamation), qui est un véritable moyen juridictionnel ("Einsprache mit Rechtsmittelfunktion"). L'opposition-réclamation permet à un administré touché par une décision de demander après coup, dans un certain délai, à l'autorité qui a rendu la décision de se prononcer à nouveau (par exemple art. 52 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA, RS 830.1] ; ATF 125 V 188 consid. 1b ; Tschannen/Zimmerli/Müller, op. cit., § 30 no 46 ; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-rechtspflege des Bundes, 3e éd. 2013, no 793 ; Waldmann/Bickel, op. cit., art. 30a PA no 6 ; Tanquerel, op. cit., no 1275 ss).
4.2.2 L'opposition prévue à l'art. 10 LECCT n'est pas un véritable moyen de droit ("kein eigentliches Rechtsmittel") et ne confère pas à l'opposant la qualité de partie (Andermatt et al., Handbuch zum kollektiven Arbeitsrecht, 2009, art. 1-21 LECCT no 263 et la référence jurisprudentielle citée ; Schweingruber/Bigler, Kommentar zum Gesamtarbeitsvertrag, 1985, art. 10 LECCT p. 127). Cette procédure est en effet préalable à l'extension d'une convention collective de travail, respectivement à la déclaration de force obligatoire générale d'un fonds en faveur de la formation professionnelle. Son but est seulement de permettre aux éventuels futurs destinataires de cette mesure, risquant d'être lésés dans leurs intérêts, de faire valoir leurs arguments (message du Conseil fédéral du 29 janvier 1954 à l'Assemblée fédérale à l'appui d'un projet de loi sur la convention collective de travail et l'extension de son champ d'application [FF 1954 I 125, p. 177]). L'opposition prévue à l'art. 10 LECCT est donc une opposition-objection non contentieuse (consid. 4.2.1.2) et non une opposition-réclamation au sens de l'art. 5 al. 2 PA (consid. 4.2.1.1). Partant, l'acte attaqué, rendu dans le cadre de l'art. 10 LECCT, est insusceptible de recours.
En estimant que la recourante avait des intérêts à faire valoir (art. 10 al. 1 LECCT), l'autorité inférieure est entrée en matière sur son opposition et a mené des échanges d'écritures au sujet de ses arguments (art. 10 al. 2 LECCT). Elle n'avait pas à faire d'autres démarches. Elle peut maintenant poursuivre la procédure comme elle l'annonce dans l'acte attaqué (Andermatt et al., op. cit, art. 1-21 LECCT no 266 ; Schweingruber/Bigler, op. cit., art. 10 LECCT p. 127 s.).
4.3 De plus, la nature de la déclaration de force obligatoire générale d'un fonds en faveur de la formation professionnelle s'oppose à ce que l'on entre en matière sur le présent recours.
4.3.1 Le Tribunal fédéral a jugé que la déclaration de force obligatoire générale d'un fonds en faveur de la formation professionnelle revêt la forme d'un arrêté de portée générale du Conseil fédéral (ATF 137 II 399 consid. 1.6 et 1.7). Il s'agit donc d'un acte normatif, général et abstrait, et non d'une décision, individuelle et concrète. Appelé à se prononcer sur la nature de la déclaration d'extension d'une convention collective de travail, le Tribunal fédéral avait déjà dit qu'il ne s'agissait pas d'une décision, mais bien d'une norme, puisque par définition elle étend la validité de la convention collective de travail à un nombre indéterminé d'employeurs et de travailleurs (ATF 128 II 13 consid. 1d/cc et la référence citée ; voir également ATF 138 V 32 consid. 4.1).
Le recours direct contre les actes normatifs du Conseil fédéral n'étant pas possible (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3e éd. 2013, no 1966 s. ; Moser/Beusch/Kneubühler, op. cit., no 2.14), il n'y a pas de voie de recours contre l'acceptation ou le refus par le Conseil fédéral d'une demande d'extension d'une convention collective de travail (ATF 128 II 13 consid. 1d/bb ; Andermatt et al., op. cit., art. 1-21 LECCT no 229 et n. 372 ; Vischer/Albrecht, in : Zürcher Kommentar V/2c, 4e éd. 2006, art. 356b CO no 150). Par conséquent, il n'y a pas de voie de droit non plus contre la décision du Conseil fédéral acceptant ou rejetant une demande de déclaration de force obligatoire générale d'un fonds en faveur de la formation professionnelle.
4.3.2 Compte tenu de ce qui précède, il n'y a pas de raison de juger recevable un recours contre l'acte attaqué qui n'est en fait qu'une étape de la procédure de déclaration de force obligatoire générale d'un fonds en faveur de la formation professionnelle (Philipp Truniger, OR Kommentar - Schweizerisches Obligationenrecht, 2e éd. 2009, art. 356 CO no 19), laquelle sera insusceptible de recours.
4.4 Pour toutes ces raisons, le recours devra déjà être déclaré irrecevable.
Bien que l'acte attaqué soit adressé à la recourante, son dispositif ne touche en aucune manière les droits et obligations de celle-ci contrairement à ce qu'elle prétend dans son recours. Tel que formulé, le dispositif n'évoque même pas à la recourante ; il n'implique au final rien de juridiquement contraignant pour elle ni même pour l'autorité inférieure. L'expression "en vue de la déclaration [...]" ne doit pas être comprise dans le sens qu'une déclaration de force obligatoire générale est attendue ; elle ne préjuge en rien de ce que le Conseil fédéral arrêtera. Ainsi, l'acte ne tranche pas la situation juridique et ne met pas fin à la procédure. Il indique seulement que la procédure continue et annonce implicitement un arrêté du Conseil fédéral.
Tout au plus les considérants de l'acte attaqué (et non son dispositif) prennent-ils position sur l'une des conditions posées par l'art. 60 al. 4 LFPr pour prononcer la déclaration (quota de 30% des entreprises de la branche, let. a), mais pas sur les autres. Dans ce sens, l'acte attaqué est simplement une information, voire une prise de position sur le déroulement de la procédure tendant à la déclaration de force obligatoire générale du fonds en faveur de la formation professionnelle. Il ne correspond ainsi à aucune des catégories visées par l'art. 5 al. 1 let. a à c PA (consid. 3.1). C'est donc indûment que l'acte attaqué porte le titre de "décision" sans que cela ne suffise à lui en conférer le statut (consid. 3.3).
Partant, le recours doit être déclaré irrecevable aussi pour ce motif.
Le Tribunal fédéral l'ayant qualifiée d'acte normatif et non de décision, la déclaration de force obligatoire par le Conseil fédéral est insusceptible de recours direct (consid. 4.3.1 in fine). La question de la légalité de cette déclaration pourra éventuellement être soulevée à l'occasion d'un contrôle concret (ou incident) de la norme, c'est-à-dire à l'occasion du contrôle d'un acte d'application de cette norme (ATF 137 II 399 consid. 4.3, 122 II 411 consid. 3b ; arrêt du TF 9C_374/2012 du 7 décembre 2012 consid. 2.2).
Compte tenu de tout ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable sans qu'il soit nécessaire d'en discuter les mérites.
8.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase et 4 FITAF).
8.2 En l'espèce, la recourante qui succombe supportera les frais de procédure qui s'élèvent à 1000 francs. Ce montant sera entièrement compensé, dès l'entrée en force du présent arrêt, avec l'avance de frais du même montant que la recourante a versée le 17 août 2015.
9.1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 PA).
9.2 Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens. L'autorité inférieure n'y a elle-même pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
9.3 En outre, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'intimée qui n'a pas déposé de réponse au recours.
Le recours est irrecevable.
Les frais de procédure, fixés à 1000 francs, sont mis à la charge de la recourante. Cette somme sera entièrement compensée, dès l'entrée en force du présent arrêt, avec l'avance sur les frais de procédure du même montant déjà versée par la recourante.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est adressé :
à la recourante (acte judiciaire)
à l'intimée (acte judiciaire)
à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche DEFR (acte judiciaire).
Le président du collège : Le greffier : Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition : 3 mars 2016