Entscheiddatum: 10.01.2018Publikationsdatum: 17.01.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour I A-7462/2016
Arrêt du 10 janvier 2018 Composition Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), Maurizio Greppi, Kathrin Dietrich, juges, Arnaud Verdon, greffier. Parties A._______, (...), recourant, contre Inspection fédérale des installations à courant fort ESTI, Service juridique, Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf, autorité inférieure. Objet Suppression des défauts sur les installations électriques à basse tension.
A. En date du 25 septembre 2012, une entreprise électrique - mandatée par X._______ (ci-après : l'exploitant de réseau) - a procédé à un contrôle de l'installation électrique de l'immeuble [sis dans le canton du Valais] (référence ESTI ...). Il est ressorti de dit contrôle que diverses remises en conformité s'avéraient nécessaires et un délai pour y remédier a été imparti à A._______ (ci-après : le propriétaire) jusqu'au 4 janvier 2013.
B. Par pli du 22 décembre 2012, le propriétaire a en substance informé l'exploitant du réseau qu'il envisageait une rénovation complète du bâtiment, au cours de laquelle l'installation électrique serait complètement revue en fonction des normes actuelles. En conséquence, le propriétaire a requis une prolongation du délai jusqu'au 30 septembre 2013.
C. Par courrier du 10 janvier 2013, l'exploitant du réseau a prolongé le délai pour remettre un avis d'installation ou un avis de suppression des défauts jusqu'au 25 septembre 2013. De plus, le propriétaire a été informé que passé cette date, son cas serait transmis à l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ci-après : l'ESTI ou l'autorité inférieure).
D. Par courrier du 18 mars 2014, l'exploitant du réseau, a communiqué à l'ESTI que le propriétaire n'avait, malgré trois rappels, toujours pas transmis l'avis de suppression des défauts concernant son immeuble.
E. Par courrier recommandé du 27 mars 2014, l'ESTI, estimant que le contrôle de sécurité n'avait pas eu lieu, a imparti au propriétaire un dernier délai jusqu'au 27 juin 2014 pour remettre le rapport de sécurité. L'ESTI a également précisé que si le rapport de sécurité n'était pas remis dans le délai imparti, elle rendrait une décision soumise à des émoluments d'au minimum 600 francs.
Le propriétaire n'ayant pas retiré le pli recommandé dans le délai de garde de 7 jours, l'ESTI a envoyé une seconde fois son courrier par pli simple le 14 avril 2014.
F. Par courrier du 19 mai 2014, le propriétaire s'est étonné du contenu du courrier du 27 mars 2014 précité, relevant que le contrôle de sécurité avait eu lieu et que l'ESTI ne se basait donc pas sur un état de fait correct. Au surplus, le propriétaire a informé l'ESTI du projet de rénovation de son immeuble et déclaré que les défauts seraient supprimés à ce moment-là.
G. Par pli du 6 juin 2014, l'ESTI a informé le propriétaire que pour annuler la procédure ou prolonger le délai, il devait produire une copie du permis de construire ou de l'avis d'installation, tout en précisant qu'un éventuel retard serait imputable au propriétaire et que la décision serait soumise à émolument.
H. Par acte du 19 juin 2014, le propriétaire a en substance expliqué que son projet de rénovation était bloqué en raison des incertitudes liées à l'application de la Lex Weber et jusqu'à droit connu sur la loi d'application qui devait être votée par le parlement fédéral.
I. Par courrier du 21 juillet 2015, l'ESTI, constatant que le délai du 27 juin 2014 était dépassé, a imparti un ultime délai jusqu'au 31 août 2015 au propriétaire pour présenter un avis de suppression des défauts.
J. Par pli du 17 août 2015, le propriétaire s'est référé à son argumentaire du 19 juin 2014 et expliqué que les rénovations devaient être adaptées en raison de la Lex Weber, que les équipements raccordant son immeuble (eau et électricité) allaient être modifiés à l'échelle du quartier et qu'il semblait dès lors logique de procéder aux travaux sur l'immeuble à ce moment-là.
K. Par pli du 6 octobre 2015, l'ESTI a octroyé un nouveau délai jusqu'au 29 février 2016 pour produire un justificatif de transformation de l'objet ou l'avis d'installation.
L. Par courrier du 27 février 2016, le propriétaire a informé l'ESTI que les études en vue de la demande d'autorisation pour la rénovation étaient en cours et que les travaux pourraient démarrer dès l'obtention de dite autorisation.
M. Par courriel du 7 mars 2016, l'ESTI a pris acte du courrier du propriétaire du 27 février 2016 et l'a prié de les tenir au courant et de lui faire "parvenir une copie du permis de construire ou de l'avis d'installation établi par un électricien mandaté au plus vite possible".
Par courriel du 9 mars 2016, le propriétaire a répondu qu'il tiendrait l'ESTI informé de l'avancement du projet et de l'obtention du permis de construire.
N. Par courriel du 29 septembre 2016, l'exploitant du réseau a informé l'ESTI que le dossier du propriétaire était toujours ouvert.
O. Par décision du 8 novembre 2016, l'ESTI a imparti un ultime délai jusqu'au 15 janvier 2017 pour supprimer les défauts et annoncer dite suppression à l'exploitant du réseau. Les émoluments pour cette décision ont été fixés à 700 francs.
P. Par écriture du 24 août 2017, A._______ (ci-après : le recourant) a interjeté recours devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF) contre cette décision. En substance, il a invoqué que, considérant les défauts comme mineurs et pour des questions logiques et et d'économie, il avait toujours souhaité lier leur suppression dans le cadre de la rénovation de l'immeuble, qu'il avait collaboré à suffisance en cours de procédure et que les retards pris dans les rénovations découlaient des modifications rendues nécessaires par la Lex Weber.
Q. Invitée à répondre au recours, l'autorité inférieure a conclu à son rejet par pli du 17 mars 2017.
R. Dans ses observations du 24 avril 2017, le recourant a apporté quelques précisions s'agissant des allégués de l'autorité inférieure, informé le Tribunal qu'une opposition contre sa demande d'autorisation de construire avait été élevée, l'autorisation refusée par la commune compétente et qu'un recours contre ce refus avait été interjeté.
S. Par écriture spontanée du 14 juin 2017, le recourant a fait parvenir un avis de suppression des défauts daté du 8 juin 2017.
T. Les autres faits pertinents seront traités dans les considérants en droit ci-dessous.
1.1 Conformément à l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît, sous réserve des motifs d'exclusion énoncés à l'art. 32 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. La procédure devant le Tribunal est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). A ce titre, il examine d'office et librement sa compétence (art. 7 PA) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
L'ESTI est l'organe chargé par le Conseil fédéral du contrôle des installations à courant faible et à courant fort (art. 21 ch. 2 de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant [LIE, RS 734.0]), dont les décisions fondées sur la LIE et ses dispositions d'exécution sont sujettes à recours devant le Tribunal administratif fédéral (art. 23 LIE). La décision dont est recours satisfait par ailleurs aux conditions posées par l'art. 5 PA et n'entre pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Partant, le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du litige.
1.2 Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure. Etant le destinataire de la décision, il est particulièrement atteint et a un intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 1 PA). Il a donc qualité pour recourir.
1.3 Présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 50 et 52 PA).
En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal dispose d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Il revoit librement l'application du droit par l'autorité inférieure, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation des faits et l'opportunité de la décision attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. ATAF 2014/24 consid. 2.2).
3.1 Selon l'art. 20 al. 1 LIE, la surveillance des installations électriques et de leur bon état d'entretien incombe à leur exploitant (propriétaire, locataire etc.). Le Conseil fédéral ayant le mandat d'édicter des prescriptions en vue de prévenir les dangers et dommages causés par les installations (art. 3 al. 1 LIE), il a adopté l'ordonnance du 7 novembre 2001 sur les installations électriques à basse tension (OIBT, RS 734.27), qui a fait l'objet d'une modification en date du 20 avril 2016. Le Tribunal retient toutefois qu'il importe peu de savoir - sous l'angle du droit intertemporel - quelle version de ladite ordonnance est applicable au cas d'espèce, étant souligné que l'ordonnance en question n'a fait l'objet d'aucune modification substantielle relative aux dispositions pertinentes pour la résolution du cas d'espèce.
3.2 A teneur de l'art. 3 al. 1 OIBT, les installations électriques doivent être établies, modifiées, entretenues et contrôlées selon les règles techniques reconnues. Elles ne doivent mettre en danger ni les personnes, ni les choses, lorsque leur exploitation et leur utilisation sont correctes, et, si possible, lorsque les règles à ce sujet sont enfreintes de manière prévisible, ou encore en cas de dérangement prévisible. L'art. 4 al. 1 OIBT prévoit que, sauf difficultés extraordinaires, elles doivent aussi être établies, modifiées et entretenues de façon à ne pas perturber exagérément l'utilisation correcte d'autres installations électriques, de matériels électriques et d'installations à courant faible. Selon l'art. 5 al. 1 OIBT, il revient au propriétaire de l'installation (ou au représentant désigné par lui) de veiller à ce que cette dernière réponde en tout temps aux exigences des art. 3 et 4 OIBT. Dans ce but, l'OIBT impose notamment un contrôle périodique de l'installation (tous les 20 ans pour les immeubles d'habitation, art. 36 OIBT et l'annexe à l'OIBT, ch. 2 let. d).
3.3 Aux termes de l'art. 36 al. 1 OIBT, six mois au moins avant l'expiration d'une période de contrôle, l'exploitant du réseau invite par écrit le propriétaire à lui remettre, avant la fin de la période, un rapport de sécurité de l'installation - qu'il devra faire établir à ses frais par un organe de contrôle indépendant ou un organisme d'inspection accrédité (art. 32 al. 1 OIBT ; arrêt du Tribunal fédéral [ci-après : TF] 2C_1/2009 du 11 septembre 2009 consid. 4.3.2 ; arrêts du TAF A-316/2016 du 13 septembre 2016 consid. 4.1 ; A-2340/2016 du 30 août 2016 consid. 3) - certifiant que les installations concernées répondent aux prescriptions de l'OIBT et aux règles de la technique. Le délai pour remettre le rapport peut être prorogé d'une année au plus après l'expiration de la période de contrôle. Si le rapport de sécurité n'est pas présenté dans le délai malgré deux rappels, l'exploitant de réseau confie l'exécution du contrôle périodique à l'ESTI (art. 36 al. 3 OIBT).
3.4 Lorsque des défauts sur une installation sont constatés lors d'un contrôle périodique, le rapport de sécurité ne peut pas être remis tout de suite. Ce n'est donc qu'après la remise en conformité de l'installation que pourra être établi le rapport de sécurité. Les défauts devront donc être corrigés rapidement afin de respecter le délai pour remettre ledit rapport. Depuis la première annonce jusqu'au terme de la période de contrôle prolongée, le propriétaire a en principe une année et demie à disposition pour faire réaliser le contrôle et remettre le rapport de sécurité. Durant ce laps de temps, il a toute latitude pour s'organiser et prendre au besoin les mesures nécessaires pour remettre en conformité son installation. Il peut ainsi profiter de coordonner la mise en oeuvre d'éventuelles mesures de rénovation ou de modification de son bâtiment. Le propriétaire jouit donc d'une certaine marge de manoeuvre et peut, par exemple, échelonner certains travaux (cf. également arrêts du TAF A-5632/2012 du 22 septembre 2016 consid. 3.3 ; A-933/2012 du 20 août 2012 consid. 3.2). Il ne serait cependant plus compatible avec le but des contrôles périodiques de reporter de plusieurs années un contrôle sous le motif que les mesures indispensables pour rétablir la conformité d'une installation seront entreprises à l'occasion de futurs travaux ou de prétendus travaux déjà en cours mais dont la planification n'a pas été démontrée. Admettre un tel report reviendrait à renier le principe selon lequel la conformité d'une installation et donc la sécurité doivent être garanties en tout temps. Des défauts non réparés depuis des années impliquent forcément que la sécurité exigée par l'art. 5 al. 1 OIBT n'est plus garantie depuis longtemps (cf. arrêt du TAF A-4183/2009 du 3 mai 2010 consid. 5.2)
3.5 De jurisprudence constante, le propriétaire de l'installation est seul responsable de l'envoi du rapport de sécurité dans le délai imparti à l'exploitant de réseau (art. 5 al. 1 2ème phrase en relation avec l'art. 36 al. 1 OIBT). En cas d'inexécution ou d'exécution tardive de cette obligation, il doit en assumer les conséquences (arrêts du TAFA-2340/2016 précité consid. 3 et A-2460/2012 du 28 janvier 2013 consid. 4). Lorsque l'affaire est transmise à l'ESTI, cette dernière peut rendre une décision soumise à émolument et, en cas d'insoumission à ladite décision, avertir l'intéressé qu'il s'expose à une amende (art. 56 al. 1 LIE en relation avec l'art. 41 al. 2 PA ; arrêt du TAF A-735/2013 du 23 mai 2013 consid. 3.2.1).
4.1 Le recourant n'allègue pas - à juste titre - que l'avis de suppression des défauts, un rapport de sécurité ou la délivrance d'une autorisation de construire, nécessaire pour procéder aux rénovations et transformations de son immeuble, aurait été remise à l'exploitant du réseau ou à l'autorité inférieure dans les délais impartis. Dès lors, il peut d'ores-et-déjà être ici constaté que la décision querellée est fondée. Même dans l'éventualité où la situation serait désormais régularisée, ce qui semble être le cas selon l'avis de suppression des défauts du 8 juin 2017, ceci ne saurait remettre en question la situation de non-conformité au droit dans laquelle le recourant se trouvait au moment où la décision querellée a été rendue, soit le 8 novembre 2016.
4.2 Il sied en outre de considérer que l'absence d'accident en lien avec l'installation électrique défectueuse ou que le recourant qualifie les défauts de mineurs ne sont pas pertinents. Comme déjà mentionné ci-dessus, des défauts perdurant après l'échéance des délais légaux constituent un danger (cf. consid. 3.4 supra), dont il est d'un intérêt public prépondérant de les faire supprimer.
4.3 Dans ces conditions et en l'absence de vice formel, l'autorité inférieure était légitimée à rendre une décision soumise à émolument, comme elle l'avait annoncé précédemment (art. 36 al. 3 et 40 al. 3 OIBT).
5.1 Le recourant allègue que l'autorité inférieure n'avait pas été claire en cours de procédure dans la mesure où elle lui aurait laissé penser que l'avis de suppression des défauts pouvait être remis lorsque les travaux de rénovation seraient terminés. Le recours est dénué de références juridiques, cela étant, le Tribunal, qui applique le droit d'office, considère que le recourant, en invoquant le comportement de l'autorité inférieure, estime avoir été lésé dans sa bonne foi.
5.2 Le principe de la bonne foi - énoncé à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique - confère au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans certaines assurances ou dans un comportement déterminé des autorités (cf. ATF 137 II 182 consid. 3.6.2). Son application n'entre toutefois en ligne de compte que lorsque l'administré a pris des dispositions irréversibles soit sur la base de renseignements ou d'assurances inexacts donnés sans réserve par l'autorité, soit en présence d'un comportement de l'administration intervenu à l'égard de l'administré dans une situation concrète et susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 129 II 361 consid. 7.1 et l'arrêt du TF 1C_341/2013 du 11 septembre 2013 consid. 4). En outre, le principe de la confiance découlant de celui de la bonne foi commande en particulier à l'administration d'adopter un comportement cohérent et dépourvu de contradiction (cf. en ce sens notamment ATF 136 I 254 consid. 5.2 et l'arrêt du TF 9C_653/2013 du 30 décembre 2013 consid. 5.2).
5.3
5.3.1 En premier lieu, le Tribunal relève qu'il n'est pas allégué, de même qu'il ne ressort pas du dossier, que le recourant aurait pris des dispositions irréversibles sur la base de renseignements ou d'assurances inexacts donnés sans réserve par l'autorité.
5.3.2 En deuxième lieu, se fondant sur l'argumentation du recourant, il semble plutôt que celui-ci se prévaut d'un comportement de l'administration intervenu à son égard dans une situation concrète et susceptible d'éveiller chez lui une attente ou une espérance légitime.
5.3.2.1 Ainsi, le recourant considère que les défauts constatés étaient mineurs et que pour des questions logiques et d'économie, il avait toujours souhaité lier leur suppression à la rénovation de la maison. Dès lors que l'autorité inférieure lui avait prolongé plusieurs fois le délai et que sa communication n'était pas claire, elle lui aurait laissé entendre qu'il pouvait lier la suppression des défauts à la rénovation de l'immeuble.
5.3.2.2 Le courrier type envoyé par l'autorité inférieure au recourant le 27 mars 2014 (cf. let. E supra) concernait un défaut de contrôle de sécurité et se trouvait ainsi certes hors sujet. Cela étant, le recourant, dans sa réponse du 19 mai 2014 (cf. let. F supra) a corrigé l'autorité, preuve s'il en était qu'il avait pertinemment compris le contenu dudit courrier et ce à quoi il faisait référence. Suite à cette réponse et aux explications du recourant, l'autorité inférieure lui a imparti un délai au 27 juin 2014 pour produire une copie du permis de construire ou de l'avis d'installation (cf. let. G supra), ce que le recourant n'a pas fait. Dans son pli du 21 juillet 2015, soit plus d'une année après l'échéance du délai imparti, l'autorité inférieure a imparti un dernier délai au recourant jusqu'au 31 août 2015 pour envoyer l'avis de suppression des défauts. Dans son courrier du 6 octobre 2015, l'autorité inférieure a requis de produire "un justificatif de la transformation de l'objet, soit une copie du permis de construire ou de l'avis d'installation" jusqu'au 29 février 2016. De même, ce pli rappelait au recourant que le propriétaire était le seul responsable de transmettre les documents concernant la transformation ou le rapport de sécurité. Après que le recourant a remis à l'autorité inférieure, par pli du 27 février 2016, une copie d'une proposition d'honoraire datée du 12 février 2016 d'un architecte mandaté pour les transformations de son immeuble, l'ESTI a enjoint, par courriel du 7 mars 2016, le recourant de faire "parvenir une copie du permis de construire ou de l'avis d'installation établi par un électricien mandaté au plus vite possible".
5.3.2.3 L'autorité inférieure a ainsi été confuse dans sa terminologie et, donnant suite aux requêtes du recourant, n'a pas toujours inclus l'avis de suppression des défauts ou le rapport de sécurité dans ses exigences. Cela étant, les plis du 21 juillet 2015 et du 6 octobre 2015 étaient suffisamment clairs pour que le recourant comprenne qu'un délai lui était imparti pour produire certains documents de nature à éviter une décision soumise à émolument, dont le préalable étaient que les défauts soient supprimés par des réparations ou sur le point d'être supprimés par la transformation de l'immeuble. Ainsi, les documents requis devaient soit démontrer que des travaux étaient sur le point de commencer soit que les défauts avaient déjà été supprimés. De même, le courriel du 7 mars 2016 ne donnait pas un blanc-seing temporel ou lié à la future et hypothétique transformation de l'immeuble pour produire les documents requis, la notion de "parvenir (...) au plus vite possible" ne laissant guère de doute à ce propos, ce d'autant plus que ce courriel a été envoyé au recourant juste après l'échéance d'un délai. Enfin, l'autorité inférieure, en impartissant des délais avec des dates, n'a jamais lié ses délais successifs avec l'achèvement des travaux ou la délivrance d'un permis de construire. En conséquence, l'on ne saurait reconnaître que l'autorité inférieure a éveillé chez le recourant une attente ou une espérance légitime. En cas de doute, il appartenait au recourant de se renseigner et d'obtenir un éclaircissement de la part de l'autorité inférieure.
5.3.3 Enfin, en dernier lieu, il y a lieu d'écarter la condition d'un comportement incohérent et pourvu de contradictions. En effet, force est de constater que tout au long de la procédure, l'autorité inférieure a requis la production de documents attestant de la suppression des défauts ou de l'imminence des travaux de transformation qui auraient, eux, supprimés les défauts. Si l'autorité inférieure, d'ordinaire formaliste puisque la remise des rapports de sécurité relève de l'administration de masse (voir par analogie arrêt du TAF A-5726/2013 du 10 mars 2014 consid. 6.2.1), a fait preuve d'un peu plus de souplesse pour obtenir les garanties de sécurité requises tout en considérant les arguments du recourants, l'on ne saurait retenir un comportement incohérent ou pourvu de contradictions.
5.4 Il ressort de ce qui précède que l'autorité inférieure ne s'est pas comportée de manière contraire à la bonne foi et il y a donc lieu de rejeter ce grief.
6.1 Quant au montant de l'émolument de 700 francs mis à la charge du recourant par l'autorité inférieure, il ne prête pas flanc à la critique.
6.2 A ce sujet, l'on rappellera tout d'abord l'émolument en question ne constitue pas une "amende" mais uniquement une somme, soumise au large pouvoir d'appréciation de l'ESTI dans le cadre légal, destinée à couvrir les frais d'établissement de la décision attaquée (cf. art. 9 al. 1 2e phr. de l'ordonnance du 7 décembre 1992 sur l'ESTI [RS 734.24]) en relation avec l'art. 41 OIBT ; arrêt du TAF A-190/2013 du 27 mai 2013 consid. 4). Le montant ici en cause se situe au niveau inférieur de l'échelle (maximum 3'000 francs) prévue à l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance précitée sur l'ESTI. La décision entreprise doit dès lors être confirmée sur ce point.
7.1 Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.
7.2 En application de l'art. 63 al. 1 PA et de l'art. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure, arrêtés à 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés sur le montant équivalent de l'avance de frais déjà versée. Dans la mesure où le recourant succombe, il n'y a pas lieu de lui allouer une indemnité à titre de dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario).
(dispositif à la page suivante)
Le recours est rejeté, dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.
Les frais de procédure, d'un montant de 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais déjà versée du même montant.
Le présent arrêt est adressé :
au recourant (acte judiciaire)
à l'autorité inférieure (n° de réf. ... ; acte judiciaire)
La présidente du collège : Le greffier : Claudia Pasqualetto Péquignot Arnaud Verdon
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :