Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
Cause
{T 7}
I 327/02
Arrêt du 28 janvier 2003
Ire Chambre
Composition
MM. et Mme les Juges Schön, Président, Borella, Rüedi, Widmer et Frésard.
Greffier: M. Beauverd
Parties
Centre X.________, recourant, représenté par Me Thierry Thonney, avocat, place Pépinet 4, 1002 Lausanne,
contre
Office fédéral des assurances sociales, Effingerstrasse 20, 3003 Berne, intimé
Instance précédente
Département fédéral de l'intérieur, Berne
(Décision du 28 mars 2002)
Faits:
A.
Le Centre X.________ pour le canton de Y.________ a pour but d'accueillir, d'aider, de conseiller, de soutenir ceux qui le consultent en raison de difficultés d'ordre social, spirituel, psychique, relationnel, juridique, matériel, économique ou liées à l'invalidité; son action est préventive et curative. Depuis 1984, le Centre X.________ a reçu une subvention de l'assurance-invalidité, par l'intermédiaire de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) pour ses activités de conseils et d'accompagnement des personnes handicapées.
Le 31 mars 2000, le Centre X.________ a adressé à l'OFAS une demande de subventions pour les années 2001-2003 pour les consultations sociales et juridiques qu'il offre aux personnes handicapées. Il a en outre sollicité un élargissement du subventionnement aux prestations similaires offertes par les Centres sociaux de A.________, B.________ et C.________. Le 23 mai 2000, l'OFAS a répondu que les conditions mises à l'octroi de subventions n'étaient pas réalisées. Tout d'abord, les subventions n'étaient accordées qu'aux organisations qui se consacrent entièrement ou dans une large mesure aux invalides, condition non réalisée en l'occurrence. De plus, le requérant n'était pas actif au niveau d'une région linguistique. L'OFAS invitait le Centre X.________ à envisager la conclusion d'un contrat avec Pro Infirmis (sous-contrat de prestations) qui lui donnerait indirectement droit à des subventions pour les années considérées.
Le 12 juillet 2000, le Centre X.________ a informé l'OFAS qu'il n'avait pu conclure un sous-contrat de prestations avec Pro Infirmis. Une démarche identique avec l'Association suisse des invalides n'avait d'autre part pas abouti.
Par décision du 19 février 2001, l'OFAS a refusé d'accorder des subventions au Centre X.________ à partir de janvier 2001. Cette décision était motivée par le fait que le Centre X.________ ne se consacrait ni entièrement ni dans une large mesure à l'aide aux invalides et que son offre de prestations n'avait pas un rayon d'action au niveau d'une région linguistique. Il était rappelé, en outre, que le Centre X.________ n'avait pas conclu un sous-contrat de prestations avec une organisation faîtière quand bien même de telles organisations (Pro Infirmis, Association suisse des invalides), qui offraient également des prestations de conseil social aux handicapés ou à leurs proches, étaient disposées à collaborer avec le Centre X.________ et à accepter celui-ci en tant qu'organisation sous-contractante.
B.
Statuant le 28 mars 2002, le Département fédéral de l'Intérieur (DFI) a rejeté, au sens des considérants, le recours formé par le Centre X.________ contre cette décision. Il a rappelé que l'OFAS était encore disposé à accorder des subventions au Centre X.________ pour autant que celui-ci conclue un contrat de sous-prestations avec une organisation faîtière, qu'il satisfasse à diverses exigences formelles et qu'il fournisse tous les documents relatifs à la preuve du besoin pour les cantons de A.________, B.________ et C.________. L'OFAS était invité, le cas échéant, à réexaminer une éventuelle demande du Centre X.________ à la lumière de nouveaux éléments et à rendre une nouvelle décision.
C.
Le Centre X.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions précédentes. Il demande au Tribunal fédéral des assurances de constater que le Centre X.________ remplit les conditions pour le versement de subventions et de renvoyer la cause à l'OFAS pour qu'il examine si le besoin de prestations des Centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________ est établi et si l'offre ainsi définie répond aux critères géographiques prescrits par l'art. 108 al. 1 RAI.
L'OFAS et le DFI concluent au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine de l'assurance-invalidité. Cependant, le cas d'espèce reste régi par les dispositions de la LAI en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, eu égard au principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467 consid. 1). En outre, le Tribunal fédéral des assurances apprécie la légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 121 V 366 consid. 1b).
2.
Le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre les décisions du DFI au sens des art. 97 et 98 let. b OJ, en matière d'assurances sociales (art. 128 OJ). Selon l'art. 129 al. 1 let. c OJ, ne sont pas recevables des recours contre des décisions concernant l'octroi ou le refus de prestations pécuniaires auxquelles la législation fédérale ne confère pas un droit.
2.1 Selon l'art. 74 al. 1 LAI, l'assurance alloue aux associations centrales de l'aide privée aux invalides et aux organismes formant des spécialistes de la réadaptation professionnelle des subventions pour l'exercice des activités suivantes, en particulier:
Les subventions continuent à être versées lorsque les invalides concernés ont atteint l'âge ouvrant le droit à la rente de vieillesse de l'AVS (art. 74 al. 2 LAI).
Conformément à l'art. 75 al. 1 LAI, il appartient au Conseil fédéral de fixer le montant de ces subventions; il peut en subordonner l'octroi à d'autres conditions encore ou à l'accomplissement de certaines obligations. Se fondant sur cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a adopté les art. 108 à 114 RAI.
Selon l'art. 108 al. 1 RAI (dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2001), ont droit à des subventions les organisations reconnues d'utilité publique de l'aide privée aux invalides, pour les prestations qu'elles fournissent dans l'intérêt des invalides à l'échelon suisse ou dans une région linguistique; les organisations doivent se consacrer entièrement ou dans une large mesure à l'aide aux invalides et peuvent déléguer à des tiers une partie des prestations à fournir; en cas de prestations similaires, elles sont tenues de conclure des arrangements entre elles afin d'harmoniser leurs offres respectives. Aux termes de l'art. 108 al. 2 RAI, l'Office fédéral conclut avec les organisations au sens de l'al. 1 des contrats de prestations d'une durée maximale de trois ans, portant sur les prestations considérées; s'il s'avère impossible de conclure un contrat, l'Office fédéral rend une décision susceptible de recours sur le droit aux subventions.
Conformément à l'art. 108bis RAI (introduit par l'ordonnance du 2 février 2000, en vigueur depuis le 1er janvier 2001), les subventions sont notamment accordées pour financer le conseil et l'aide aux invalides et à leurs proches (let. a). Le DFI détermine le mode de calcul et le montant des subventions (art. 108quater RAI). Par ordonnance du 22 décembre 2000 sur l'encouragement de l'aide aux invalides (RS 831.201.813), le DFI a délégué cette compétence à l'OFAS (art. 2).
2.2 Pour que l'on puisse dire de la législation fédérale qu'elle confère un droit, il faut qu'elle définisse de façon exhaustive les conditions dont dépend l'octroi de la subvention, et que la décision ne soit pas laissée à l'appréciation de l'autorité administrative. Les termes utilisés par le législateur ne sont pas toujours décisifs. La jurisprudence a reconnu à de nombreuses reprises l'existence d'un droit découlant de la législation fédérale, même si le texte légal employait le mot «peut» qui implique, a priori, une liberté d'appréciation (ATF 118 V 19 consid. 3a, 116 V 319 consid. 1c et les références; cf. également Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, thèse Bern 1992, p. 175 sv.). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont dépend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles résultent de plusieurs textes, telles une loi fédérale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a).
Dans le cas des subventions aux associations centrales et aux organismes formant des spécialistes, selon les art. 74 LAI et 108 ss RAI, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que la législation fédérale conférait un droit aux prestations visées (arrêt Stiftung A. du 4 octobre 2000 [I 193/98]). Le tribunal s'est fondé sur le texte des dispositions en cause et sur la jurisprudence relative à d'autres dispositions semblables ou analogues, en matière de contributions de l'assurance-invalidité (voir notamment ATF 118 V 19 consid. 3b [à propos de l'art. 73 al. 2 let. c LAI]; ATF 117 V 140 consid. 5a et RCC 1989 p. 37 ss [à propos de l'art. 155 LAVS]; ATF 106 V 96 consid. 1a [à propos de l'art. 73 al. 2 let. a LAI]). Le tribunal s'est également référé au message du Conseil fédéral relatif à un projet de loi sur l'assurance-invalidité ainsi qu'un projet de loi modifiant celle sur l'assurance-vieillesse et survivants du 24 octobre 1958, d'où il ressort que les conditions d'octroi des subventions prévues devaient être définies par voie d'ordonnance et ne pouvaient être laissées à l'appréciation des organes d'application de la loi (FF 1958 II 1245 ss et 1306 sv.; voir à ce sujet ATF 118 V 19 sv. consid. 3b). Cette situation n'a pas été modifiée dans l'intervalle.
Dès lors qu'on ne se trouve pas dans l'hypothèse visée par l'art. 129 al. 1 let. c OJ, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
3.
Selon la jurisprudence, les litiges en matière de subventions selon les art. 73 ss LAI ne concernent pas des prestations d'assurance au sens des art. 132 et 134 OJ (ATF 124 V 267 consid. 2, 106 V 98 consid. 3; RCC 1983 p. 438 consid. 4; arrêt Stiftung A., précité). Le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est dès lors défini par les art. 104 et 105 OJ. Le tribunal doit ainsi examiner si l'autorité intimée a violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de son pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) ou si elle a constaté de manière inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 104 let. b OJ). Comme le recours n'est pas dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire (art. 105 al. 2 OJ), le tribunal peut revoir d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ; ATF 106 V 98 consid. 3). Par ailleurs, il ne peut aller au-delà des conclusions des parties (art. 114 al. 1 OJ a contrario, en corrélation avec l'art. 132 OJ; sur la notion de contributions publiques au sens de l'art. 114 al. 1 OJ, voir Grisel, Traité de droit administratif, p. 135).
4.
4.1 La décision attaquée se fonde, notamment, sur le chiffre 1010 de la circulaire de l'OFAS sur les subventions aux organisations de l'aide privée aux personnes handicapées, applicable aux subventions pour les exercices 2001 à 2003. Selon ce chiffre, si une organisation ne consacre pas la totalité mais seulement la majeure partie de ses activités à l'aide aux handicapés, elle peut bénéficier de subventions à la condition qu'au moins la moitié des heures de travail fournies soit consacrée à des prestations au sens de la circulaire ou qu'au moins la moitié de sa «clientèle» soit composée de personnes handicapées.
Les directives précitées de l'OFAS ont en l'occurrence la valeur de simple ordonnance administrative, qui ne contient aucune règle de droit et dont le juge peut s'écarter s'il l'estime contraire à la loi ou à l'ordonnance (voir par exemple ATF 124 V 261 consid. 6b); il en tient compte dans la mesure où elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce (ATF 123 II 30 consid. 7, 123 V 72 consid. 4a et les références).
La directive citée concrétise de manière conforme à l'ordonnance l'exigence selon laquelle l'organisation doit se consacrer au moins dans une large mesure à l'aide aux invalides. L'expression «dans une large mesure» («in wesentlichem Umfang», «in larga misura», selon les versions allemande et italienne) signifie dans une grande proportion ou dans une proportion importante, ce qui raisonnablement et objectivement peut être interprété, dans le présent contexte, dans le sens d'une proportion de 50 pour cent au moins. Dans d'autres domaines d'ailleurs, il est admis que l'expression «dans une large mesure» fait référence à une proportion de 50 pour cent. Par exemple, en droit fiscal, l'art. 35 al. 1 let. a LIFD (qui reprend pour l'essentiel le contenu de l'art. 25 al. 1 let. c AIFD, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1994) ne subordonne pas l'octroi de la déduction pour enfant à la condition que le contribuable assure dans une large mesure l'entretien de l'enfant; il suffit qu'il en assure l'entretien. La jurisprudence admet que la déduction peut ainsi être accordée même si le contribuable participe pour moins de 50 pour cent aux frais d'entretien de l'enfant (arrêt du 29 mai 2000, 2A.536/2001; Peter Locher, Kommentar zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, Therwil/Bâle 2001, ad art. 35 LIFD, note 20 p. 871; voir aussi ATF 94 I 233 consid. 1).
4.2 En l'espèce, il résulte des données fournies par le Centre X.________ que le pourcentage des consultations sociales et juridiques en relation avec l'assurance-invalidité s'élève à 11 pour cent environ du total des consultations fournies par le centre. Ainsi, en 1999, le Centre X.________ a donné 1353 consultations en relation avec cette assurance sur un total de 12'376 consultations sociales et juridiques. Ce seuil de 11 pour cent environ est très nettement inférieur à la proportion de 50 pour cent exigée par l'art. 108 al. 1 RAI.
5.
Le recourant fait valoir que les directives en vigueur jusqu'au 31 décembre 2000 prévoyaient que si les prestations étaient fournies par un seul département d'une organisation, le critère de large mesure était appliqué pour ce seul département. Or, dès 1990, le recourant a consenti d'importants efforts pour répondre à cette exigence en créant un secteur spécialisé pour personnes handicapées qui a été considéré par l'OFAS comme répondant au critère de large mesure jusqu'au 31 décembre 2000. Le recourant estime donc que s'il satisfaisait à ce critère jusqu'au 31 décembre 2000, tel doit être également le cas depuis le 1er janvier 2001, faute d'une volonté du législateur de modifier la loi ou le règlement sur ce point.
5.1 Il est exact que selon les directives en vigueur jusqu'au 31 décembre 2000, si les prestations en question en faveur des handicapés étaient fournies dans un seul département d'une organisation donnée, l'exigence relative à une proportion de 50 pour cent au moins d'une clientèle constituée de personnes handicapées ou de la moitié au moins des heures de travail en faveur des handicapés était appliquée au seul département concerné (chiffre 1002 de la circulaire sur les subventions aux organisations de l'aide privée aux invalides, valable dès le 1er janvier 1990). Il est vrai, également, que la possibilité d'appliquer séparément à un seul département ce critère quantitatif a été supprimée dans la nouvelle version des directives administratives.
Cette modification de la pratique administrative fait suite à un rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats, relatif à l'évaluation concernant l'allocation d'aide financière aux associations d'aide aux invalides, du 9 novembre 1995 (FF 1996 III 429). Ce rapport comme on le verra, est également à l'origine de modifications successives de l'art. 108 RAI.
Dans le rapport en question, la Commission du Conseil des Etats constatait qu'il existait une divergence entre la loi et son règlement d'application dans la définition du cercle des ayants droit aux aides financières. En effet, relevait la commission, l'art. 74 LAI stipule que les subventions sont allouées aux associations centrales de l'aide privée aux invalides. L'art. 108 RAI avait élargi le cercle des ayants droit aux «organisations reconnues d'utilité publique qui (...) sont affiliées aux associations centrales qui se consacrent entièrement ou dans une large mesure à l'aide aux invalides». La pratique administrative, poursuivait la commission, montrait que cette disposition était appliquée aux associations d'invalides qui n'étaient pas rattachées à une association centrale. C'est ainsi qu'en 1993 l'OFAS a accordé des aides financières à quelques 635 associations d'aide aux invalides. Une évaluation a montré que sur ces 635 associations, seules trente à quarante répondaient à la définition d'une association centrale. Sur cette base, la Commission de gestion a invité le Conseil fédéral à redéfinir la notion d'association centrale de l'aide privée et à prendre les mesures juridiques nécessaires pour rétablir la conformité de l'art. 108 RAI à l'art. 74 LAI en ce qui concerne le cercle des associations au bénéfice d'aides financières (recommandation n° 1). La Commission de gestion a émis quatre autres recommandations. Considérant qu'à raison de 635 ayants droit, l'OFAS n'était pas en mesure d'assurer la gestion et la coordination de toutes les prestations qu'il subventionnait, elle a prié le Conseil fédéral d'élaborer, d'entente avec les cantons et les communes, ainsi qu'avec les associations centrales d'aide aux invalides, un concept réglant la collaboration et la coordination en matière de prestations d'aide aux invalides (recommandation n° 2). Dans un avis du 26 juin 1996 (FF 1996 452), le Conseil fédéral a donné un avis sur ces recommandations qu'il a, pour l'essentiel, approuvées.
Aussi bien les recommandations de la commission ont-elles été mises en oeuvre par des modifications successives de l'art. 108 RAI. Cette disposition a été complétée par une adjonction, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, relative à la preuve du besoin (RO 1996 2927). Par la suite, un alinéa 2 a été introduit par la novelle du 7 décembre 1998 (en vigueur dès le 1er janvier 1999). Par ce nouvel alinéa, la possibilité a été donnée à l'OFAS de conclure avec les organisations centrales de l'aide privée aux invalides des contrats de prestations pour des subventions selon l'art. 74 al. 1, let. a à c LAI (RO 1999 60). Enfin, la version de l'art. 108 al. 1 RAI en vigueur depuis le 1er janvier 2001 a notamment modifié l'alinéa 1er en ce sens qu'ont droit désormais à des subventions les organisations reconnues d'utilité publique de l'aide privée aux invalides pour les prestations qu'elles fournissent dans l'intérêt des invalides à l'échelon suisse ou dans une région linguistique (RO 2000 1200). Jusqu'alors, le texte de l'art. 108 al. 1 RAI accordait un droit aux subventions aux associations centrales de l'aide privée aux invalides, y compris les organisations reconnues d'utilité publique qui leur sont affiliées (et qui se consacraient entièrement ou dans une large mesure à l'aide aux invalides).
5.2 La suppression décidée par l'OFAS dans ses directives de la possibilité d'appliquer la limite de 50 pour cent pour une seule unité d'une association correspond au texte de l'art. 74 LAI, qui se réfère, on l'a vu, aux associations centrales de l'aide privée aux invalides. Le nouveau texte de l'art. 108 al. 1 RAI s'inscrit dans ce cadre légal. Un département d'une association, qui n'a elle-même pas pour vocation de se consacrer dans une large mesure à l'aide privée aux invalides, ne peut donc pas, comme tel, être considéré comme un ayant droit aux subventions. Le changement de pratique de l'OFAS procède ainsi d'une interprétation correcte de la loi et de son ordonnance.
Par ailleurs, le but du nouveau système de subventions mis en place à partir de 2001 visait aussi à réduire le nombre de partenaires de l'OFAS, limité aux seules organisations faîtières qui offrent des prestations à l'échelon national ou du moins à l'échelon d'une région linguistique. Dans ce but, il a été demandé aux organisations de l'aide privée aux handicapés ayant fourni jusqu'ici des prestations selon l'art. 74 LAI de coordonner leurs offres et de se regrouper en organisations faîtières. La coordination était nécessaire lorsqu'une prestation (conseil et aide, cours) était fournie dans la même langue nationale en faveur du même groupe cible. Cette coordination entre les organisations a eu pour effet que les quelque 600 organisations auxquelles l'OFAS allouait des subventions selon l'ancien système ont été regroupées en 69 organisations faîtières (voir Daniel Aegerter, Contrats de prestations dans le domaine de l'aide privée aux handicapés: démarrage réussi, in Sécurité sociale 6/2001 p. 336 sv.).
Le changement de la pratique administrative en cause s'inscrit non seulement dans ce contexte mais également dans le cadre des recommandations de la Commission de gestion du Conseil des Etats d'assurer une meilleure coordination - et donc une meilleure gestion - des fonds publics. De ce point de vue également, la suppression de la possibilité d'accorder des subventions uniquement à un département d'une association qui elle-même ne répond pas à la définition de l'art. 74 al. 1 LAI n'apparaît pas critiquable.
Enfin, le fait que le Centre X.________ a consenti des efforts en vue de créer une section spécialisée pour l'aide aux invalides ne justifie pas, en l'espèce, une dérogation au nouveau système de subventions. Comme cela ressort des pièces et ainsi que le relève la décision attaquée, toutes les organisations bénéficiaires de subventions ont été régulièrement informées par l'OFAS, à partir de 1996 déjà, sur l'élaboration d'un nouveau système de subventionnement applicable à la période 2001-2003. Il n'y a donc pas violation du principe de la prévisibilité, qui, sous certaines conditions, interdit à l'administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre l'adoption (ATF 122 V 408 consid. 3b/aa).
6.
Le recourant voit une inégalité de traitement dans le fait qu'une organisation qui a choisi de diversifier son offre de prestations ne reçoit pas de subventions, quand bien même sur le plan quantitatif le nombre d'heures apportées à l'aide aux invalides serait plus important que celui d'une petite association dont les prestations se concentrent exclusivement sur l'aide aux handicapés. Il dénonce, en outre, une violation du principe de proportionnalité en ce sens que le but du nouveau système de subventions n'était pas d'exclure les associations faîtières dont la spécificité réside dans le caractère pluridisciplinaire des prestations offertes à la population, mais d'améliorer la transparence des subsides.
La différence de traitement invoquée découle de la loi et, au demeurant, on ne voit pas en quoi il serait discriminatoire de refuser des subventions à des associations qui n'ont pas les mêmes buts que les associations centrales de l'aide privée aux invalides et dont l'aide aux personnes handicapées est plus ou moins marginale ou secondaire par rapport à l'ensemble de leur activité. La distinction opérée ici n'apparaît en tout cas pas dénuée de tout fondement objectif.
Quant au grief tiré de la violation du principe de proportionnalité, il n'est pas non plus fondé, dès lors que la modification répond à un souci justifié d'une meilleure coordination des subventions publiques, de manière que la loi puisse véritablement atteindre ses buts.
7.
Il suit de là que le recourant ne remplit pas les conditions mises par la loi et l'ordonnance au versement des subventions qu'il requiert. Le recours de droit administratif est ainsi mal fondé de ce chef.
Pour le reste, il n'appartient pas au Tribunal fédéral des assurances de renvoyer le dossier à l'OFAS pour examen de la question du besoin des centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________. D'une part, la décision litigieuse de l'OFAS ne porte que sur l'octroi de subventions en faveur du recourant. D'autre part, la décision du DFI réserve explicitement l'examen de cette question par l'OFAS à la demande du recourant.
8.
Vu la nature du litige, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, le recourant supportera les frais de la procédure (art. 156 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est rejeté.
2.
Les frais de justice, d'un montant de 10'000 fr., sont mis à la charge du recourant et sont compensés avec l'avance de frais qu'il a effectuée.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties et au Département fédéral de l'intérieur.
Lucerne, le 28 janvier 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
p. le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: