Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
Cause
{T 7}
H 377/01
Arrêt du 25 octobre 2002
Ire Chambre
Composition
MM. et Mme les Juges Schön, Président, Borella, Leuzinger, Rüedi et Ferrari. Greffier : M. Beauverd
Parties
P.________, recourant,
contre
Caisse suisse de compensation, 18, avenue Edmond-Vaucher, 1203 Genève, intimée
Instance précédente
Commission fédérale de recours en matière d'AVS/AI pour les personnes résidant à l'étranger, Lausanne
(Jugement du 5 octobre 2001)
Faits :
A.
Par décision du 28 mars 2001, la Caisse suisse de compensation (ci-après : la caisse) a rejeté la demande de rente de vieillesse présentée par P.________, ressortissant espagnol, motif pris qu'il ne pouvait se prévaloir d'une année entière de revenus, de bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d'assistance.
B.
Saisie d'un recours contre cette décision, la Commission fédérale de recours en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes résidant à l'étranger (ci-après : la commission) l'a rejeté par jugement du 5 octobre 2001. Par ailleurs, elle a transmis le dossier à la caisse pour qu'elle rende une décision de remboursement des cotisations payées sur une activité lucrative exercée durant six mois en 1962.
C.
P.________ interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'octroi d'une rente de vieillesse.
La caisse intimée conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales n'a pas présenté de détermination.
Considérant en droit :
1.
Le recourant, ressortissant espagnol domicilié en Espagne, qui a travaillé occasionnellement en Suisse, prétend des prestations de l'assurance-vieillesse suisse. Au vu de cet état de fait transnational concernant un ressortissant d'un Etat membre de l'Union Européenne, le problème se pose de savoir si et dans quelle mesure l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (Accord sur la libre circulation des personnes; ci-après : l'accord; RO 2002 1529), entré en vigueur le 1er juin 2002, est applicable à la présente procédure de recours. A cet égard, il y a lieu de prendre en compte le fait que l'accord est entré en vigueur après le prononcé de la décision administrative du 28 mars 2001, mais avant que la Cour de céans ne statue sur le recours de droit administratif.
1.1 Selon l'art. 1 al. 1 de l'Annexe II «Coordination des systèmes de sécurité sociale» de l'accord, fondée sur l'art. 8 de l'accord et faisant partie intégrante de celui-ci (art. 15 de l'accord), en relation avec la Section A de cette annexe, les Parties contractantes appliquent entre elles en particulier le Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après : règlement n° 1408/71), ainsi que le Règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après : règlement n° 574/72), ou des règles équivalentes. L'art. 153a let. a LAVS entré en vigueur le 1er juin 2002, renvoie à ces deux règlements de coordination (RO 2002 687).
1.2
1.2.1 L'art. 94 du règlement n° 1408/71 et l'art. 118 du règlement n° 574/72 contiennent des dispositions transitoires pour les travailleurs salariés, alors que l'art. 95 du règlement n° 1408/71 et l'art. 119 du règlement n° 574/72 renferment de telles règles pour les travailleurs non salariés. Selon l'art. 94 par. 1 et 95 par. 1 du règlement n° 1408/71, le règlement ne crée aucun droit pour une période antérieure à sa mise en application dans l'Etat concerné. C'est pourquoi une application rétroactive des normes de coordination, introduites en matière de sécurité sociale par l'accord, pour une période antérieure à l'entrée en vigueur de celui-ci est exclue.
1.2.2 En revanche, les dispositions transitoires des règlements n° 1408/71 et n° 574/72 ne précisent pas si le nouveau droit, dans le cadre d'une procédure judiciaire de recours ayant pour objet une décision administrative rendue avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation s'applique - le cas échéant sur demande de l'intéressé conformément aux art. 94 par. 4 et 5 et 95 par. 4 et 5 du règlement n° 1408/71 - pour la période postérieure à l'entrée en vigueur de l'accord ou si une nouvelle décision administrative doit d'abord être rendue pour cette période. L'accord lui-même ne résout pas non plus cette question de procédure.
Les présentes considérations ne visent que des situations, comme ici, dans lesquelles aucune procédure d'opposition n'a fait suite à la décision administrative. L'affirmation selon laquelle il y a lieu de se fonder sur le moment de la décision administrative n'implique pas nécessairement, lorsqu'une procédure d'opposition est prévue, qu'il faille (toujours) retenir comme déterminant le moment de la décision sur opposition. On peut se dispenser d'examiner, en l'espèce, comment il faudrait procéder en pareille hypothèse - éventuellement selon que la décision sur opposition est prise avant ou après l'entrée en vigueur de l'accord. Dès lors, par «décision administrative», on entend, dans le présent arrêt, une décision rendue sans qu'une procédure d'opposition ait eu lieu.
1.3 A défaut d'une disposition pertinente du droit communautaire, ou pour la Suisse, d'une règle conventionnelle, l'organisation de la procédure relève en principe de l'ordre juridique interne. En effet, l'art. 11 de l'accord - qui se rapporte également à l'application des règlements n° 1408/71 et n° 574/72 ou à celle des règles équivalentes (Silvia Bucher, Die Rechtsmittel der Versicherten gemäss APF im Bereich der Sozialen Sicherheit, in: Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit [APF] im Bereich der Sozialen Sicherheit, St-Gall 2002, p. 87 ss, n. 3) - laisse, sous réserve de garanties minimales (traitement d'un «recours» dans un délai raisonnable par l'autorité compétente; «appel» à l'instance judiciaire nationale compétente; voir à ce sujet p. ex. Raymond Spira, L'application de l'Accord sur la libre circulation des personnes par le juge des assurances sociales, in: Accords bilatéraux Suisse-UE [Commentaires], Bâle 2001, p. 369 ss, p. 374 ss), à l'ordre juridique national la liberté de réglementer la procédure (Klaus-Dieter Borchardt, Grundsätze des Rechtsschutzes gemäss APF, in: Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit [APF] im Bereich der Sozialen Sicherheit, St-Gall 2002, p. 49 ss, p. 55; Stephan Breitenmoser/Michael Isler, Der Rechtsschutz gemäss dem Personenfreizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 im Bereich der Sozialen Sicherheit, in: Die Durchführung des Abkommens EU/CH über die Personenfreizügigkeit [Teil Soziale Sicherheit] in der Schweiz, St-Gall 2001, p. 197 ss, p. 210; Bettina Kahil-Wolff, Im APF nicht geregelte Fragen des Rechtsschutzes, in: Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit [APF] im Bereich der Sozialen Sicherheit, St-Gall 2002, p. 67 ss. [ci-après : Kahil-Wolff, Fragen], p. 74).
Par ailleurs, ce principe correspond à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (ci-après : CJCE), selon laquelle il appartient, en l'absence de réglementation communautaire en la matière, à l'ordre juridique interne de chaque Etat membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit communautaire (p.ex. arrêt de la CJCE du 22 février 2001 dans les affaires liées C-52/99 et C-53/99, Office national des pensions [ONP] contre Gioconda Camarotto et Giuseppina Vignone, Rec. 2001 p. I-1395 ss [ci-après : arrêt CJCE Camarotto et Vignone], point 21; arrêt de la CJCE du 21 janvier 1999 dans l'affaire C-120/97, Upjohn Ltd contre The Licensing Authority established by the Medicines Act 1968 e. a., Rec. 1999 p. I-223 ss [ci-après : arrêt CJCE Upjohn], point 32). Selon la jurisprudence de la CJCE, la liberté des Etats membres est toutefois limitée dans la mesure où les modalités procédurales ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe d'équivalence), ni être aménagées de manière à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire (principe d'effectivité) (p.ex. arrêt CJCE Camarotto et Vignone, points 21 et 40; arrêt CJCE Upjohn, point 32).
Le principe d'équivalence vaut aussi, en vertu de l'art. 2 de l'accord (non-discrimination), pour la Suisse (cf. aussi Borchardt, op. cit., p. 55). Le principe d'effectivité développé par la CJCE peut également être transposé à l'accord; en effet, par la garantie de la protection juridique de l'art. 11 de l'accord, on ne peut entendre qu'une protection juridique effective (cf. Bucher, op. cit., n. 88 in fine; Kahil-Wolff, Fragen, p. 75). Une autre solution serait discutable également sous l'angle de la réciprocité parce que les Etats membres de l'UE, dans l'aménagement de leur propre procédure, sont tenus d'observer la jurisprudence de la CJCE sur l'effectivité, non seulement dans le cadre de l'application, p. ex., du règlement n° 1408/71, mais de l'ensemble de l'ordre juridique communautaire, dont font également partie les accords d'association avec des Etats tiers tel l'accord (p. ex. arrêt de la CJCE du 15 juin 1999 dans l'affaire C-321/97, Ulla-Brith Andersson et Susanne Wåkerås-Andersson contre Svenska Staten [Etat suédois], Rec. 1999 p. I-3551 ss, point 26; voir sur la qualification de l'accord en tant qu'accord d'association, Breitenmoser/Isler, op. cit., p. 200; Bettina Kahil-Wolff, L'accord sur la libre circulation des personnes Suisse-CE et le droit des assurances sociales, in: SJ 2001 II p. 81 ss, p. 83; Bettina Kahil-Wolff/Robert Mosters, Struktur und Anwendung des Freizügigkeitsabkommens Schweiz/EG, in: Die Durchführung des Abkommens EU/CH über die Personenfreizügigkeit [Teil Soziale Sicherheit] in der Schweiz, St-Gall 2001, p. 9 ss, p. 19). Dans ce contexte, on peut laisser ouverte la question de savoir si le principe d'effectivité fait partie des notions du droit communautaire qu'implique l'application de l'accord, pour l'interprétation desquelles il sera tenu compte, selon l'art. 16 al. 2 de l'accord, de la jurisprudence pertinente de la CJCE, du moment qu'il n'est en tout cas pas interdit aux autorités suisses de reprendre cette jurisprudence de manière autonome.
1.4 Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'examiner selon le droit suisse - sous réserve des principes d'équivalence et d'effectivité - si les règlements n° 1408/71 et n° 574/72, respectivement le droit conventionnel (le cas échéant sur demande de l'intéressé) s'appliquent, pour la période postérieure à l'entrée en vigueur de l'accord, dans une procédure judiciaire de recours concernant une décision administrative rendue avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.
Le fait que la question, déterminante en l'espèce, du droit applicable à la procédure judiciaire de recours, dans le sens exposé, doit en principe être examinée selon le droit national interne, est confirmé par l'arrêt de la CJCE Camarotto et Vignone, rendu après la signature de l'accord, laquelle a eu lieu le 21 juin 1999 (cf. art. 16 al. 2 de l'accord). Celui-ci concerne l'art. 95bis par. 4 à 6 du règlement n° 1408/71, qui n'est certes pas pertinent pour la Suisse (cf. Annexe II Section A ch. 1 adaptation a de l'accord), mais toutefois comparable aux art. 94 par. 5 à 7 et 95 par. 5 à 7 du règlement (cf. pour l'art. 94, arrêt de la CJCE du 28 juin 2001 dans l'affaire C-118/00, Gervais Larsy contre Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants [Inasti], Rec. 2001 p. I-5063 ss, point 48 en relation avec point 29) et fait référence, tout comme les par. 4 à 7 des art. 94 et 95, à une demande. Selon cet arrêt, sous réserve des principes d'équivalence et d'effectivité, il appartient au droit national interne de déterminer si une demande peut être présentée dans le cadre d'une procédure judiciaire de recours ou si elle doit, malgré la procédure de recours pendante, être déposée auprès de l'administration. Dès lors, il est également du ressort du droit national de décider si les tribunaux sont tenus d'appliquer le nouveau droit, à partir de son entrée en vigueur, dans les procédures de recours ou si une nouvelle décision administrative doit être rendue à cet égard.
1.5
1.5.1 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, l'on applique, en cas de changement de règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 126 V 166 consid. 4b). Dès lors que dans la procédure de recours devant le Tribunal fédéral des assurances, il y a lieu de se fonder en principe sur l'état de fait existant au moment de la décision litigieuse (ATF 121 V 366 consid. 1b), et qu'en conséquence, est seule prise en compte la réalisation, jusqu'à ce moment-là, de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques, est également seul déterminant normalement le droit en vigueur jusqu'à ce moment-là.
1.5.2 Dès lors qu'en cas de modification du droit interne, les règles juridiques entrées en vigueur après la décision administrative ne sont pas prises en compte dans l'examen de la cause par le tribunal, le principe d'équivalence de la procédure ne s'oppose pas à l'application de cette jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances également à l'accord et aux actes normatifs auxquels celui-ci fait référence, en particulier les règlements n° 1408/71 et n° 574/72. S'écarter de la jurisprudence, lorsqu'il s'agit du droit conventionnel, présupposerait une extension de l'examen du juge également aux modifications de l'état de fait survenues postérieurement au prononcé de la décision administrative et préjudicierait le droit, en principe garanti, au double degré de juridiction (ATF 125 V 417 consid. 2c et la référence) : cela conduirait à une inégalité injustifiée de traitement sur le plan procédural entre les litiges du droit des assurances sociales euro-internationaux et les litiges nationaux (ou autrement internationaux).
1.5.3 Le principe d'effectivité n'est pas violé par le seul fait de se fonder sur la situation au moment du prononcé de la décision administrative, avec la conséquence que les (nouvelles) demandes de prestations selon la nouvelle réglementation doivent, malgré la procédure judiciaire pendante, être présentées à l'administration et traitées par celle-ci. On ne saurait en tout cas soutenir que ce mode de procéder rend impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par les dispositions pertinentes du droit communautaire ou conventionnel, aussi longtemps que le délai de deux ans à partir de l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation prévu aux art. 94 par. 6 et 95 par. 6 du règlement n° 1408/71 pour présenter la demande visée aux art. 94 par. 4 et 5 et 95 par. 4 et 5, n'est pas encore échu, ni ne risque à bref délai d'arriver à échéance au moment du jugement et si le justiciable est rendu attentif à la possibilité de présenter une nouvelle demande à l'administration pour la période postérieure à l'entrée en vigueur de l'accord ou si une demande introduite au tribunal et non à l'administration est transmise à cette dernière pour raison de compétence (cf. pour les aspects à prendre en considération lors de l'examen de la question de l'effectivité les points 35 à 41 de l'arrêt CJCE Camarotto et Vignone). Pour de tels cas, il faut donc s'en tenir, dans le droit des assurances sociales, également dans les litiges relatifs à l'accord, à la jurisprudence selon laquelle l'examen du tribunal se limite à la période antérieure au prononcé de la décision administrative et les modifications du droit ou de l'état de fait postérieures ne sont pas prises en compte. Il n'y a pas lieu de déterminer en l'espèce de quelle manière il faudrait procéder dans d'autres cas, au vu du principe d'effectivité et du fait que l'on ne saurait exiger de la personne intéressée qu'elle présente de sa propre initiative une nouvelle demande aussi longtemps qu'une procédure de recours concernant la même prestation est pendante (arrêt non publié D. du 5 décembre 1989, U 40/89).
1.6 En résumé, on peut retenir que ni le principe d'équivalence, ni celui d'effectivité n'imposent, lorsqu'il s'agit de l'accord, de s'écarter, dans des contestations telles que la présente procédure, de la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, selon laquelle l'examen se limite en principe à la période antérieure au prononcé de la décision administrative et les modifications subséquentes du droit ou de l'état de fait ne sont en principe pas prises en considération. Etant donné que l'accord est entré en vigueur après la décision administrative, il ne s'applique donc pas à la présente procédure.
2.
Le jugement entrepris expose de manière exacte et complète les dispositions conventionnelles, légales et réglementaires, ainsi que les principes jurisprudentiels applicables en l'occurrence. Il suffit donc d'y renvoyer.
3.
La commission a constaté, sur le vu d'extraits du compte individuel d'P.________, que celui-ci s'est acquitté de cotisations à l'assurance-vieillesse et survivants suisse pour une période de six mois en 1962.
Dans son recours de droit administratif, l'intéressé allègue, preuves à l'appui, qu'il a séjourné en Suisse du 23 mars au 13 septembre 1963, période durant laquelle il a travaillé en qualité d'ouvrier agricole. En particulier, il se fonde sur un avis de taxation fiscale pour l'année 1963, établi par l'administration communale de Stetten (AG).
Sur le vu de ce document, il est incontestable que le recourant a exercé une activité lucrative durant la période alléguée. Toutefois, en produisant cet avis de taxation, l'intéressé n'établit pas le prélèvement de cotisations de l'AVS suisse sur le revenu d'une activité lucrative en 1963. Cela étant, il n'apporte pas la preuve exigée par la jurisprudence pour établir l'inexactitude des inscriptions consignées dans les extraits de son compte individuel (ATF 117 V 262 ss consid. 3 et les arrêts cités, 110 V 97 consid. 4 et la référence).
Il s'ensuit que le recourant n'a pas droit à une rente ordinaire de vieillesse. En outre, il ne peut pas non plus prétendre une rente extraordinaire, du moment qu'il n'a pas son domicile ni sa résidence en Suisse (art. 42 al. 1 LAVS; art. 10 de la convention de sécurité sociale entre la Confédération suisse et l'Espagne).
4.
Aux termes du chiffre 2 du dispositif du jugement entrepris, le dossier est retourné à l'intimée pour qu'elle rende une décision de remboursement des cotisations.
A l'époque où les cotisations en cause ont été payées (1962), c'était encore la convention de sécurité sociale du 21 septembre 1959 (RS 0.831.109.332.1) qui s'appliquait, laquelle prévoyait, à son art. 7 al. 3, le remboursement des cotisations non formatrices de rentes. Or, selon la jurisprudence, il s'agit d'un droit acquis au sens de l'art. 30 al. 1 de la convention de sécurité sociale du 13 octobre 1969 (par analogie, arrêts non publiés B. du 17 février 2000, H 206/99, et F. du 28 janvier 1993, H 26/90).
Au regard du droit applicable à la présente procédure (cf. consid. 1), il n'y a pas lieu d'examiner, en l'occurrence, si la transmission du dossier à l'intimée pour décision de remboursement des cotisations est conforme à l'accord. Toutefois, au moment où elle se prononcera sur ce point, la Caisse suisse de compensation devra examiner si le remboursement des cotisations versées par un ressortissant d'un état membre de l'Union européenne est toujours possible au regard de l'accord.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission fédérale de recours en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes résidant à l'étranger, et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 25 octobre 2002
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: