[AZA 7]
C 291/00 Sm
IIe Chambre
composée des Juges fédéraux Lustenberger, Président, Meyer
et Ferrari; Frésard, Greffier
Arrêt du 9 avril 2001
dans la cause
C.________, recourant, représenté par Monsieur P.________,
contre
Office public fribourgeois de l'emploi, Boulevard de
Pérolles 24, Fribourg,
Caisse publique de chômage du canton de Fribourg, rue du
Nord 1, Fribourg, intimés,
et
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Givisiez
A.- C.________, ingénieur ETS, travaillait au service de l'entreprise G.________ (devenue G.________ et partenaires SA) depuis 1984. Cette société était spécialisée dans le domaine de la gestion d'énergies industrielles et du bâtiment.
C.________ a été licencié le 29 juin 1999 pour le 31 décembre 1999. Il était prévu qu'il soit libéré de l'obligation de travailler depuis le mois de septembre 1999 et que l'employeur lui garantirait son salaire jusqu'à la fin du mois de décembre 1999 par l'attribution de mandats.
Avant la cessation des rapports de travail, C.________ a fondé la société E.________ Sàrl, qui a pour but l'exploitation d'un bureau d'ingénieurs conseils pour l'énergie du bâtiment et qui a été inscrite au registre du commerce le 11 novembre 1999. C.________ est associé gérant de la société avec droit de signature individuelle.
Le 20 décembre 1999, C.________ s'est annoncé à l'assurance-chômage, en vue d'obtenir des indemnités journalières à partir du 1er janvier 2000.
Les 21 janvier et 7 février 2000, l'Office régional de placement lui a accordé des contributions pour deux cours, l'un de gestion d'un site internet, l'autre de préparation à la certification de la norme ISO 9001.
Le 1er février 2000, C.________ a déposé une demande de versement de soixante indemnités journalières spécifiques à partir du même jour, au titre d'encouragement à une activité indépendante. Le 16 février 2000, il a eu à ce sujet un entretien avec deux employés d'une section de l'Office public fribourgeois de l'emploi (OPEM).
Le 6 mars 2000, l'OPEM a rejeté la demande d'indemnités journalières spécifiques. Il a considéré, notamment, qu'E. ________ Sàrl avait trouvé des locaux ainsi que l'infrastructure nécessaire auprès de l'ancien employeur de l'assuré et qu'elle avait pu reprendre la part du marché local de cet employeur. Pour cette raison, la phase nécessaire à l'assuré pour planifier et préparer son activité indépendante était terminée, de telle sorte que les conditions mises au versement d'indemnités spécifiques n'étaient pas réalisées.
Le 9 mars 2000, l'OPEM a rendu une seconde décision, par laquelle il a nié l'aptitude au placement de l'assuré dès le 1er janvier 2000.
Enfin, par décision du 15 mars 2000, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg a réclamé à C.________ la restitution d'indemnités de chômage déjà versées pour le mois de janvier 2000, par 5165 fr. 35.
B.- Par écriture du 6 avril 2000, C.________ a recouru contre ces trois décisions. Statuant le 26 juillet 2000, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a rejeté le recours porté devant lui.
C.- C.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à l'annulation du jugement cantonal ainsi que des décisions administratives précédentes.
Il conclut en outre au versement d'indemnités jusqu'au 31 mars 2000.
L'OPEM déclare ne pas avoir d'observations à formuler.
Quant à la caisse de chômage, elle conclut au rejet du recours. Le Secrétariat d'Etat à l'économie ne s'est pas déterminé à son sujet.
Considérant en droit :
1.- a) L'art. 71a al. 1 LACI prévoit que l'assurance peut soutenir l'assuré au chômage ou sur le point de l'être, qui projette d'entreprendre une activité indépendante durable, par le versement de 60 indemnités journalières spécifiques au plus durant la phase d'élaboration du projet. Les conditions de l'existence de ce droit sont énumérées à l'art. 71b al. 1 LACI.
Selon l'art. 95a OACI, est réputée phase d'élaboration du projet le laps de temps nécessaire à l'assuré pour planifier et préparer une activité indépendante (première phrase). Cette définition correspond à la volonté du législateur, de sorte qu'un droit à des indemnités spécifiques n'existe plus à partir du moment où débute l'activité indépendante (arrêt non publié F. du 23 avril 1999 [C 407/97]).
En effet, les indemnités de chômage n'ont pas pour but, de manière générale, de financer le manque d'occupation de la personne qui commence une activité indépendante. Le contraire reviendrait à remplacer les risques de perte liés au manque d'occupation dans sa nouvelle activité par des indemnités de chômage. Or, ceci est totalement étranger à la volonté du législateur d'encourager la prise d'une activité indépendante (DTA 2000 no 5 p. 26 consid. 2a et les références citées).
b) aa) La société E.________ Sàrl a été inscrite au registre du commerce en novembre 1999. Le recourant en était l'associé gérant et le directeur. Comme cela ressort d'un "plan d'affaires" daté du 28 janvier 2000, déposé par l'assuré à l'appui de sa demande d'indemnités spécifiques, il est expressément indiqué que le "démarrage" de la société a eu lieu le 1er janvier 2000, avec à sa tête un ingénieur ETS expérimenté (le recourant); il était prévu que certains travaux seraient exécutés en sous-traitance avec les personnes ou les bureaux avec lesquels la société était déjà en contact. L'engagement ultérieur d'un dessinateur était envisagé, en fonction de l'évolution du volume des affaires à traiter et des arrangements possibles avec les différents offices du travail. Il était prévu de reprendre une part de marché abandonnée par la société G.________.
Selon ce document toujours, l'investissement de base pour permettre à la société de fonctionner à ses débuts était minime, car, pour la période du 1er janvier au 31 mars 2000, elle utiliserait les infrastructures (locaux et matériel) de G.________, moyennant paiement d'un loyer.
Sur la base de ces éléments, il y a lieu de constater, avec les premiers juges, que l'activité indépendante du recourant avait déjà commencé au début de l'année 2000. Comme le relève la juridiction cantonale, le recourant - sur lequel reposait toute l'activité de la société - n'avait pas besoin d'une infrastructure importante pour effectuer des travaux d'ingénieur qui relevaient essentiellement de sa compétence professionnelle. On peut admettre que la phase de planification et d'élaboration du projet était, à ce stade, terminée. Pour s'en convaincre, il suffit d'ailleurs de lire le rapport précité, qui atteste d'une préparation approfondie du projet de l'assuré de s'établir à son propre compte. Le fait que l'ex-employeur du recourant mettait à disposition les locaux et le matériel nécessaires au fonctionnement d'E. ________ Sàrl et qu'il se retirait d'une part de marché entrant dans le domaine des activités de cette société démontre aussi que toutes les dispositions étaient prises pour un démarrage de la société dans des conditions favorables.
Peu importe, par ailleurs, que le recourant n'ait, selon ses dires, réalisé qu'un faible revenu et ce à partir du mois de mars 2000 seulement : on l'a vu, le but des indemnités spécifiques n'est pas de couvrir le risque lié à l'activité indépendante entreprise par l'assuré.
Les conditions requises pour le versement d'indemnités spécifiques à partir du 1er février 2000 n'étaient donc pas réalisées, comme l'ont retenu à bon droit l'administration et les premiers juges.
bb) Le recourant se prévaut du droit à la protection de la bonne foi. Lors de l'entretien du 16 février 2000, l'un des fonctionnaires de l'OPEM chargés d'émettre un préavis (en l'occurrence le préavis était favorable) lui aurait donné l'assurance qu'il recevrait les indemnités spécifiques demandées. Ce fonctionnaire aurait déclaré, en effet, que les préavis donnés par les personnes chargées d'examiner les dossiers des requérants étaient toujours "suivis".
Les principes que la jurisprudence déduisait de l'art. 4 al. 1 aCst. , en ce qui concerne le droit à la protection de la bonne foi, valent également sous le régime de l'art. 9 Cst. (ATF 126 II 387 consid. 3a). C'est ainsi qu'un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à l'administré un avantage contraire à la loi, si certaines conditions - cumulatives - sont réunies. Il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard d'une personne déterminée, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu et qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice; il faut enfin que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 121 V 66 consid. 2a et les références).
En l'occurrence, le recourant n'ignorait pas que le fonctionnaire en question était chargé d'émettre un préavis et que la demande d'indemnités spécifiques devait encore faire l'objet d'une décision formelle de la section ou du service compétent de l'OPEM. Même si la véracité des déclarations de ce fonctionnaire était établie, celles-ci devraient être considérées comme l'expression d'une simple opinion émanant d'une personne dont le recourant savait qu'elle n'avait pas, à elle seule, la compétence de rendre une décision. Pour cette raison déjà, le droit à la protection de la bonne foi du recourant doit être nié. A cela s'ajoute que le recourant - qui avait déjà fondé sa société au mois de novembre 1999 - ne prétend pas avoir été amené à prendre des dispositions préjudiciables sur lesquelles il ne peut pas revenir. On est fondé à considérer, au contraire, qu'il aurait, quoi qu'il en soit, poursuivi son activité au sein de la société qu'il avait constituée.
2.- C'est à juste titre, par ailleurs, que l'administration et les premiers juges ont nié l'aptitude au placement du recourant dès le mois de janvier 2000, dans la mesure où il avait déjà créé son entreprise et que celle-ci était prête à fonctionner. On doit en déduire que l'assuré n'avait plus la volonté de retrouver son statut antérieur de salarié (voir par exemple DTA 1998 no 32 p. 176 consid. 1). L'inaptitude au placement du recourant excluait le droit aux indmenités de chômage (art. 8 al. 1 let. f LACI).
3.- Il reste à examiner la question de la restitution des indemnités perçues pour le mois de janvier 2000. Selon l'art. 95 al. 1 LACI, la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas droit (première phrase). La restitution de prestations selon cette disposition suppose que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 126 V 46 consid. 2b et les références). Selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 126 V 46 consid. 2b). Ces principes sont aussi applicables lorsque les prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, manifesté son désaccord avec la solution adoptée par l'administration et exprimé sa volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible d'un recours (ATF 122 V 369 consid. 3).
Les indemnités journalières dont la restitution a été demandée n'ont pas fait l'objet d'une décision formelle, mais d'un décompte daté du 31 janvier 2000. La décision de restitution a été prise le 15 mars 2000. Le laps de temps qui s'est écoulé entre ces deux dates doit être considéré comme convenable : le cas échéant, le recourant aurait encore pu manifester son désaccord avec le décompte de la caisse, sans se voir opposer l'exception de chose décidée (comp. avec ATF 122 V 369 consid. 5).
Par conséquent, il n'y a pas lieu d'examiner le cas sous l'angle des conditions qui président à la reconsidération ou à la révision des décisions administratives. Il suffit de constater que les prestations ont été versées à tort, en raison de l'inaptitude au placement de l'assuré durant la période en cause. La demande de restitution de la caisse était ainsi justifiée. Le recours se révèle mal fondé sur ce point aussi.
Le recourant conserve cependant la possibilité de demander une remise de l'obligation de restituer, aux conditions posées par l'art. 95 al. 2 LACI.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances
prononce :
I. Le recours est rejeté.
II. Il n'est pas perçu de frais de justice.
III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 9 avril 2001
Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
p. le Président de la IIe Chambre :
Le Greffier :