Entscheiddatum: 28.09.2007Publikationsdatum: 10.10.2007
Cour II
B-1964/2007
{T 0/2}
Arrêt du 28 septembre 2007
Composition :
Bernard Maitre (président de cour), Maria Amgwerd et Hans Urech, juges ;
Vanessa Thalmann, greffière.
X._______, Y._______,
représenté par Me Robert Fox,
recourant,
contre
Office fédéral de l'agriculture (OFAG), Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure,
en matière
d'attribution de parts de contingent tarifaire de semence de taureaux pour la période contingentaire 2007.
A. Sous la raison sociale X._______, Y._______ exploite un centre d'insémination artificielle à (...). Le 22 décembre 2004, l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) lui a octroyé une autorisation en tant qu'organisation d'insémination artificielle. Dite autorisation a déployé ses effets jusqu'au 31 décembre 2006.
Le 8 mai 2006, l'OFAG a attribué à X._______ des parts de contingent tarifaire pour l'importation de semence de taureaux ([...] doses) pour la période allant du 8 mai au 31 décembre 2006. Le 10 mai 2006, l'OFAG lui a attribué une nouvelle part de contingent ([...] doses) pour la même période.
B. Le 17 janvier 2007, X._______ a déposé une demande d'attribution de parts de contingent tarifaire correspondant à (...) doses de semence de taureaux auprès de l'OFAG.
Par pli du 22 janvier 2007, X._______ a demandé le transfert de "(...) doses de X._______ produites (...) à l'intérieur du contingent tarifaire". A l'appui de sa requête, il fit valoir qu'il avait vendu en Suisse près de (...) doses de semence de taureaux "(...)" en 2005 et 2006 ; qu'il était propriétaire à raison de 50% du taureau "B._______" ; qu'enfin X._______, société suisse imposée fiscalement dans le pays, transférait en Suisse pour le testage que des taureaux qui lui appartenaient.
Par décision du 15 février 2007, l'OFAG a refusé d'attribuer à X._______ des parts de contingent tarifaire de semence de taureaux.
L'autorité inférieure releva dans sa décision que X._______ avait annoncé la vente de (...) doses de semence de taureaux indigènes et de (...) doses de semence de taureaux étrangers pour la période de référence allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2006. Elle a par ailleurs constaté qu'il n'exploitait pas une station d'insémination produisant dans le pays et qu'il ne testait pas de taureaux nés en Suisse, de sorte qu'il ne satisfaisait pas aux conditions prévues par l'ordonnance sur l'élevage.
C. Par écritures du 14 mars 2007, mises à la poste le 15 mars 2007, X._______, Y._______ (ci-après : le recourant) recourt contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral en concluant à l'attribution de parts de contingent tarifaire de semence de taureaux.
A l'appui de son recours, le recourant allègue qu'il teste régulièrement en Suisse six taureaux, à savoir A._______, B._______, C._______, D._______, E._______ et F._______ et plusieurs jeunes taureaux de la race Red Holstein, à l'instar de G._______, H._______, I._______, J._______ et K._______. Il soutient également qu'au moins 50% de semence de taureaux indigènes a été vendu par ses soins durant les deux dernières années ([...] doses importées contre [...] doses indigènes).
Le recourant relève que des parts de contingent tarifaire correspondant à (...) doses de semence de taureaux lui ont été attribuées pour l'année contingentaire 2006. Comme seul 50% de ces parts ont été utilisées, il demande qu'elles soient reportées sur l'année contingentaire 2007.
Le recourant se plaint d'avoir été obligé de construire et d'ouvrir une station d'insémination artificielle, laquelle ne serait aujourd'hui plus nécessaire pour vendre des semences bovines en Suisse. Il ajoute qu'il est impossible, dans le secteur laitier comme le sien, de vendre au moins 50% de doses de semence de taureaux indigènes. Par ailleurs, taxer l'importation de semences bovines à Fr. 5.-- par dose serait pénalisant, dès lors que les coûts de l'insémination artificielle et de la production laitière augmenteraient.
Le recourant s'étonne de l'attitude de M. Z._______ depuis qu'il occupe le poste (...) à l'OFAG. (...), le prénommé aurait essayé par plusieurs moyens, entre autres par l'intervention des contingents tarifaires, de limiter le développement de nouveaux centres d'insémination artificielle en Suisse. Cette politique serait vecteur de faillite pour ces centres. Le recourant déplore qu'aucune subvention n'a été encore prévue pour l'ouverture de centres privés d'insémination artificielle, alors que des sommes importantes sont versées aux fédérations d'élevage.
D. Dans sa réponse du 19 avril 2007, l'OFAG propose le rejet du recours. Il relève à titre liminaire que le prélèvement, le stockage ou la commercialisation de semence de taureaux ne sont plus soumis à autorisation depuis l'entrée en vigueur au 1er janvier 2007 des nouvelles dispositions de l'ordonnance sur l'élevage ; ces activités ne doivent désormais plus que respecter les dispositions de police vétérinaire de la législation sur les épizooties.
Selon l'autorité inférieure, le recourant n'a pas pu établir qu'il produisait de la semence de taureaux dans le pays. Il aurait d'ailleurs affirmé lui-même qu'il ne produisait plus de semence dans le pays depuis 2001. De même, il ne testerait plus de taureaux depuis 2002. S'agissant du taureau L._______ pour lequel le recourant a présenté un extrait des résultats de testage de la Fédération suisse de la race tachetée rouge, l'autorité inférieure soutient que ce taureau est d'origine américaine. Le recourant ne respecterait dès lors pas deux des conditions d'attribution de parts de contingent tarifaire de semence de taureaux ; par contre, l'exigence des 50% de vente de semence indigène serait remplie.
L'OFAG précise que, jusqu'au 31 décembre 2006, le prélèvement, le stockage et la commercialisation de semence de taureaux étaient soumis à autorisation, laquelle était accordée si le requérant avait la personnalité juridique, avait son siège ou son domicile en Suisse, disposait de bâtiments et d'installations appropriés pour la garde de taureaux et le prélèvement de semence et avait engagé du personnel qualifié, produisait et commercialisait sur le marché intérieur la semence prélevée sur des taureaux élevés dans le pays et présentait des contrats où était défini le testage de jeunes taureaux. Au bénéfice d'une telle autorisation, le recourant aurait bénéficié de parts de contingent tarifaire de semence de taureaux jusqu'au 31 décembre 2006.
Selon l'OFAG, les conditions pour importer des doses de semence de taureaux au taux du contingent n'auraient pas changé de manière fondamentale avec la révision de l'ordonnance sur l'élevage. Elles découleraient de l'obligation du Conseil fédéral de veiller à ce qu'une proportion équitable de la semence mise en place provienne de reproducteurs faisant partie de programmes établis par les organisations d'élevage suisses reconnues. Ces conditions devraient toutes être remplies pour que le requérant puisse bénéficier de parts de contingent tarifaire. L'Office fédéral souligne que la critique du recourant, selon laquelle il avait été obligé, sous l'ancien droit, de construire une station d'insémination, laquelle n'est plus obligatoire, n'est pas pertinente dans la mesure où l'existence d'une station d'insémination agréée par les services vétérinaires constitue l'une des conditions d'attribution du nouveau droit.
L'OFAG relève que le recourant, qui a été invité à participer activement à la révision des dispositions sur l'insémination artificielle, savait, depuis le 8 mars 2006 au plus tard, que les conditions d'attribution de parts de contingent tarifaire allaient être précisées et qu'il disposait ainsi de suffisamment de temps pour s'y préparer.
Dans la mesure où les conditions d'attribution de parts de contingent tarifaire ont peu changé et que le recourant a participé à leur révision, la mise en place d'un régime transitoire n'a, selon l'OFAG, pas de sens, d'autant plus qu'un tel régime est susceptible de créer des inégalités de traitement.
L'autorité inférieure souligne enfin que la protection à la frontière de la production indigène par le taux hors contingent ainsi que le régime de répartition des parts de contingent tarifaire ont été adoptés par le Conseil fédéral bien avant l'arrivée de M. Z._______ à l'OFAG.
E. Dans sa réplique du 31 mai 2007, le recourant confirme ses conclusions et demande, à titre de mesures provisionnelles, l'attribution de parts de contingent tarifaire.
Il affirme que les conditions pour pouvoir importer de la semence de taureaux au taux du contingent n'ont pas fondamentalement changé avec la révision de l'ordonnance sur l'élevage. L'attestation du service vétérinaire du canton (...) aurait été produite le 31 janvier 2007. Le recourant relève qu'il lui est fait grief de l'abattage de ses taureaux de 2001 à 2004. Il prétend que l'ordonnance sur l'élevage n'exige pas que la semence indigène vendue provienne d'une station d'insémination produisant dans le pays. De même, dite ordonnance ne prévoit, selon le recourant, aucune condition quantitative quant au testage des taureaux. Les exigences temporelle et quantitative n'affecteraient que la condition touchant à la semence indigène, condition qui serait remplie in casu.
Le recourant prétend que l'OFAG savait que ses taureaux avaient été abattus entre 2001 et 2004 et qu'il ne produisait plus de semence avant la révision de l'ordonnance sur l'élevage. Dans la mesure où l'autorité inférieure entendait lui reprocher des faits antérieurs à la précédente décision d'attribution de parts de contingent tarifaire, elle devait instaurer, en respect du principe de la bonne foi et à défaut de dispositions légales transitoires, un régime d'application transitoire des nouvelles règles d'attribution entrées en vigueur le 1er janvier 2007.
F. Par écritures du 20 juin 2007, l'OFAG a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles.
Par décision incidente du 27 juin 2007, le Tribunal administratif fédéral a rejeté la requête de mesures provisionnelles.
G. Dans sa duplique du 21 juin 2007, l'OFAG maintient ses conclusions. Il y expose que le recourant a obtenu, jusqu'au 31 décembre 2006, des parts de contingent tarifaire de semence de taureaux en raison du fait qu'il était au bénéfice d'une autorisation en tant qu'organisation d'insémination artificielle. Le fait que le recourant ne produisait plus de semence de taureaux à la station de (...) depuis 2001 et qu'il n'avait plus testé de taureaux en Suisse depuis 2002 ne serait apparu que lors du contrôle diligenté par l'OFAG le 7 février 2007. Le recourant ne saurait dès lors déduire de cette situation, contraire au droit, qu'il peut aujourd'hui exiger, au titre de la bonne foi, l'attribution de parts de contingent tarifaire, quand bien même il ne remplirait pas les conditions d'octroi.
L'OFAG soutient que le recourant ne peut pas démontrer qu'il produit dans le pays de la semence indigène et qu'il teste régulièrement des taureaux en Suisse. De plus, dans la mesure où le recourant avait connaissance des nouvelles dispositions d'octroi de parts de contingent tarifaire, il ne pouvait ignorer qu'il devait prendre des mesures pour pouvoir bénéficier de parts de contingent pour l'année contingentaire 2007.
L'autorité inférieure affirme que l'ordonnance sur l'élevage n'exige pas que la semence indigène vendue provienne d'une station d'insémination produisant dans le pays au moment où la décision a été prise. Il suffirait que les 50% de semence indigène exigés aient été produits en Suisse avec des taureaux du pays. La disposition concernant l'attribution de parts de contingent exigerait cumulativement que la station d'insémination produise de la semence dans le pays et teste régulièrement des taureaux nés en Suisse. Ces conditions devraient être remplies au plus tard au moment de la décision.
H. Le 28 juin 2007, le juge instructeur a porté à la connaissance du recourant la duplique de l'OFAG et l'a invité à formuler des observations éventuelles.
Le 10 juillet 2007, il a également demandé à l'OFAG des explications complémentaires au sujet des dispositions révisées de l'ordonnance sur l'élevage.
Le 13 juillet 2007, le recourant a demandé une prolongation de délai pour présenter ses observations sur la duplique de l'OFAG.
Le 13 août 2007, l'OFAG a fourni les explications complémentaires demandées par le juge instructeur. Celles-ci ont été transmises au recourant pour remarques éventuelles par pli du 15 août 2007. A la demande du recourant, un nouveau délai échéant le 7 septembre 2007 a été fixé pour produire ses observations responsives sur la duplique du 21 juin 2007 et le courrier du 13 août 2007 de l'OFAG.
Dans son courrier du 7 septembre 2007, le recourant a déclaré n'avoir pas d'observation complémentaire à formuler sur ces deux documents.
Le recourant n'ayant pas présenté de demande pour des débats publics, il est admis qu'il y a renoncé tacitement.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
1.1 L'acte attaqué de l'OFAG est une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021). Rendue par une autorité au sens de l'art. 33 let. d de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral (art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr, RS 910.1]). Aucune des clauses d'exceptions prévues à l'art. 32 LTAF n'étant par ailleurs réalisée, le Tribunal administratif fédéral est donc compétent pour connaître du présent recours.
1.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, est spécialement atteint par la décision querellée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 48 al. 1 let. a à c PA). La qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue.
1.3 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 50 et 52 al. 1 PA), ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63 al. 4 PA) sont respectées.
Le recours est donc recevable.
Aux termes de l'art. 21 al. 1 LAgr, les contingents tarifaires de produits agricoles sont fixés dans l'annexe 2 de la loi fédérale du 9 octobre 1986 sur le tarif des douanes (LTaD, RS 632.10). Le Conseil fédéral peut modifier les contingents tarifaires et, le cas échéant, leur échelonnement dans le temps dans le cadre du tarif général (art. 21 al. 2 LAgr). Si l'évolution du marché nécessite de fréquentes adaptations, le Conseil fédéral peut déléguer la compétence de modifier les contingents tarifaires et leur échelonnement dans le temps au département ou aux services qui lui sont subordonnés (art. 21 al. 4 LAgr).
Les contingents tarifaires doivent être répartis dans des conditions de concurrence (art. 22 al. 1 LAgr). L'autorité compétente les répartit notamment selon : (a) la procédure de la mise aux enchères ; (b) la prestation fournie en faveur de la production suisse ; (c) la quantité demandée ; (d) l'ordre d'arrivée des demandes d'autorisation ; (e) l'ordre des dédouanements ; (f) les quantités importées jusqu'alors par les requérants (art. 22 al. 2 LAgr). Par prestation en faveur de la production suisse, on entend notamment la prise en charge de produits suisses similaires de qualité marchande (art. 22 al. 3 LAgr). Le Conseil fédéral peut déléguer au département la compétence de fixer les critères concernant la répartition des contingents tarifaires (art. 22 al. 5 LAgr).
2.1 Faisant usage de la compétence qui lui a été attribuée (art. 21 al. 2 et 4 et 177 LAgr), le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance générale du 7 décembre 1998 sur l'importation de produits agricoles (OIAgr, RS 916.01). Selon l'art. 1 al. 1 OIAgr, l'importation de produits agricoles figurant dans une des annexes de ladite ordonnance ou sous un numéro de tarif dans une des ordonnances spécifiques par produit relatives à la réglementation des marchés requiert un permis d'importation. Pour certains produits, le permis est accordé sous la forme d'un permis général d'importation (PGI).
Aux termes de l'art. 10 OIAgr, les contingents tarifaires, les contingents tarifaires partiels (CPT) et les quantités indicatives sont fixés dans l'annexe 4. Selon le ch. 2 de ladite annexe, le contingent tarifaire n° 12 pour les semences de taureaux (n° de tarif : 0511.1010) s'élève à 800'000 doses. La période contingentaire coïncide avec l'année civile ; la part de contingent tarifaire ne peut être utilisée qu'au cours de la période contingentaire ou de la période, de durée limitée, durant laquelle l'importation des parts est autorisée (art. 11 OIAgr).
Est réputé ayant droit à des parts de contingents tarifaires, la personne qui remplit les conditions générales et particulières requises pour l'attribution d'une part de contingent tarifaire (art. 12 al. 1 OIAgr). Peuvent obtenir des parts de contingent tarifaire, les personnes qui sont domiciliées sur le territoire douanier suisse ou y ont leur siège social. L'attribution d'une part de contingent tarifaire est subordonnée à la détention d'un PGI (art. 13 OIAgr).
Se fondant notamment sur les art. 144 al. 2, 145 al. 2 et 146 LAgr consacrés à la sélection animale, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage (RS 916.310). Son chapitre 4 intitulé "Mise dans le commerce d'animaux d'élevage, de leur semence, d'ovules non fécondés et d'embryons" contient une section 2 consacrée à l'importation d'animaux d'élevage et de semence de taureaux dans le cadre des contingents tarifaires. Selon l'art. 24 al. 1 de ladite section, l'importation d'animaux et de semence de taureaux figurant sous les numéros 0101, 0102, 0103, 0104 et 0511 du tarif douanier nécessite un permis général d'importation. Enfin, l'art. 25 al. 3, en vigueur depuis le 1er janvier 2007 (RO 2006 4862), prévoit ce qui suit :
"Des parts de contingent tarifaire de semence de taureaux peuvent être attribuées aux stations d'insémination produisant dans le pays, lorsque celles-ci testent régulièrement des taureaux nés en Suisse et qu'elles ont vendu en moyenne, les deux dernières années précédant l'année contingentaire, au moins 50% de semence de taureaux indigènes. Ce pourcentage doit être attesté au moyen d'enregistrements relatifs à la production, à l'achat et à la vente de semence, répartis par race et par catégorie de taureaux."
2.2 In casu, le recourant, qui dispose d'un PGI, a reçu (...) doses de semence de taureaux pour la période contingentaire 2006. Pour la période contingentaire 2007, l'OFAG a refusé de lui attribuer une part de contingent tarifaire au motif qu'il ne produisait pas dans le pays et qu'il ne testait pas régulièrement des taureaux nés en Suisse.
Lors de la dernière modification de l'ordonnance sur l'élevage en vigueur depuis le 1er janvier 2007 (RO 2006 4861), le Conseil fédéral a abrogé les art. 15 à 18 du chapitre 3 consacré au régime de l'autorisation pour les organisations d'insémination artificielle. Désormais, la commercialisation de semence de taureaux en dehors du contingent tarifaire n'est plus soumise à autorisation. Cette activité est cependant soumise aux dispositions vétérinaires de la loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE, RS 916.40).
En revanche, l'importation de semence de taureaux dans le cadre du contingent tarifaire est réservée aux organisations d'insémination qui produisent dans le pays. En effet, l'art. 25 al. 3 de l'ordonnance sur l'élevage soumet l'attribution de parts de contingent tarifaire de semence de taureaux notamment à la condition que l'ayant droit dispose d'une station d'insémination qui produit dans le pays.
4.1 Dans la procédure de recours de droit administratif, le Tribunal administratif fédéral peut, à l'instar du Tribunal fédéral, examiner à titre préjudiciel la conformité des dispositions d'application prises par le Conseil fédéral. Lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'une ordonnance basée sur une délégation législative prévue dans la loi (ordonnance dépendante ; art. 164 al. 2 Cst.), le juge examine si les normes issues de la délégation restent dans les limites de la délégation (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, ad art. 190 ch. 13 p. 1459 s. ; ATF 128 II 34 consid. 3b). Lorsque la délégation législative est relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation qui lie le tribunal (art. 191 Cst.), celui-ci doit se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres raisons, elles sont contraires à la Constitution (ATF 2A.262/2002 du 7 janvier 2003 consid. 2.3, ATF 128 II 34 consid. 3b, ATF 126 II 480 consid. 4a et jurisprudence citée, ATF 122 II 411 consid. 3b, ATF 121 II 465 consid. 2a, ATF 120 Ib 97 consid. 3a, ATF 118 Ib 367 consid. 4 et les arrêts cités).
Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit cependant pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but. Autrement dit, le juge doit examiner si l'ordonnance déborde manifestement le cadre de la délégation législative et si le Conseil fédéral a respecté, dans le cadre de sa large liberté d'appréciation, le principe de la proportionnalité (ATF 2A.262/2002 du 7 janvier 2003 consid. 2.3 ; cf. Andreas Auer, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle 1983, n° 196 p. 112 s. ; ATF 122 II 411, ATF 107 Ib 243). Comme le Conseil fédéral engage sa responsabilité pour l'opportunité des mesures ordonnées, il ne peut être du ressort du Tribunal administratif fédéral d'examiner si les mesures prises sont opportunes du point de vue de la politique économique et agricole (ATF 99 Ib 159). C'est dire que ce contrôle se confond pratiquement avec le contrôle de l'arbitraire.
4.2 Selon l'art. 22 al. 1 LAgr, les contingents tarifaires doivent être répartis dans des conditions de concurrence. L'art. 22 al. 2 énumère de manière non exhaustive les critères de répartition des contingents, comme cela ressort du texte légal par l'emploi du mot "notamment ("namentlich" en allemand et "segnatamente" en italien). Le Conseil fédéral peut donc recourir à l'un des critères figurant à l'art. 22 al. 2 précité, en choisir d'autres ou les combiner en fonction du marché concerné. Il dispose ainsi d'une grande marge de manoeuvre pour réglementer le mode de répartition des contingents tarifaires qui paraît le plus adapté au produit concerné (ATF 122 II 411 consid. 2b). Cependant, il doit veiller à garantir la concurrence comme le prescrit l'alinéa premier et donc prendre garde à ce que personne ne soit, a priori, exclu de la répartition des contingents tarifaires si les conditions requises sont remplies (Message du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape [Politique agricole 2002], FF 1996 IV 1 ss, 11 ss).
La notion de concurrence vise une compétition, une rivalité sur le plan économique entre des personnes qui offrent leurs prestations. La répartition des contingents tarifaires ne doit pas influencer le jeu de la concurrence ; en d'autres termes, elle ne doit ni avantager ni désavantager une entreprise dans sa lutte pour acquérir de la clientèle. Tout nouvel importateur doit pouvoir ainsi accéder au marché considéré, soit le marché au taux du contingent (TC), et avoir la possibilité d'améliorer sa part individuelle de contingents tarifaires : "Die Zollkontingente dürfen zumindest nicht in der Weise zugeteilt werden, dass für neue Bewerber keine oder nur wenig Aussicht besteht, in deren Genuss zu gelangen" (Arrêt non publié du Tribunal fédéral 2A.496/1996 du 14 juillet 1997 consid. 3b, Arrêt non publié du Tribunal fédéral 2A.159/1997 du 16 mars 1998 consid. 4d).
4.3 C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner l'art. 25 al. 3 de l'ordonnance sur l'élevage.
5.1 Cette dernière condition ne pose pas problème. En effet, elle constitue une prestation en faveur de la production indigène visée à l'art. 22 al. 2 let. b LAgr et répond à la définition qu'en donne son al. 3 : "par prestation en faveur de la production suisse mentionnée à l'al. 2, let. b, on entend notamment la prise en charge de produits suisses similaires de qualité marchande". On trouve des dispositions semblables dans le secteur des fruits et légumes (par exemple l'art. 11 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'importation et l'exportation de légumes, de fruits et de plantes horticoles [OIELFP, RS 916.121.10] soumet l'attribution des parts de contingent tarifaire en fonction des deux critères suivants : 35% selon les importations effectuées au TC [importations au taux du contingent] et THC [importations au taux hors contingent] et 65% selon les quantités de légumes frais suisses destinées à la transformation et prises en charge par l'ayant droit). Ces dispositions n'ont pas été remises en question par les autorités de recours.
Avec raison, le recourant ne prétend pas que cette prise en charge est contraire à la loi. Dans son mémoire complémentaire du 31 mai 2007, il soutient toutefois que l'ordonnance n'exige pas que la semence indigène vendue doive provenir d'une station d'insémination produisant dans le pays au moment où la décision est rendue. Selon l'art. 25 al. 3 de l'ordonnance sur l'élevage, l'ayant droit à une part de contingent tarifaire de semence de taureaux doit avoir vendu au moins 50% de semence de taureaux indigènes (50 Prozent des Samens von inländischen Stieren). Le terme indigène (inländischen Stieren) indique clairement qu'il doit s'agir de semences produites dans le pays. Du reste, cette question n'est pas litigieuse en l'espèce, puisqu'il ressort du dossier que le recourant satisfait à cette condition.
5.2 Les deux premières conditions méritent en revanche un examen plus approfondi.
5.2.1 L'art. 2 al. 1 let. e LAgr prévoit que la Confédération doit prendre notamment des mesures pour encourager la sélection animale et végétale. Le chapitre 3 du titre 6 de la loi est consacré aux sélections végétale et animale. L'art. 141 al. 1 LAgr prévoit que la Confédération peut promouvoir l'élevage d'animaux de rente : (a) adaptés aux conditions naturelles du pays ; (b) performants et résistants ; (c) propres à fournir, à des prix avantageux, des produits de qualité adaptés au marché. Et l'al. 2 souligne que la promotion vise à assurer un élevage indépendant de haute qualité. La Confédération peut en outre octroyer des contributions à des organisations reconnues, notamment pour : (a) la tenue des registres généalogiques et des herd-books, les épreuves de productivité et l'estimation de la valeur d'élevage ; (b) les programmes portant sur l'amélioration de la productivité et de la qualité, l'assainissement des cheptels et leur état de santé ; (c) les mesures visant à préserver les races autochtones (art. 142 al. 1 LAgr).
L'art. 145 LAgr consacré à l'insémination artificielle prévoit que le Conseil fédéral peut soumettre à autorisation la récolte et la distribution de la semence et des embryons d'animaux de rente ainsi que le service de l'insémination artificielle (al. 1). L'al. 2 laisse au Conseil fédéral le soin de définir les conditions de l'autorisation. Quant à l'al. 3, il précise qu'il doit veiller en particulier à ce qu'une proportion équitable de la semence mise en place provienne de reproducteurs faisant partie de programmes établis par les organisations suisses reconnues. Enfin, selon l'art. 146 LAgr, le Conseil fédéral peut fixer des conditions zootechniques et généalogiques à l'importation d'animaux d'élevage, de semence, d'ovules et d'embryons.
5.2.2 Dans sa prise de position du 13 août 2007, l'OFAG souligne que la garantie d'un élevage suisse indépendant et de haute qualité nécessite une production indigène, performante et rentable de semence si l'on considère qu'environ 80% du succès de sélection observé sur la génération suivante est imputable à la voie mâle et seulement 20% à la voie femelle.
Au vue de ces exigences, la prestation en faveur de la production suisse de semence de taureaux ne peut, aux yeux de l'OFAG, pas se limiter uniquement à l'écoulement minimal de ces produits sur le marché interne ; mais elle doit en outre consister en un effort au niveau de la production proprement dite de ce matériel. C'est pour cette raison que le Conseil fédéral a lié l'octroi de parts de contingent tarifaire non seulement à la prise en charge de produits indigènes, mais également à sa production et au testage régulier de jeunes reproducteurs.
Pour l'Office fédéral, le testage régulier de jeunes taureaux nés en Suisse dans le cadre des programmes établis par les organisations d'élevage garantit que la sélection soit effectuée selon des critères permettant d'obtenir des reproducteurs très spécifiques et variés. Ces programmes de testage apportent entre autres la garantie que les comparaisons se feront sur une base objective et entre un nombre suffisant de candidats pour qu'une véritable sélection puisse être opérée. A cet égard, l'OFAG relève qu'il est nécessaire pour obtenir des tests objectifs d'utiliser la semence de taureaux issue du testage sur une population aléatoire et représentative de vaches, ce qui est garantie au travers desdits programmes officiels, contrairement aux tests effectués en circuit fermé. Comme le testage des jeunes taureaux occasionnent des frais considérables, la prestation en faveur de la production suisse doit, aux yeux de l'OFAG, également englober la contribution aux testages des reproducteurs.
Dans son courrier du 7 septembre 2007, le recourant a déclaré n'avoir pas d'observations à formuler tant sur la duplique du 21 juin 2007 de l'OFAG que sur sa prise de position du 13 août 2007.
Dans son recours, X._______ relève que, pour répondre aux exigences de l'OFAG, il a investi dans le passé (...) pour construire une station d'insémination artificielle alors que, selon ledit office, cette installation ne serait désormais plus nécessaire pour vendre des semences bovines en Suisse. Pour le recourant, l'obligation de vendre au moins 50% de doses à partir de taureaux indigènes ne serait pas réalisable car les éleveurs auraient été habitués depuis quelques années déjà à utiliser les meilleurs taureaux testés à l'étranger. Si cette exigence peut être satisfaite pour la production de taureaux indigènes dans le secteur de la viande, ce ne serait pas le cas dans le secteur laitier. Selon le recourant, l'OFAG fait augmenter les coûts de la production du lait en Suisse en pénalisant les importations de semences bovines de cinq francs par dose. Cette situation permettrait en outre à des vendeurs étrangers qui passent la frontière sans déclaration de douane de vendre leurs doses de semences bovines moins chères que celles produites dans les centres d'insémination suisses. D'autre part, elle favoriserait l'achat à l'étranger des produits laitiers moins chers que dans notre pays.
En ce qui concerne les fédérations d'élevage, le recourant allègue que tant l'OFAG que les cantons leur distribuent des millions de francs, alors qu'aucune subvention n'a été prévue pour l'ouverture de centres privés d'insémination artificielle. De plus, l'OFAG fermerait les yeux sur le fait qu'une de ces fédérations d'élevage ne respecte pas l'ordonnance sur l'élevage dans la mesure où elle violerait le principe de neutralité prévu à l'art. 1 de ladite ordonnance.
5.2.3 Des explications fournies par l'OFAG, il ressort que les deux conditions portant sur le testage de jeunes taureaux et la production de semence dans le pays ont un lien direct avec la sauvegarde et la promotion d'animaux de rente indigènes. Elles visent à assurer l'existence de l'élevage suisse et à lui garantir les moyens suffisants pour atteindre ce but.
Dans son message concernant la politique agricole 2002, le Conseil fédéral rappelle que la qualité des produits et la rentabilité de l'élevage dépendent beaucoup du potentiel génétique des animaux sélectionnés dans le pays (FF 1996 IV 270). Tout produit de qualité à prix avantageux présuppose des animaux sains et robustes dotés d'un potentiel génétique qui soit adapté à leur environnement et aux conditions économiques. Par environnement, on entend les éléments naturels fort différents qui prévalent dans notre pays, tels que la topographie, l'altitude, l'exposition, les sols et le climat. L'aide apportée par l'Etat a pour objectif de garantir un élevage indépendant, pratiqué dans des exploitations paysannes, afin que la demande du consommateur puisse être satisfaite (idem, p. 273).
Par leur soutien à des projets de sauvegarde et de promotion de races d'animaux de rente indigènes menacées, la Confédération et les cantons fournissent une contribution importante à la préservation durable de la biodiversité agricole (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse : droit public et droit privé, Tome 1, Berne 2004, p. 448 s.). Dans ce contexte, il sied de relever que l'art. 146 LAgr, introduit par la Commission du Conseil des Etats (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [BO] 1998 E 158 [art. 143bis]) et qui permet au Conseil fédéral de fixer des conditions zootechniques et généalogiques à l'importation d'animaux d'élevage, de semence, d'ovules et d'embryons, a été introduit précisément pour assurer l'existence de l'élevage suisse et lui garantir l'égalité des moyens.
A ce jour, sur 45 organisations d'élevage reconnues par l'OFAG, 9 d'entre- elles sont actives dans le secteur bovin. Ces organisations assument des tâches fondamentales dans le secteur de l'élevage. Les activités pour lesquelles elles perçoivent des contributions sont les suivantes : (a) gestion du herd-book ; (b) épreuves de productivité ; (c) estimation de la valeur d'élevage et évaluation des données zootechniques ; (d) mise sur pied de programmes destinés à la préservation des races suisses ; (e) amélioration de la qualité des produits de l'économie animale (art. 1 de l'ordonnance sur l'élevage). Sous l'angle de la recherche appliquée, ces organisations jouent un rôle extrêmement important puisque, contrairement aux autres pays, la Suisse ne possède pas de centre de recherche en élevage (FF 1996 IV 271 ; la recherche fondamentale a lieu à l'Ecole polytechnique fédérale à Zurich et dans certaines universités, p. ex. la faculté de médecine vétérinaire de l'Université de Berne).
Comme déjà dit, l'art. 22 al. 2 LAgr qui énumère de manière non exhaustive les critères de répartition des contingents tarifaires n'interdit pas le recours à d'autres critères que ceux énumérés. De plus, dans ce secteur on doit assurer l'égalité des moyens par rapport aux autres pays, car contrairement à bon nombre d'entre eux, la Suisse ne dispose pas de centre de recherche en élevage. D'autre part, comme les éléments naturels dans notre pays sont fort différents, la promotion d'un élevage indépendant d'animaux de haute qualité implique un travail de sélection efficace qui nécessite une densité de contrôle élevée, un suivi des opérations de sélection et un nombre important d'animaux dès lors qu'en Suisse les races d'animaux de rente affichent une forte diversité (les ruminants, bovins en tête, y jouent un rôle majeur [1,6 million], cf. Les ressources génétiques dans le domaine des animaux de rente agricoles en Suisse, Rapport de la Suisse destiné à la FAO [Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture] à Rome, décembre 2002, p. 3). Et la variété des systèmes de production suisses exige une large palette de types de bovins (idem, p. 9). Les opérations de testage doivent servir également à la préservation des races autochtones, mieux adaptées aux conditions topographiques et climatiques du pays (idem, p. 8).
Dans ses écritures, le recourant prétend que cette réglementation a pour conséquence d'entraîner une hausse des coûts des produits laitiers, qu'elle ne serait pas appropriée au secteur laitier mais qu'elle conviendrait plutôt au secteur de la viande. Ces griefs sont dénués de pertinence dès lors qu'il n'appartient pas au Tribunal administratif fédéral d'examiner si les mesures prises sont ou non opportunes du point de vue économique et de la politique agricole. Quant aux critiques générales formulées à l'encontre de M. Z._______, (...), elles sont totalement dénuées de pertinence (sur la récusation de M. Z._______, voir arrêt du Tribunal administratif fédéral B-1848/2007 du 1er octobre 2007 consid. 2-2.2).
Quant aux doutes émis par le recourant en ce qui concerne les fédérations d'élevage, les contributions octroyées à celles-ci et la prétendue violation de l'ordonnance par l'une d'entre elles, ils sont sans rapport avec l'objet du présent litige.
L'importation de semence de taureaux en dehors de contingent tarifaire n'est désormais plus soumise à autorisation. Il ressort de ce qui précède que les conditions d'octroi de parts de contingent tarifaire de semence de taureaux sont dans un rapport raisonnable avec le but poursuivi par la loi et que, ce faisant, le Conseil fédéral n'a pas fait un usage arbitraire des compétences que lui confère la loi. D'ailleurs, dans ses écritures, le recourant ne prétend pas que le mode de répartition dépasse les limites des compétences attribuées par la loi ou qu'il ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs.
6.1 De prime abord, il sied de préciser que le recourant dispose d'une station d'insémination artificielle à (...). Cependant, du rapport d'inspection du 7 février 2007 établi par l'OFAG, il apparaît que le recourant ne produit plus de semences à partir de sa station. Force donc est de constater qu'il ne remplit pas la première condition prévue à l'art. 25 al. 3 de l'ordonnance sur l'élevage.
6.2 Dans son recours, X._______ prétend qu'il teste régulièrement six taureaux en Suisse, à savoir : (...). De plus, le recourant allègue qu'il teste actuellement plusieurs jeunes taureaux de la race Red Holstein, soit par exemple (...). Il ne produit toutefois aucun document qui corrobore ses allégations.
Dans sa réponse du 19 avril 2007, l'OFAG relève que les taureaux producteurs des semences vendues durant la période de référence (...) ont été abattus entre 2001 et 2004. Le recourant ne semble d'ailleurs pas le contester (voir ci-après consid. 7). Pour ledit office, seuls (...) ont été annoncés à un programme de testage. Il ressort en effet d'un document établi par la Fédération suisse d'élevage de la race tachetée rouge (FSETR) que ces animaux ont débuté l'examen de testage en 2001 et qu'il s'est achevé en 2002. S'agissant des trois autres taureaux, soit (...), il appert dudit rapport qu'ils n'ont pas été annoncés à un programme de testage.
En ce qui concerne les taureaux (...), il ressort du rapport du 7 février 2007 que le recourant n'a pas été à même lors de l'inspection de produire un contrat, une pièce justificative ou un autre document qui atteste que ces bêtes ont été annoncées à un programme de testage. Au demeurant, il ressort du document établi par la FSETR qu'aucune des bêtes susmentionnées n'a été annoncée à un tel programme.
Dans son mémoire complémentaire du 31 mai 2007, le recourant souligne que l'ordonnance sur l'élevage ne prévoit aucune exigence de quantité s'agissant du testage. S'il est vrai que l'ordonnance sur l'élevage ne contient aucune précision sur le nombre de taureaux à tester, il n'en demeure pas moins que l'emploi du pluriel (des taureaux nés en Suisse) laisse entendre qu'il doit s'agir de deux voire de plusieurs bêtes. Point n'est besoin de trancher cette question dans la présente procédure dès lors qu'il ressort de ce qui précède que le recourant n'a testé aucun taureau durant la période de référence.
6.3 Au vu de ce qui précède, force est de constater que le recourant ne remplit pas les deux premières conditions prévues à l'art. 25 al. 3 de l'ordonnance sur l'élevage. Comme ces conditions sont cumulatives, c'est à bon droit que l'autorité inférieure a refusé de lui accorder des parts de contingent tarifaire de semence de taureaux pour la période contingentaire.
7.1 Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité jouit d'une très grande liberté d'appréciation sur l'opportunité d'un régime transitoire (voir notamment ATF 103 Ia 272 consid. 3a). Cette question doit être examinée au regard du principe de proportionnalité : il sert à évaluer l'importance du sacrifice demandé par rapport à l'utilité d'une application générale et immédiate (René A. Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n° 58, let. m, p. 183). Le Tribunal fédéral observe également dans ce contexte une certaine retenue : «Zurückhaltung auferlegt sich das Bundesgericht namentlich bei der Prüfung einer Übergangsordnung, welche in hohem Masse von Zweckmässigkeitsüberlegungen beeinflusst ist, die von der Art und vom Gegenstand der Regelung abhängt und bei deren Ausgestaltung dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht» (ATF 106 Ia 254 consid. 4a). Ainsi, il admet qu'il n'est pas possible d'ignorer entièrement les situations préexistantes au moment où une loi - ou des exigences légales aggravées - entre en vigueur. C'est dire que s'il paraît souhaitable de voir s'appliquer immédiatement et dans son intégralité une nouvelle loi, il peut cependant, dans certaines situations, s'avérer aussi nécessaire de laisser un certain délai aux personnes touchées pour leur donner le temps de s'adapter aux nouvelles conditions (ATF 103 Ia 272 consid. 3a).
7.2 Selon l'ancienne ordonnance, avaient droit à un contingent tarifaire de semence de taureaux notamment les éleveurs actifs et les organisations d'insémination artificielle autorisées (art. 25 al. 1 et 2 ; RO 1999 103). Lesdites organisations étaient soumises à un régime d'autorisation. Et celle-ci était accordée si le requérant disposait de bâtiments et d'installations appropriés pour la garde de taureaux et le prélèvement de semence, s'il avait engagé du personnel qualifié, s'il produisait et commercialisait sur le marché intérieur la semence prélevée sur des taureaux élevés dans le pays et, en outre s'il présentait des contrats dans lesquels était défini, d'entente avec les organisations d'élevage reconnues, le testage de jeunes taureaux (art. 15 al. 2 let. c et d ; RO 1999 101). On retrouve le même type de conditions dans le nouveau droit qui exige des ayants droit à une part de contingent tarifaire le testage régulier des taureaux nés en Suisse et la production de semence dans le pays.
7.3 Le 22 décembre 2004, le recourant a reçu de l'OFAG l'autorisation pour la récolte, le stockage et la distribution de semence de taureaux. Cette autorisation a été renouvelée en 2006. Dite autorisation se fondait notamment sur le fait que le recourant avait passé un contrat de collaboration avec les organisations d'élevage reconnues concernant l'examen des jeunes taureaux. Lorsque l'OFAG a octroyé une part de contingent tarifaire pour la période contingentaire allant du 8 mai au 31 décembre 2006, il pouvait partir de l'idée que le recourant avait honoré ses engagements concernant le testage des jeunes taureaux. Dans ces conditions, on comprend mal l'argumentation du recourant qui reproche à l'OFAG d'avoir agi contre la bonne foi pour des faits qui n'auraient pas fait l'objet de reproches entre 2001 et 2006.
Ainsi donc, force est de reconnaître que le nouveau droit n'entraîne pas de nouvelles exigences pour le recourant.
Enfin, il ressort des pièces versées au dossier que le recourant a été associé aux travaux de révision de l'ordonnance sur l'élevage, en vigueur depuis le 1er janvier 2007, qui ont débuté en novembre 2005. Il ne pouvait donc pas ignorer que l'obligation de tester de jeunes taureaux et de produire dans le pays allaient demeurer en vigueur.
8.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 1 al. 1 du Règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase et 4 FITAF).
En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à Fr. 2'500.-- pour la décision sur le fond et à Fr. 500.-- pour la décision incidente du 27 juin 2007, soit au total Fr. 3'000.--, doivent être mis à la charge du recourant.
8.2 Au vu de l'issue de la procédure, il n'est pas alloué de dépens (art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF).
Le recours est rejeté.
Les frais de procédure d'un montant de Fr. 3'000.-- sont mis à la charge du recourant et imputés sur l'avance de frais de Fr. 2'500.-- déjà perçue. Le solde de Fr. 500.-- sera facturé au recourant après l'entrée en force du présent arrêt.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué :
au recourant (acte judiciaire)
à l'autorité inférieure (acte judiciaire)
au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire)
Le président de cour : La greffière :
Bernard Maitre Vanessa Thalmann
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours à partir de la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42 LTF).
Date d'expédition : 3 octobre 2007