Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
Cause
{T 7}
C 283/01
Arrêt du 8 octobre 2003
IIIe Chambre
Composition
MM. les Juges Borella, Président, Meyer et Kernen. Greffier: M. Métral
Parties
Service cantonal des arts et métiers et du travail du canton du Jura, rue du 24-Septembre 1, 2800 Delémont, recourant,
contre
Secrétariat d'Etat à l'économie, Marché du travail et assurance-chômage, RDTC, Effingerstrasse 31, 3003 Berne, intimé,
concernant X.________ SA
Instance précédente
Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Chambre des assurances, Porrentruy
(Jugement du 29 août 2001)
Faits:
A.
L'entreprise X.________ SA est spécialisée dans la production et le finissage d'articles d'habillement. De 1993 à 1999, elle a sollicité et obtenu des indemnités pour réduction de l'horaire de travail pendant des périodes totalisant en moyenne 6 mois par année. L'effectif du personnel a passé de 54 employés en 1993 à 31 à fin 1999. Le chiffre d'affaires de 9'654'394 fr. en 1993 s'est élevé à 5'549'032 fr. en 1999 et le nombres de pièces vendues durant la même période a chuté de 65'592 à 29'998 unités.
Le 11 septembre 2000, X.________ SA a déposé un préavis de réduction de l'horaire de travail, de 80 %, pour 16 de ses 30 employés, du 1er octobre au 31 décembre 2000. Par décision du 28 septembre 2000, le Service des arts et métiers et du travail du canton du Jura (service cantonal) a autorisé, pour autant que les autres conditions fussent remplies, une réduction de l'horaire de travail donnant droit à indemnités de 40 % durant trois mois. Le 6 novembre 2000, le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) a recouru contre cette décision devant le Tribunal cantonal jurassien en contestant le caractère exceptionnel et passager de la perte de travail invoquée par l'entreprise.
Le 29 janvier 2001, X.________ SA a présenté un nouveau préavis de réduction de l'horaire de travail touchant 14 de ses employés, à un taux variant de 40 à 80 %, pour la période du 1er mars au 31 mai 2001. Par décision du 12 mars 2001, le service cantonal a autorisé une réduction de l'horaire de travail de 40 % durant trois mois. Le 2 avril 2001, le SECO a également recouru contre cette décision.
B.
Par jugement du 29 août 2001, le Tribunal cantonal a admis les recours formés par le SECO et annulé les décisions du service cantonal des 28 septembre 2000 et 12 mars 2001.
C.
Le service cantonal interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation, sous suite de frais et dépens. L'instance cantonale et le SECO concluent au rejet du recours, tandis que X.________ SA a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur le droit de X.________ SA à des indemnités pour réduction de l'horaire de travail pour les mois d'octobre à décembre 2000 et de mars à mai 2001.
2.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2000, entrée en vigueur au 1er janvier 2003, n'est pas applicable au présent litige, dès lors que le juge des assurances sociales n'a pas à prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait postérieures à la date déterminante des décisions litigieuses des 28 septembre 2000 et 12 mars 2001 (ATF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b).
3.
Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération, si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (art. 31 al. 1 let. b et d LACI). La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI), et si elle est d'au moins 10 % de l'ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs de l'entreprise (art. 32 al. 1 let. b LACI) . Cependant, même quand elle satisfait à ces critères, la perte de travail n'est pas prise en considération lorsqu'elle est due à des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer (art. 33 al. 1 let. a LACI), lorsqu'elle est habituelle dans la branche, la profession ou l'entreprise, ou qu'elle est causée par des fluctuations saisonnières de l'emploi (art. 33 al. 1 let. b LACI). Le but de cette dernière exception est, avant tout, d'exclure l'indemnisation des réductions de l'horaire de travail qui se répètent régulièrement (ATF 121 V 374 consid. 2a, 119 V 358 consid. 1a et les références).
Selon la jurisprudence, doivent être considérées comme des risques normaux d'exploitation, les pertes de travail habituelles, c'est-à-dire celles qui, d'après l'expérience de la vie, surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent faire l'objet de calculs prévisionnels. Les pertes de travail susceptibles de toucher chaque employeur sont des circonstances inhérentes aux risques d'exploitation généralement assumés par une entreprise; ce n'est que lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu'elles ouvrent droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. La question du risque d'exploitation ne saurait par ailleurs être tranchée de manière identique pour tous les genres d'entreprises, ce risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier, compte tenu de toutes les circonstances liées à l'activité spécifique de l'exploitation en cause (p. ex. DTA 1995 n° 20 p. 119 sv. consid. 1b).
4.
4.1 En l'espèce, la juridiction cantonale a jugé que les conditions d'indemnisation de la réduction de l'horaire de travail n'étaient pas réalisées. Elle a estimé que les différentes pertes de travail subies par l'entreprise devaient être considérées comme habituelles, ne résultaient pas de facteurs d'ordre économique et n'étaient pas inévitables, dans la mesure où, depuis 1993, X.________ SA avait sollicité et obtenu chaque année, à plusieurs reprises, des indemnités pour réduction de l'horaire de travail. Dans une argumentation subsidiaire, elle a jugé que les pertes de travail pour lesquelles les indemnités étaient requises n'étaient pas passagères, mais présentaient un caractère périodique, voire saisonnier, car entre 1996 et 1998 les heures chômées, à deux reprises dans l'année, s'étaient répétées alors que le nombre d'unités vendues n'avait que peu diminué et que le chiffre d'affaires était légèrement remonté.
4.2 Selon le service cantonal, le droit à l'indemnité étant admis durant 12 périodes dans les limites du délai cadre de deux ans, l'évolution de la conjoncture doit faire perdre au moins 10 % du volume de travail à une entreprise pour qu'on lui permette d'ouvrir un nouveau délai cadre en fin de période. Or, la perte de travail subie par X.________ SA, à partir de 1993, a été supérieure à 10 % d'année en année et l'entreprise s'est constamment adaptée à la chute importante d'unités vendues au fil des ans. Le raisonnement du SECO et des premiers juges reviendrait à assimiler une chute continuelle du volume des affaires, sans égard à l'importance dudit volume, en un risque normal d'exploitation après un usage répété de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et pénaliserait les entreprises qui ont consenti des efforts pour s'adapter aux fléchissements conjoncturels. En outre, l'existence de motifs d'ordre structurel ne devrait pas suffire pour écarter le droit à l'indemnité, puisque les autres conditions du droit, notamment le caractère vraisemblablement temporaire de la réduction de l'horaire de travail, suffisent à nier le droit en présence de motifs purement structurels lorsque l'entreprise n'est pas viable à moyen ou à long terme.
4.3 Le recourant ne peut être suivi. Le taux de 10 % de perte de travail selon l'art. 32 al. 1 let. b LACI ne constitue pas un critère d'ordre conjoncturel; pour être prise en considération, la perte de travail subie par l'entreprise ne doit pas avoir été provoquée - pour un pourcentage déterminé - par la conjoncture. Le taux de 10 % représente uniquement la limite quantitative de la perte de travail en deçà de laquelle l'entreprise doit assumer elle-même les fluctuations de son activité économique au regard du marché (Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 388).
S'il est vrai que l'intimée s'est plus ou moins adaptée au fil des ans à la chute importante de ses ventes, principalement en ne repourvoyant pas les postes de travail laissés vacants par les départs naturels, il n'en demeure pas moins que les efforts entrepris pour adapter la capacité de production, surtout si leurs effets ne suffisent pas à enrayer la perte de travail, ne peuvent justifier à eux seuls l'octroi des indemnités pour réductions de l'horaire de travail. En outre, l'existence d'une situation économique défavorable ou une perte de travail due à des motifs indépendants de la volonté de l'entreprise ne suffisent pas pour que la perte de travail soit indemnisable (DTA 1999 n° 35 p. 204, 1998 n° 50 p. 290; 1996/97 n°.40 p. 220). Or, l'intimée justifie sa perte de travail par la surproduction dans le secteur de l'habillement et l'essor des importations de textiles et de produits de confection en provenance des pays de l'Europe de l'Est ou de l'Asie du Sud-Est. Ces éléments, ainsi que les pertes dues à un taux de change défavorable pour les ventes à l'étranger, ne constituent pas un phénomène nouveau; la concurrence grandissante dans le secteur concerné, la pression extrême sur les prix touchent toutes les entreprises de confection du pays, qui doivent inclure dans leurs calculs prévisionnels la diminution des commandes en relation avec les coûts plus élevés de production et les pertes dues au taux de change. Sous cet angle la perte de travail n'apparaît ni passagère ni exceptionnelle et se confond avec les risques normaux d'exploitation de l'entreprise.
Par ailleurs, même si le fait que l'entreprise a perçu des indemnités pour réduction de l'horaire de travail de manière répétée ne permet pas, à lui seul, d'exclure le caractère provisoire de la perte de travail (cf. DTA 1995 n° 19 p. 113), il existe en l'espèce des éléments concrets permettant de réfuter une telle présomption. Ainsi, l'intimée a sollicité les indemnités pour réduction de l'horaire de travail dans les préavis litigieux des 11 septembre 2000 et 29 janvier 2001 au motif que les commandes pour la production en Suisse n'étaient pas suffisantes, soit pour les mêmes raisons que celle évoquées dans ses préavis du 7 janvier 1999, du 9 août 1999 et du 11 février 2000; dans tous ces préavis, l'intimée a précisé que l'évolution du chiffre d'affaires était incertaine. Dans ces conditions, la perte de travail ne pouvait plus apparaître comme temporaire et le droit à l'indemnité devait être nié pour ce motif également.
Enfin, à l'examen des heures chômées par l'entreprise de 1993 à 2000, on doit constater, à quelques nuances près, que les mois de mars, avril et mai ont fait chaque année l'objet de préavis et de réductions de l'heure de travail. Si l'on confronte ces éléments aux précisions apportées par l'intimée en procédure cantonale, selon lesquelles son carnet de commandes pour le printemps (en l'espèce 2000) est livré à la fin février et la période de ventes d'automne se traduit en terme de production seulement pour la période allant de mi-mai à fin septembre, la perte de travail des mois de mars à avril apparaît, pour partie du moins, avoir une origine saisonnière.
5.
Vu ce qui précède, c'est à juste titre que les premiers juges ont nié le droit aux indemnités litigieuses. La procédure est gratuite, dès lors qu'elle porte sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. En leur qualité d'organismes chargés de tâches de droit public, ni le Service des arts et métiers et du travail du canton du Jura - qui succombe, par ailleurs (art. 159 al. 1 OJ) -, ni le Secrétariat d'Etat à l'économie ne peuvent prétendre de dépens (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à X.________ SA, au Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Chambre des assurances, et à la Caisse publique d'assurance-chômage de la République et canton du Jura.
Lucerne, le 8 octobre 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIIe Chambre: Le Greffier: