Entscheiddatum: 20.07.2007Publikationsdatum: 01.08.2007
Cour I
A-2084/2006
{T 0/2}
Arrêt du 20 juillet 2007
Composition :
Mmes et M. les Juges Claudia Pasqualetto Péquignot, Marianne Ryter Sauvant et Lorenz Kneubühler.
Greffier: M. Loris Pellegrini.
M._______,
recourants,
contre
Les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF), Service juridique infrastructure, 43 avenue de la Gare, 1001 Lausanne,
intimée,
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC, Palais fédéral Nord, 3003 Berne,
autorité de première instance,
concernant
projet de liaison ferroviaire CEVA, Genève. Décision du DETEC du 7 juillet 2005 autorisant des mesures préparatoires.
A. M._______ sont propriétaires de la parcelle 1945 du cadastre de Genève. Située sur la rive droite de l'Arve, cette parcelle comprend une falaise boisée et, en haut de celle-ci, un plateau sur lequel sont construits divers bâtiments dont certains servant d'habitations.
Selon les plans du projet de liaison ferroviaire Cornavin - Eaux-Vives - Annemasse (CEVA) des Chemins de fer fédéraux suisses (CFF), la nouvelle ligne ferroviaire traverse "en sous-sol" le bien-fonds des époux M._______, nécessitant ainsi le percement d'un tunnel dans la falaise située sur leur parcelle.
B. Considérant que des données géologiques devaient être recueillies dans le cadre de ce projet, les CFF ont requis l'accord des époux M._______ pour procéder à deux forages de reconnaissance (501 et 502) sur leur bien-fonds. Le premier (501), d'une profondeur de 30 mètres et d'un diamètre inférieur à 30 centimètres, devait être effectué dans la falaise boisée. Il impliquait en particulier l'installation d'une plate-forme de forage et l'utilisation d'un hélicoptère pour transporter la foreuse et le matériel nécessaire. L'abattage ou l'élagage de 4 à 5 arbres mineurs était prévu. D'une profondeur de 50 mètres et d'un diamètre équivalant au premier forage, le second (502) devait être exécuté sur le plateau, au sommet de la falaise.
Ne pouvant obtenir l'accord des intéressés, les CFF ont saisi le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) le 10 novembre 2004 en vue d'obtenir l'autorisation de réaliser les deux forages projetés.
Par décision du 7 juillet 2005, le DETEC a admis la demande des CFF, les autorisant ainsi à procéder aux sondages requis. Selon cette autorité, il s'agissait d'actes préparatoires absolument nécessaires à l'élaboration du projet qui n'impliquaient qu'une atteinte faible au droit de propriété des intéressés.
C. Le 2 septembre 2005, les époux M._______, ci-après les recourants, ont déféré cette décision à la Commission fédérale de recours en matière d'infrastructure et d'environnement (ci-après: la Commission) en concluant à son annulation.
Celle-ci a rendu, le 20 février 2006, une décision incidente par laquelle elle a admis sa compétence pour connaître du litige.
Appelés à se déterminer sur le recours, les CFF concluent à son rejet considérant en substance que les droits des propriétaires ne seraient pas mis en péril par les mesures demandées. Ils requièrent en outre la tenue d'une audience sur les lieux en vue de tenter de concilier les parties ainsi que, si nécessaire, l'audition de témoins (réponse du 3 avril 2006).
Quant au DETEC, il maintient en tout point le dispositif de sa décision du 7 juillet 2005 (observations du 18 mai 2006).
D. Le 7 juillet 2006, les CFF ont produit un plan de situation des forages envisagés ainsi que des photos de la falaise boisée indiquant les endroits où ceux-ci seraient effectués. Ils ont aussi déposé un préavis favorable - sous réserve de l'accomplissement de certaines conditions - de l'Inspectorat des forêts de la République et canton de Genève du 3 juillet 2006. Ils ont par ailleurs fourni des explications détaillées sur la manière dont seraient effectués les travaux, leur durée et les inconvénients éventuels dont devraient souffrir les propriétaires.
Interpellé par le juge chargé de l'instruction, l'Inspectorat des forêts de la République et canton de Genève a précisé que la falaise dans laquelle le forage 501 devait être réalisé était une forêt au sens de la législation cantonale. Il relevait aussi, qu'en raison de la faible emprise du chantier de forage et de son caractère temporaire, une procédure de défrichement n'était pas envisagée. Quant à l'endroit prévu pour le forage 502, il ne s'agissait pas d'une zone forestière (lettre du 5 septembre 2006).
Selon l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), une autorisation de défrichement au sens de l'article 5 de la loi fédérale sur les forêts n'était pas nécessaire, dès lors que le forage 501, seul situé en forêt, était temporaire, très localisé et couvrait une surface forestière minime. De l'avis de cette autorité, le DETEC aurait cependant dû imposer une charge claire pour assurer la replantation des arbres après l'intervention (lettre du 4 octobre 2006).
E. En cours de procédure, les recourants ont adressé à la Commission plusieurs lettres contenant divers griefs sur lesquels il sera revenu ci- dessous en tant que nécessaire.
F. Le 31 décembre 2006, la Commission a été dissoute et l'affaire transmise au Tribunal administratif fédéral.
G. A la demande des recourants, une audience a été tenue le 7 mai 2007.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
Selon l'art. 33 let. d LTAF, le recours est recevable notamment contre les décisions des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées. Cela étant, qu'il eût appartenu à l'Office fédéral des transports (OFT) de statuer sur la demande d'autorisation d'entreprendre les forages en lieu et place du DETEC ou non (cf. décision incidente de la Commission fédérale de recours en matière d'infrastructure et d'environnement du 20 février 2006), n'est plus déterminant, la compétence du Tribunal administratif fédéral existant désormais dans les deux cas. L'art. 18h al. 5 de la loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF, RS 742.101) qui prévoyait une voie de recours différente selon l'autorité qui a rendu la décision attaquée (la CRINEN contre les décisions de l'OFT et le Tribunal fédéral contre celles du DETEC) a d'ailleurs été abrogé par le chiffre 75 de l'annexe à la LTAF.
La décision entreprise du 7 juillet 2005 portant sur une autorisation de forages satisfait aux conditions de l'art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA, RS 172.021; par renvoi de l'art. 31 LTAF). Elle n'entre en outre pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Cela étant, le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du litige.
Dans le cas particulier, le litige porte sur le bien-fondé de l'autorisation d'entreprendre des mesures préparatoires sous forme de deux forages de reconnaissance sur la parcelle des recourants.
Selon les explications et les plans de situations fournis par l'intimée en cours de procédure (D, p. 29 [annexes]), le forage 501 sera effectué dans la falaise boisée. La machine nécessaire à l'exécution des travaux mesure 1,40 mètre sur 4,30 mètres et pèse 5 tonnes. Elle sera mise en place par héliportage sur une plate-forme de travail composée de tubes d'échafaudage et de plateaux mesurant 2,50 mètres sur 11 mètres. La construction de cette plate-forme entraînera l'abattage ou l'élagage d'un arbre mort, de deux arbres presque secs, de trois arbres sains et de sous-bois comprenant environ dix feuillus dont le diamètre du tronc est inférieur à dix centimètres. L'opération nécessitera approximativement dix rotations d'hélicoptère pour la mise en place de la plate-forme et du matériel - qui durera environ 1 heure et demie -, quatre rotations pour la pose de la machine de forage et enfin douze rotations pour retirer tous ces éléments. L'intervention devrait durer environ deux semaines. Le tube équipé d'un piézomètre ayant pour but de mesurer le niveau de la nappe phréatique devrait rester environ une dizaine d'années en place et fera l'objet de relevés réguliers (lettre des CFF du 2 mars 2005, D. DETEC, p. 17).
Quant au forage 502, situé sur le plateau de Champel, à une quarantaine de mètres du lieu d'habitation des recourants, il sera exécuté au moyen d'une machine de forage, sur chenille, mesurant 2,30 mètres sur 6 mètres et pesant environ 12 tonnes. Si la qualité du terrain ou la présence de canalisations ou de conduites l'exige, des planches en bois seront disposées sous chaque chenille de la machine en vue de limiter la charge au sol. Ici aussi, l'intervention devrait durer approximativement deux semaines. Le tube équipé d'un inclinomètre a pour but de contrôler les déformations éventuelles du terrain; il devra également rester une dizaine d'années en place et permettre des relevés bi-annuels. Par ailleurs, une fois l'équipement posé, la zone sera arasée et munie d'une grille afin de ne pas gêner l'entretien de la zone herbeuse sise devant l'habitation des recourants (cf. lettre des CFF précitée, D. DETEC, p. 17).
4.1. Le TAF constate que si le DETEC a traité ce grief en mentionnant le nombre d'arbres touchés, il n'a en revanche pas statué sur la question de savoir si cette intervention pouvait constituer un défrichement soumis à autorisation en application de la législation fédérale sur les forêts. Selon l'article 6 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0), l'autorité compétente pour décider de la construction ou de la transformation d'un ouvrage l'est également pour accorder l'autorisation de défrichement de l'article 4 LFo. Par ailleurs, aux termes de l'article 62a de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration du 21 mars 1997 (LOGA, RS 172.010), "si une loi prévoit, pour des projets concernant par exemple des constructions ou des installations, la concentration de plusieurs décisions entre les mains d'une seule autorité (autorité unique) cette dernière consulte les autorités fédérales concernées avant de rendre sa décision". Il ne résulte pas non plus du dossier de première instance que le DETEC ait consulté l'autorité fédérale compétente, en l'occurrence l'OFEV. Cette omission n'entraînera toutefois pas que la décision soit annulée, car disposant d'un plein pouvoir d'examen (cf. art. 49 PA, Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001 [FF 2001 IV 4055 et 4190]), la Cour de céans peut d'une part consulter l'OFEV et d'autre part, procéder à l'examen de la conformité du projet avec la LFo. La CRINEN disposait par ailleurs du même pouvoir d'examen (art. 49 PA, dans sa version antérieure au 1er janvier 2007).
4.2. En date du 5 septembre 2006, l'Inspectorat des forêts de la République et canton de Genève, autorité compétente pour attribuer la qualification de forêt sur le territoire cantonal selon l'article 2 al. 4 et 10 LFo, a confirmé à la CRINEN que la falaise boisée (où devait se situer le forage 501) devait être considérée comme forêt. Des interventions dans cette zone pourraient donc entrer en conflit avec la LFo. En revanche, la zone du forage 502 n'est pas situé en zone de forêt.
4.3. Selon l'article 4 LFo, le défrichement n'est pas synonyme de déboisement. En d'autres termes, la notion de défrichement ne dépend pas du nombre d'arbres à abattre: il s'agit bien plutôt d'un changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier. Plus précisément, on parle de défrichement lorsque le sol forestier est utilisé de telle manière que son affectation en est modifiée. Un tel changement peut en particulier survenir lorsque des aménagements sont effectués sur ce sol. Tous n'impliquent cependant pas nécessairement une utilisation du sol forestier constitutive d'un défrichement. C'est notamment le cas des constructions et installations forestières de même que des petites constructions et installations non forestières (art. 4 let. a de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 [OFo, RS 921.01]). Dans son Message du 29 juin 1988 relatif à loi fédérale sur les forêts, le Conseil fédéral relevait d'ailleurs que l'utilisation ponctuelle ou négligeable du sol forestier pour des petites constructions ou installations non forestières, telles que de modestes places de repos, des foyers, des sentiers à but sportif ou pédagogique, des conduites et des petits réseaux d'antennes mis sous terre, qui ne portent pas atteinte à la structure du peuplement, ne constitue pas un défrichement au sens de la loi (FF 1998 III 175). Aussi, convient-il d'examiner dans chaque cas particulier, en fonction de l'ensemble des circonstances, si l'aménagement envisagé est susceptible, tant par le but poursuivi que par l'intensité de son impact sur le sol, de modifier l'affectation du sol forestier (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1A.32/2004 du 30 septembre 2004, en particulier consid. 3.1.5).
4.4. Vu les constatations formulées sous considérant 3 ci-dessus, le forage 501 peut être assimilé à une petite construction ou installation au sens de l'art. 4 let. a OFo. En effet, on ne voit pas que l'installation d'un piézomètre puisse porter davantage atteinte au sol forestier - et par voie de conséquence en changer l'affectation - que ne pourraient le faire les aménagements mentionnés par le Conseil fédéral dans son message susmentionné.
L'exécution des travaux de forage nécessitera aussi la construction d'une plate-forme de travail de 2,50 mètres sur 11. L'installation de cet ouvrage se fera essentiellement à l'aide d'un hélicoptère qui amènera les matériaux et les pièces de la machine de forage elle-même. Il n'est en aucun cas prévu que l'appareil se pose dans cette zone pour livrer le matériel; dès lors le TAF retiendra que la surface nécessaire et donc sur laquelle il faudra abattre des arbres, correspond bien à la surface de la plate-forme elle-même et pas davantage. On peut également imaginer que plusieurs personnes seront amenées à fouler le sol en vue de l'édification de la plate-forme. Il faut cependant tenir compte du fait qu'elle n'a pour but que de permettre le forage à l'endroit prévu et sera démontée aussitôt le travail effectué, soit déjà deux semaines environ après le début des travaux. En particulier, il n'y aura pratiquement pas d'installation de chantier, ni de bétonnage. Des containers de chantiers ne seront pas utilisés et les travaux ne nécessiteront pas l'évacuation de déblais d'excavation (cf. lettre des CFF du 2 mars 2005, D. DETEC, p. 17). Ainsi, l'entreprise projetée n'est pas de nature à porter atteinte à la structure du peuplement forestier. Dans ces conditions, l'activité déployée en vue de réaliser l'ouvrage projeté, exercée dans un laps de temps aussi restreint, ne saurait porter davantage atteinte au sol que ne peuvent le faire des foyers ou de modestes places de repos, destinés à demeurer pour une période indéterminée en forêt et dont on peut présumer qu'ils sont utilisés par de nombreuses personnes des années durant.
Aussi, doit-on retenir que le forage 501 ne provoquera aucun changement d'affectation du sol forestier au sens de l'article 6 LFo. Cela étant, l'exécution de cette mesure préparatoire ne nécessite aucune autorisation de défricher au sens de la disposition précitée. Ce point de vue est au demeurant partagé aussi bien par l'OFEV (lettre du 4 octobre 2006, D. p. 39) que par l'Inspectorat des forêts de la République et canton de Genève (lettre du 5 septembre 2006. D. p. 33).
Partant, les griefs des recourants, qui surestiment par ailleurs largement le nombre d'arbres à abattre, griefs qui ne sont du reste pas établis, ne sont pas pertinents en l'espèce et doivent être rejetés.
Si l'exécution du forage n° 501 n'est pas de nature à modifier l'affectation du sol et ne requiert donc aucune autorisation de défrichement du DETEC, il n'en demeure pas moins, on l'a vu, que certains arbres devront être abattus ou élagués. Cela suffit à retenir que l'ouvrage prévu constitue une exploitation préjudiciable au sens de l'art. 16 LFo (cf. pour des exemples FF 1988 III 182), même s'il ne porte qu'une atteinte au sol très limitée dans le temps.
Aussi, les travaux litigieux requièrent-ils une autorisation au sens de l'art. 16 al. 2 LFo. Comme cela ressort de la lettre claire de cette disposition légale - dont rien ne justifie que l'on s'en écarte (l'art. 16 LFo n'ayant pas été modifié par la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décisions du 18 juin 1999 [RO 1999 3071] contrairement notamment à l'art. 6 LFo) -, il appartient à l'autorité cantonale compétente de délivrer une telle autorisation en imposant, le cas échéant, des conditions et des charges.
L'Inspectorat des forêts a rendu, le 3 juillet 2006, un préavis favorable sous réserve en particulier de la délivrance du permis de coupe et de la remise en état des lieux et accès. La question de savoir si ce préavis constitue une décision au sens de l'article 16 LFo souffre de demeurer indécise, dès lors qu'il n'est pas de la compétence du TAF de pallier à une éventuelle carence de l'autorité cantonale. Si le préavis susmentionné devait ne pas être considéré comme une décision, il appartiendrait donc à l'autorité cantonale d'en rendre une, en imposant si nécessaire des conditions et des charges conformément à l'art. 16 al. 2 LFo. L'autorité de céans ne serait toutefois en aucun cas compétente pour examiner l'éventuelle décision de l'autorité cantonale; elle ne l'est donc pas davantage pour examiner la question de la validité, en tant qu'éventuelle décision, du préavis du 3 juillet 2006.
On relèvera enfin qu'une autorisation au sens de l'art. 22 LAT n'est pas nécessaire dans le cas particulier. On l'a vu, ni l'excavation envisagée, ni l'édification de la plate-forme de travail ne sont propres à modifier l'affectation du sol. En outre, les travaux de forage ne dureront qu'approximativement deux semaines. Dès lors, l'entreprise prévue ne répond pas à la définition de construction ou d'installation au sens de la LAT, à savoir tous les aménagements durables crées par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de porter atteinte à l'environnement (cf. ATF 123 II 259, consid. 3; pour la casuistique relative aux différents éléments de cette définition, cf. Piermarco Zen- Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 213 et suivants).
Reste encore à examiner si le droit de propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]) des recourants, a valablement été restreint. A cet égard il sied de rappeler que la garantie du droit à la propriété n'est pas absolue. Une atteinte au droit de propriété est conforme au droit pour autant que la restriction repose sur une base légale, qu'elle soit justifiée par un intérêt public prépondérant et qu'elle soit proportionnée au but visé. Par ailleurs, elle ne saurait violer l'essence du droit à la propriété (art. 36 Cst.).
7.1. En tant qu'actes préparatoires, les forages projetés reposent sur une base légale claire, soit l'art. 18c al. 3 LCdF qui fait état de la possibilité de procéder à d'autres actes préparatoires que les piquetages et la pose de gabarits et prévoit pour ceux-ci l'application de la procédure prévue à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'expropriation du 20 juin 1930 (LEx, RS 711).
7.2. Ces forages de reconnaissance sont en outre justifiés par un intérêt public, dès lors qu'ils visent à recueillir des données géologiques en vue du calage et du dimensionnement du projet ferroviaire CEVA, lui-même d'intérêt public.
7.3. Vu les constatations effectuées sous considérant 3 ci-dessus, les mesures autorisées par le DETEC apparaissent appropriées et nécessaires à atteindre le but visé: l'importance des données géotechniques pour une planification correcte et précise notamment du percement du tunnel de Champel entraîne que l'atteinte portée au droit de propriété par l'exécution des travaux doit être qualifiée de raisonnable face à l'intérêt public précité.
7.4. Par ailleurs, l'éventualité de nuisances sonores - au demeurant de courte durée - occasionnées par les quelques rotations de l'hélicoptère et par le forage lui-même n'est pas propre à conduire l'autorité de céans à une appréciation différente.
7.5. Enfin, eu égard à la nature de la mesure, celle-ci ne viole pas l'essence du droit de propriété. On ne saurait prétendre que les mesures autorisées empêchent les recourants de jouir de leur bien-fonds.
Ils allèguent en particulier que leur terrain est instable et que les travaux de forage risquent de causer des dégâts. Il sied de relever que les sondages litigieux ont justement pour but de recueillir des données géologiques du terrain en vue notamment de déterminer plus précisément sa stabilité. Dans ce sens, on peut même considérer que ces sondages répondent à l'intérêt bien compris des recourants.
Les époux M._______ considèrent ensuite que c'est à tort que l'Inspecteur cantonal des forêts a retenu, dans sa lettre du 5 septembre 2006, que l'abattage de quelques arbres ne présentera pas de sérieux danger pour l'environnement, dès lors notamment que plusieurs espèces rares ou menacées d'extinction se trouvent dans la falaise boisée. Ces allégations, à supposer avérées, ne sont cependant pas pertinentes. En effet, l'absence de sérieux danger pour l'environnement est une des conditions devant être satisfaite pour bénéficier d'une autorisation de défricher, ce qui suppose l'existence d'un défrichement. Or, justement, dans le cas particulier, l'aménagement projeté n'est pas propre à modifier l'affectation du sol, si bien qu'il n'y a pas de défrichement au sens de la législation sur les forêts. Quant à la question de savoir si l'autorité cantonale compétente devrait, le cas échéant, rendre une décision au sens de l'article 16 LFo, elle est précisément de la compétence cantonale et le TAF ne saurait se prononcer à ce sujet.
Le dossier étant documenté à satisfaction de droit, une éventuelle vision locale ou l'audition de témoins ne s'avèrent pas nécessaire.
Sur le vu de ce qui précède, le recours se révèle mal fondé. Conformément à l'article 63 PA, les frais de procédure, comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours seront mis à la charge des recourants qui succombent. Vu le règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF; RS 173.320.2), ceux-ci seront fixés à 1'500 francs.
Vu l'article 9 al.2 FITAF, l'intimée, bien qu'elle obtienne gain de cause, n'a pas droit à des dépens.
Le recours est rejeté.
Les frais de justice d'un montant de fr. 1'500.- sont mis à la charge des recourants. Ils s'en acquitteront dans un délai de 30 jours à compter de l'entrée en force du présent arrêt. Un bulletin de versement leur sera remis à cet effet par courrier séparé.
Il n'y a pas lieu à des dépens.
Le présent arrêt est notifié :
aux recourants (acte judiciaire)
aux CFF (acte judiciaire)
au DETEC ([acte judiciaire] n° de réf. 521-17)
Le Président de la Cour I Le Greffier
Lorenz Kneubühler Loris Pellegrini
Voies de droit
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral à Lausanne dans un délai de 30 jours dès sa notification. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Il doit être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit à l'attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (cf. art. 42, 48, 54 et 100 LTF).
Date d'expédition :