[AZA 7]
K 177/00 Mh
IIe Chambre
MM. les Juges fédéraux Lustenberger, Président, Meyer et
Ferrari. Greffier : M. Beauverd
Arrêt du 4 septembre 2001
dans la cause
41, 8023 Zürich,
12. Krankenkasse Helvetia, Stadelhoferstrasse 25, 8024 Zürich,
13. Caisse-maladie Hermes, rue du Nord 5, 1920 Martigny,
Caisse-maladie et accidents de la société suisse des hôteliers, HOTELA, rue de la Gare 18, 1820 Montreux,
INTRAS Caisse Maladie, rue Blavignac 10, 1227 Carouge,
Mutual Assurances, rue du Nord 5, 1920 Martigny,
Mutuelle Valaisanne, Caisse-maladie, avenue de la Gare 20, 1951 Sion,
Philos, Caisse maladie-accident, Section AMBB, Riond
Bosson, 1131 Tolochenaz,
19. PHILOS, Caisse maladie-accident, Section FRV, avenue du Casino 13, 1820 Montreux,
20. Caisse-maladie Progrès, rue Daniel-Jean Richard 19,
2400 Le Locle,
21. Sanitas Assurance Maladie, avenue de la Gare 1, 1001 Lausanne,
22. SUPRA Caisse-maladie, chemin de Primerose 35,
1000 Lausanne,
23. SWICA Organisation de santé, Römerstrasse 38, 8401 Winterthur,
24. UNITAS, Assurance suisse de maladie et accidents,
Weidengasse 3, 5012 Schönenwerd,
25. Caisse maladie Universa, Alpenstrasse 24, 3006 Berne,
26. Caisse-maladie Visana, Weltpoststrasse 19/21, 3000 Berne,
recourantes, toutes les vingt-six agissant par la Fédération vaudoise des assureurs-maladie, avenue de la Rasude 2, 1006 Lausanne, elle-même représentée par Maître Jacques Morier-Genoud, avocat, rue Centrale 5, 1002 Lausanne,
contre
Fondation de l'Hôpital X.________, intimée, représentée par Maître Peter Schaufelberger, avocat, place Benjamin-Constant 2, 1002 Lausanne,
et
Tribunal arbitral des assurances, Lausanne
A.- Dans le canton de Vaud, la convention vaudoise d'hospitalisation (CVHo) règle les relations financières entre l'Etat de Vaud, la Fédération vaudoise des assureursmaladie (FVAM; autrefois la Fédération vaudoise des caisses-maladie [FVCM]), le Groupement des Hôpitaux régionaux vaudois (GHRV) et la Société vaudoise de médecine, aux fins de couvrir les coûts d'exploitation des hôpitaux pour les malades hospitalisés.
L'assemblée des délégués de la FVCM ayant refusé, le 20 janvier 1993, d'approuver les éléments économiques de la CVHo pour l'année 1993, tels qu'ils ressortaient de l'avenant n° 1 à la CVHo applicable durant l'année en cause, le Conseil d'Etat vaudois les a fixés par arrêté du 4 juin 1993. Saisi d'un recours de la FVCM contre cet arrêté, le Conseil fédéral l'a rejeté, dans la mesure où il était recevable, par décision du 26 septembre 1994. En conséquence, les montants forfaitaires journaliers d'hospitalisation, initialement fixés par la FVCM, pour chacune des années 1993 et 1994, respectivement à 395 fr. et 397 fr., ont été portés à 439 fr. pour l'année 1993, et à 453 fr., pour l'année 1994, en application de l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 juin 1993.
L'Hôpital X.________ ne fait pas partie du GHRV. Aussi a-t-il passé avec la FVCM, le 4 mars 1987, une convention relative aux traitements des assurés dans la division générale de l'Hôpital X.________ (ci-après : la convention), laquelle a été approuvée par le Conseil d'Etat le 29 avril 1987 et est entrée en vigueur le 1er janvier précédent.
A partir de 1988, la convention a été reconduite d'année en année, selon des avenants signés par les parties et approuvés par le Conseil d'Etat. D'une manière générale, les forfaits fixés par la convention, respectivement par les avenants la complétant, étaient légèrement inférieurs aux forfaits figurant dans la CVHo, la différence servant à couvrir les frais administratifs. Cette différence était de 5,24 % en 1992, de 5,93 % et 2,77 % respectivement en 1993 et 1994 (avant l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 juin 1993) et de 2,74 % en 1995.
Comme l'assemblée des délégués de la FVCM avait refusé de ratifier l'avenant n° 1 à la CVHo, la FVCM a adressé à l'Hôpital X.________ l'avenant n° 6 à la convention - aux termes duquel le forfait journalier d'hospitalisation était de 374 fr. 50 pour l'année 1993 -, tout en indiquant que ce montant pourrait être modifié lorsqu'une décision concernant les éléments économiques de la CVHo aura été rendue.
Le 21 février 1994, la FVCM a proposé à l'Hôpital X.________ d'adapter, à partir du 1er janvier 1994, le forfait journalier d'hospitalisation dans la même proportion que le forfait prévu par la CVHo pour l'année en cause, soit 386 fr.
Par lettre du 25 janvier 1995, l'hôpital a informé la FVCM de son intention de négocier à nouveau les forfaits hospitaliers pour les années 1993 et 1994, "à la suite de la décision du Conseil fédéral de donner raison à l'Etat de Vaud sur les forfaits journaliers de 439 fr. en 1993, respectivement de 453 fr. en 1994".
Aucun accord n'étant intervenu sur ce point avec la FVCM, l'Hôpital X.________ s'est adressé, le 14 août 1996, aux caisses-maladie dont certains assurés avaient séjourné dans sa division générale au cours des années 1993 et 1994, en les invitant à lui payer des montants complémentaires (soit 41 fr. 70 pour 1993 et 53 fr. 45 pour 1994, montants correspondant à la différence entre le tarif accepté par la FVCM avant règlement du litige avec l'Etat de Vaud et le tarif fixé par ce dernier), multipliés par le nombre de jours d'hospitalisation pour chacune des deux années concernées.
Par courrier du 9 octobre 1996, l'Hôpital X.________ a invité les caisses-maladie qui ne s'étaient pas manifesté à la suite de sa lettre du 14 août précédent à s'acquitter dans les quinze jours de la somme réclamée, faute de quoi il adresserait aux institutions intéressées un commandement de payer afin de sauvegarder ses droits et d'interrompre la prescription.
La FVAM ayant recommandé à ses membres de ne procéder à aucun paiement rétroactif portant sur des suppléments de facturation pour les séjours hospitaliers de leurs assurés durant la période du 1er janvier 1993 au 31 décembre 1994, la Fondation de l'Hôpital X.________ (ci-après : la fondation) a saisi le Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud par acte du 24 décembre 1996. Elle concluait à ce que vingt-six caisses-maladie et assureurs-maladie (à savoir : Artisana, ASEA, Assura, L'Avenir, la Caisse vaudoise, CMBB, CPT, FAMA, FTMH, Futura, Galenos, Helvetia, Hermes, Hotela, Intras [y compris la Suisse Assurances], Mutual, Mutuelle valaisanne, Philos AMBB, Philos FRV, Le Progrès, Sanitas, Supra, Swica [y compris Amasco et CMSE], Unitas, Universa et Visana [y compris CMB, Evidenzia et Grütli]) fussent condamnés à payer à l'Hôpital X.________ la somme de 1 071 256 fr. 45, avec intérêt à 5 % l'an dès le 1er janvier 1994, date moyenne, subsidiairement dès le 14 août 1996, soit chacun d'entre eux en fonction du nombre de jours d'hospitalisation au cours des années 1993 et 1994.
Par jugement du 16 septembre 1999, le tribunal arbitral a admis la demande, en ce sens que les défenderesses ont été condamnées à payer à la demanderesse un montant de 1 071 173 fr. 55, avec intérêt à 5 % l'an dès le 24 décembre 1996. Les frais de la cause, par 6000 fr., ont été mis à la charge des défenderesses, lesquelles ont en outre été condamnées à verser à la demanderesse un montant de 30 000 fr. à titre d'indemnité de dépens.
B.- Les vingt-six défenderesses, représentées par la FVAM, interjettent recours de droit administratif contre ce jugement dont elles demandent la réforme, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la condamnation à payer un intérêt sur le montant de 1 071 173 fr. 55 et à la réduction de l'indemnité de dépens.
La fondation conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
L'Office fédéral des assurances sociales n'a pas présenté de détermination.
Considérant en droit :
1.- A titre principal, la fondation intimée conclut à l'irrecevabilité du recours, "eu égard notamment à l'art. 129 al. 1 let. b OJ".
a) Selon l'art. 129 al. 1 let. b OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre des décisions concernant des tarifs. Toutefois, selon la jurisprudence, le recours de droit administratif n'est irrecevable que contre des décisions qui ont pour objet l'établissement ou l'approbation d'un tarif dans son ensemble ou lorsqu'il vise directement des clauses tarifaires particulières en tant que telles. En revanche, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre des décisions qui sont prises en application d'un tarif dans une situation concrète.
Il n'en demeure pas moins que, même dans cette éventualité, le Tribunal fédéral des assurances n'a pas le pouvoir de se prononcer sur tous les postes du tarif en question, y compris la relation qui existe entre ceux-ci; il doit bien plutôt se borner à contrôler la légalité du poste tarifaire incriminé, appliqué dans un cas précis (ATF 125 V 104 consid. 3b, 120 V 47 consid. 1a, 457 consid. 1 et les références).
Par ailleurs, la jurisprudence et la doctrine considèrent que l'objet d'un recours de droit administratif est toujours le dispositif du prononcé attaqué et non pas les motifs invoqués à l'appui de celui-ci (ATF 113 V 159, 110 V 52 consid. 3c in fine, 109 V 60 ad arrêt no 12, 106 V 92 consid. 1; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, p. 323; Grisel, Traité de droit administratif, p. 882 ch. II).
b) Du point de vue matériel, le dispositif du prononcé attaqué porte uniquement sur la condamnation des défenderesses à payer à la demanderesse le montant de 1 071 173 fr. 55, avec intérêt à 5 % l'an dès le 24 décembre 1996. Force est dès lors de constater que le jugement attaqué a été rendu en application d'un tarif dans une situation concrète. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte contre ce prononcé.
2.- a) Le Tribunal fédéral des assurances examine d'office les conditions dont dépend la qualité pour recourir et les conditions formelles de validité et de régularité de la procédure précédente, notamment en ce qui concerne la procédure devant le tribunal arbitral cantonal au sens des art. 25 al. 1 LAMA (ATF 119 V 324 consid. 3) et 89 LAMal (ATF 123 V 283 consid. 1). Aussi, lorsque l'autorité de première instance a ignoré qu'une condition mise à l'examen du fond du litige par le juge faisait défaut et a statué sur le fond, c'est un motif pour le tribunal, saisi de l'affaire, d'annuler d'office le jugement en question (ATF 125 V 23 consid. 1a, 123 V 327 consid. 1, 122 V 322 consid. 1 et la référence).
b) La fondation intimée ayant formé action le 24 décembre 1996, c'est le tribunal arbitral selon l'art. 89 LAMal qui est compétent du point de vue fonctionnel (comp. ATF 124 V 132 consid. 3b).
La compétence matérielle du tribunal arbitral selon l'art. 25 al. 1 LAMA était définie de manière large par la jurisprudence : il suffisait que le litige porte sur des rapports juridiques régis par la LAMA ou par une convention fondée sur cette loi (ATF 123 V 285 consid. 5, 116 V 126 consid. 2a, 112 V 311 consid. 3b et les références).
Bien que ni la loi (LAMal) ni l'ordonnance (OAMal) ne contiennent une définition des litiges tombant sous le coup de l'art. 89 LAMal, la jurisprudence considère que cette notion est beaucoup plus étroite que sous l'ancien droit.
En effet, la LAMal a introduit un nouvel aménagement du système des conventions tarifaires en instaurant dans ce domaine le principe du caractère économique des prestations (cf. art. 56 al. 1 LAMal). Cela a eu pour conséquence d'étendre la compétence des autorités chargées d'approuver les conventions tarifaires (gouvernement cantonal ou Conseil fédéral lorsque la validité de la convention s'étend à toute la Suisse [art. 46 al. 4 LAMal], ou encore en cas de recours contre la décision d'un gouvernement cantonal [art. 53 al. 1LAMal]) : les autorités en cause ont l'obligation de contrôler non seulement si la convention est conforme à la loi et à l'équité (cf. art. 22 al. 3 et 22quater al. 5 LAMA), mais également si elle satisfait à l'exigence du caractère économique des prestations (ATF 123 V 286 consid. 6a). Cette dernière exigence est concrétisée par le devoir des autorités d'approbation de requérir préalablement l'avis du Surveillant des prix (ATF 123 V 287 consid. 6b; Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Bâle 1996 p. 84). L'association du Surveillant des prix à la procédure d'approbation des conventions tarifaires permet non seulement d'assurer la conformité des clauses conventionnelles au principe d'économie et à l'équité (art. 46 al. 4 LAMal), mais également de tenir compte des "intérêts publics supérieurs qui peuvent exister" (art. 14 al. 3 de la loi fédérale concernant la surveillance des prix [RS 942. 20; LSPr]).
Le champ de compétence étendu des autorités d'approbation sous l'empire du nouveau droit a pour effet de réduire la compétence matérielle du tribunal arbitral cantonal selon l'art. 89 LAMal en ce sens notamment qu'il n'est pas fondé à examiner la portée d'une clause d'indexation d'une convention entre une association cantonale de médecins et une fédération cantonale de caisses-maladie fixant la valeur du point (ATF 123 V 288 consid. 6d).
c) Le présent litige porte sur l'application d'une clause tarifaire valable en 1993 et 1994, soit des périodes antérieures à l'entrée en vigueur de la LAMal, dont les dispositions ont eu pour effet de réduire la compétence matérielle du tribunal arbitral cantonal. Aussi, bien que le tribunal arbitral selon l'art. 89 LAMal soit compétent du point de vue fonctionnel, sa compétence matérielle doit être examinée à la lumière de l'art. 25 al. 1 LAMA. Sur le vu de la jurisprudence concernant cette disposition légale (ATF 116 V 126 consid. 2a, 112 V 311 consid. 3b et les références), le Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud était fondé à entrer en matière sur la demande de la Fondation.
3.- La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
Le litige ne porte pas, par ailleurs, sur des contributions publiques, de sorte que le Tribunal fédéral des assurances ne peut aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 114 al. 1 en liaison avec l'art. 132 OJ).
4.- Les recourantes reprochent au tribunal arbitral de les avoir condamnées au versement d'un intérêt de 5 % l'an, dès le 24 décembre 1996, sur le montant de 1 071 173 fr. 55.
a) Dans le domaine du droit des assurances sociales, la jurisprudence considère depuis longtemps qu'il n'y a en principe pas place pour des intérêts moratoires, dans la mesure où ils ne sont pas prévus par la loi. Des exceptions se justifient toutefois en cas de manoeuvres illicites ou purement dilatoires de la part du débiteur (ATF 119 V 81 consid. 3a et les références; RAMA 2000 U 360 p. 38 consid. 4c). Ces principes sont également valables en ce qui concerne les intérêts moratoires réclamés sur des prétentions pouvant donner lieu à un litige devant un tribunal arbitral; dans ce cas, il y a lieu toutefois de tenir compte d'un accord éventuel intervenu entre les parties à une convention quant aux conséquences d'un retard dans le paiement (ATF 119 V 81 consid. 3a et les références).
b) En l'occurrence, l'art. 3 al. 1 de la convention relative aux traitements des assurés dans la division générale de l'Hôpital X.________ du 4 mars 1987 dispose que, sauf clauses contraires de ladite convention, les dispositions de la CVHo relatives aux conditions de prise en charge des traitements par les caisses sont applicables par analogie. Dans son chapitre V intitulé "modalités de facturation", la CVHo prévoit que, dès réception, les caisses honorent les factures dans un délai de 30 jours auprès de la Centrale d'encaissement sanitaire vaudoise (art. 25 al. 1), tout dépassement du délai entraînant des intérêts de retard, cas en suspens excepté (art. 25 al. 2).
Cela étant, le jugement entrepris n'est pas contraire au droit fédéral dans la mesure où il condamne les défenderesses au paiement d'un intérêt moratoire à partir du 24 décembre 1996, date du dépôt de la demande en justice.
Quant au taux d'intérêt de 5 % l'an, il n'est pas critiquable, les clauses conventionnelles étant muettes à ce sujet (art. 104 al. 1 CO).
5.- Les recourantes demandent une réduction de l'indemnité de dépens de 30 000 fr. allouée par le tribunal arbitral à la partie adverse.
En règle ordinaire, l'autorité cantonale chargée de fixer une indemnité de dépens fixera les honoraires d'avocat en fonction de l'importance et de la difficulté du litige, ainsi que d'après le travail et le temps que le mandataire a dû y consacrer (cf. art. 2 al. 1 du tarif pour les dépens alloués à la partie adverse dans les causes portées devant le Tribunal fédéral des assurances, du 16 octobre 1992; voir également Grisel, Traité de droit administratif, p. 848). Quant à la valeur litigieuse, telle qu'elle se détermine selon le droit de procédure civile, elle n'est pas décisive pour la fixation des dépens. Elle ne peut être prise en considération que pour apprécier l'importance de la cause, ce dernier critère devant être jugé en fonction de toutes les circonstances de l'espèce.
On tiendra compte, dans ce contexte, des conséquences économiques qu'aura pour l'intéressé l'issue de la procédure (ATF 114 V 87 consid. 4b et c).
c) Les recourantes n'invoquent pas une violation d'une règle de droit cantonal mais soulèvent le grief d'arbitraire au motif que le tribunal arbitral aurait accordé à la demanderesse un montant excessif au titre de dépens.
En l'espèce, l'avocat de l'intimée a participé à deux audiences d'une demi-journée chacune, ainsi qu'à une brève audience en constitution du tribunal arbitral tenue par le président du Tribunal cantonal des assurances. Dès lors, même si le tribunal arbitral, à la différence du tribunal des assurances, n'est pas une autorité judiciaire composée de par la loi, sa constitution n'a pas entraîné un grand nombre de démarches pour les parties, contrairement à ce qu'objecte l'intimée. Par ailleurs, le fait que les demanderesses étaient au nombre de vingt-six ne permet pas de conclure à l'existence - comme l'allègue la fondation - d'une tâche considérable pour le représentant de cette dernière, les diverses prétentions reposant sur une cause de même nature. Enfin, même si un litige entre assureurs et fournisseurs de prestations comprend des aspects particuliers par rapport à la procédure de recours devant un tribunal cantonal des assurances, la présente affaire n'était pas d'une difficulté telle qu'elle justifie l'octroi d'une indemnité de dépens de 30 000 fr. Il apparaît bien plutôt que ce montant a été fixé en fonction de la valeur litigieuse, laquelle n'est pas décisive pour la fixation des dépens.
L'octroi d'une indemnité de dépens de 30 000 fr. apparaît ainsi arbitraire. Le jugement attaqué doit être annulé sur ce point et la cause renvoyée au tribunal arbitral pour qu'il se prononce à nouveau sur le montant de l'indemnité de dépens à la charge des défenderesses.
6.- Le litige ne portant pas sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Dans la mesure ou aucune des parties n'obtient entièrement gain de cause, les frais de justice sont répartis entre elles à raison d'une moitié chacune.
Vu le sort de la cause, les dépens seront compensés (art. 159 al. 1 et 3 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances
prononce :
I. Le recours est partiellement admis en ce sens que le
ch. III du jugement du Tribunal arbitral du canton de
Vaud du 16 septembre 1999 est annulé, la cause étant
renvoyée audit tribunal pour qu'il statue derechef sur
l'indemnité de dépens allouée à la demanderesse. Le
recours est rejeté pour le surplus.
II. Les frais de justice, d'un montant de 7800 fr., sont mis à la charge des recourantes pour une moitié et sont couverts par l'avance de frais de 7800 fr.
qu'elles ont versée; la différence, d'un montant de
3900 fr., lui est restituée. Les frais de justice
seront supportés pour l'autre moitié par l'intimée.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
IV. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal arbitral du canton de Vaud et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 4 septembre 2001
Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIe Chambre :
Le Greffier :