I 56/05

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause
{T 7}
I 56/05

Arrêt du 6 avril 2006
IIe Chambre

Composition
Mme et MM. les Juges Leuzinger, Présidente, Lustenberger et Kernen. Greffier : M. Beauverd

Parties
Office AI du canton de Neuchâtel, Espacité 4-5, 2302 La Chaux-de-Fonds, recourant,

contre

A.________, intimé, représenté par Me Michel Montini, avocat, rue des Moulins 51, 2004 Neuchâtel 4

Instance précédente
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, Neuchâtel

(Jugement du 3 décembre 2004)

Faits:
A.
A.________, ressortissant syrien né en 1957, est arrivé en Suisse le 26 décembre 1991, accompagné de son épouse et de ses deux filles. Les époux Assaf ont déposé une demande d'asile. Ils ont bénéficié d'une admission provisoire (permis F) depuis le 14 septembre 2000.

Le 19 décembre 2002, A.________ a présenté une demande de prestations de l'assurance-invalidité. Par décision du 12 mai 2003, l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel a dénié au prénommé le droit à une mesure de réadaptation d'ordre professionnel. Le 30 octobre suivant, il a rendu une autre décision, par laquelle il a nié le droit de l'intéressé à une rente, motif pris que celui-ci ne pouvait pas se prévaloir du paiement de cotisations au 4 juin 1993, date à laquelle l'invalidité était survenue. Par ministère de Me Montini, avocat à Neuchâtel, A.________ a fait opposition à la décision de refus de rente du 30 octobre 2003, en concluant à l'octroi d'une rente d'invalidité depuis le 4 juin 1993. En outre, il a sollicité le bénéfice de l'assistance juridique et la désignation de son mandataire en qualité d'avocat d'office.

Par décision incidente du 14 mai 2004, l'office AI a rejeté la demande d'assistance gratuite d'un conseil juridique, motif pris, que « l'échec en procédure d'opposition (était) prévisible ».
B.
Saisi d'un recours contre cette décision incidente, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel l'a annulée et a renvoyé la cause à l'office AI pour qu'il accorde l'assistance administrative à A.________. En outre, il a octroyé au prénommé l'assistance judiciaire pour la procédure cantonale et désigné Me Montini en qualité d'avocat d'office (jugement du 3 décembre 2004).
C.
L'office AI interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation, en concluant à la confirmation de sa décision incidente du 14 mai 2004.

A.________ conclut, sous suite de dépens, au rejet du recours dans la mesure où il est recevable et sollicite le bénéfice de l'assistance judiciaire en instance fédérale.

De son côté, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) propose l'admission du recours.

Par écriture du 26 mai 2005, l'intimé s'est exprimé sur les déterminations de l'OFAS.

Considérant en droit:
1.
La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
2.
Les décisions qui accordent ou refusent l'assistance gratuite d'un conseil juridique (art. 37 al. 4 LPGA) sont des décisions d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA (ATF 131 V 155 consid. 1; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar: Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 18 ad art. 52).
3.
3.1 Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de l'assistance juridique dans la procédure administrative (ATF 131 V 155 consid. 3.1; Kieser, op. cit., n. 22 ad art. 37).
3.2 Selon la jurisprudence, les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b et les références).
Les conclusions paraissent vouées à l'échec lorsqu'une partie, disposant des moyens nécessaires, ne prendrait pas le risque, après mûre réflexion, d'engager un procès ou de le continuer (ATF 129 I 135 consid. 2.3.1, 128 I 236 consid. 2.5.3 et la référence).
Quant au point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée, il doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découle (ATF 103 V 47, 98 V 118; cf. aussi ATF 130 I 182 consid. 2.2, 128 I 232 consid. 2.5.2 et les références).
Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'art. 4 aCst., sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure d'opposition (arrêt M. du 29 novembre 2004, I 557/04, consid. 2.1, publié à la Revue de l'avocat 2005 n. 3 p. 123). Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (Kieser, op. cit., n. 20 ad art. 37).
4.
4.1 Par sa décision incidente du 14 mai 2004, l'office recourant a rejeté la demande d'assistance gratuite d'un conseil juridique au motif que les conclusions de l'opposition à sa décision du 30 octobre 2003 paraissaient vouées à l'échec.

La juridiction cantonale a réfuté ce point de vue. Selon les premiers juges, la solution du litige n'est pas d'emblée évidente sur le vu des différentes prises de position contradictoires figurant au dossier, en particulier la note du gestionnaire du dossier du 24 mars 2003, dans laquelle celui-ci semble admettre que la clause d'assurance est réalisée, puis celle de la juriste de l'office AI du 17 septembre 2003, selon laquelle les conditions nécessaires à l'ouverture du droit à des prestations de l'assurance-invalidité font défaut. Considérant en outre que la condition du besoin était réalisée et que l'assistance d'un avocat était rendue nécessaire par la complexité du cas, la juridiction cantonale a jugé que l'intéressé avait droit à l'assistance d'un avocat pour la procédure d'opposition.

Dans son recours de droit administratif, l'office AI soutient que les conclusions de l'opposition à sa décision du 30 octobre 2003 paraissaient vouées à l'échec. En outre, il reproche aux premiers juges de n'avoir pas examiné si l'assistance d'un avocat était nécessaire ou du moins indiquée. Selon l'office recourant, l'intimé pouvait en effet bénéficier de l'assistance de conseillers juridiques et de juristes travaillant au service des organismes qui dispensent de l'aide aux requérants d'asile, comme le Centre social protestant.

De son côté, l'OFAS est également d'avis que la juridiction cantonale aurait dû examiner si l'intéressé ne devait pas, avant de consulter un avocat, s'adresser à d'autres services publics susceptibles de lui donner les conseils nécessaires.
4.2 Il convient d'examiner si l'office recourant était fondé à considérer comme vouées à l'échec les conclusions de l'opposition qui tendaient à l'octroi d'une rente d'invalidité depuis le 4 juin 1993.
4.2.1 Dans sa décision du 30 octobre 2003, par laquelle il a nié le droit de l'assuré à une telle prestation, l'office AI a fixé au 4 juin 1993 le moment de la naissance du droit potentiel à une telle prestation, point de vue qui n'a pas été remis en cause par l'intéressé. A ce moment-là, celui-ci ne s'était toutefois pas acquitté personnellement de cotisations à l'AVS/AI. Or, la jurisprudence considère qu'en ce qui concerne les cas d'assurance survenus - comme en l'occurrence - avant le 1er janvier 1997 (date de l'entrée en vigueur de la 10ème révision de l'AVS), il n'est pas possible de renoncer, rétroactivement, à l'exigence du paiement personnel de cotisations. C'est pourquoi un assuré qui, sous l'ancien droit, ne pouvait prétendre une rente ordinaire parce qu'il ne pouvait se prévaloir d'une durée de cotisation d'une année entière au moins au moment de la survenance de l'invalidité, n'a pas droit non plus à une telle prestation après l'entrée en vigueur de la 10ème révision de l'AVS, indépendamment des cotisations payées par son conjoint (ATF 126 V 273; arrêt B. du 2 août 2005, I 668 + 694/04, consid. 4.2). Par ailleurs, même si des cotisations étaient dues pour la période précédant le 4 juin 1993, elles ne peuvent plus être exigées ni payées, puisque, comme l'admet d'ailleurs l'assuré, elles n'ont pas été fixées par décision notifiée dans un délai de cinq ans à compter de la fin de l'année civile pour laquelle elles étaient éventuellement dues (art. 16 al. 1 LAVS).
En définitive, le seul argument invoqué par l'assuré dans son opposition est que la lacune de cotisations ne lui est pas imputable, dans la mesure où elle est due essentiellement à un manque d'information de la part des organes de l'assurance. Toutefois, cet argument ne pouvait avoir aucune incidence sur l'issue de l'opposition, puisque l'éventualité qu'une lacune de cotisation soit due à un comportement de l'administration contraire aux dispositions légales n'ouvre pas la possibilité de s'acquitter de cotisations périmées (ATF 100 V 157 s. consid. 3c et la référence; arrêt S. du 2 juin 2005, I 423/04, consid. 3.3.2).

Vu ce qui précède, les conclusions de l'opposition étaient vouées à l'échec, dans la mesure où elles tendaient à l'octroi d'une rente ordinaire d'invalidité.
4.2.2 Tel était le cas également de ses conclusions en tant qu'elles visaient l'octroi d'une rente extraordinaire. Certes, sous l'empire de l'ancien droit, les ressortissants suisses domiciliés en Suisse, qui ne pouvaient prétendre une rente ordinaire d'invalidité ou dont la rente ordinaire était inférieure à la rente extraordinaire, avaient droit à cette dernière, dans la mesure où les deux tiers de leur revenu annuel, auquel était ajoutée une part équitable de leur fortune, n'atteignaient pas certaines limites (art. 39 al. 1 aLAI en corrélation avec l'art. 42 al. 1 aLAVS). Toutefois, en l'espèce, l'intimé n'est pas suisse ni ressortissant d'un Etat avec lequel la Suisse a passé une convention de sécurité sociale. Il ne pouvait donc pas prétendre une rente extraordinaire d'invalidité.
4.2.3 Cela étant, l'office recourant était fondé, par sa décision incidente du 14 mai 2004, à rejeter la demande d'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure d'opposition. Le recours se révèle ainsi bien fondé.
5.
L'intimé demande à bénéficier de l'assistance judiciaire en instance fédérale.

Dans la mesure où elle vise la dispense de payer des frais de procédure, cette requête est sans objet. En effet, la procédure concernant l'octroi ou le refus de l'assistance judiciaire est en principe gratuite (SVR 2002 ALV n° 3 p. 7 consid. 5).
Quant à la demande d'assistance gratuite d'un avocat en instance fédérale, les conditions auxquelles l'art. 152 al. 1 et 2 OJ subordonne la désignation d'un avocat d'office sont remplies. L'attention de l'intimé est cependant attirée sur le fait qu'il devra rembourser la caisse du Tribunal s'il devient en mesure de le faire ultérieurement (art. 152 al. 3 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est admis et les chiffres 1, 2 et 5 du jugement du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 3 décembre 2004 sont annulés.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
L'assistance judiciaire est accordée. Les honoraires (y compris la taxe à la valeur ajoutée) de Me Michel Montini sont fixés à 1'500 fr. pour la procédure fédérale et seront supportés par la caisse du Tribunal.
4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 6 avril 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
La Présidente de la IIe Chambre: Le Greffier: